公共服务视角下人的城镇化实现路径探讨

■ 苗 杨 许英明 徐淑华／文

党的“十八大”报告明确提出：“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”在此后的中央经济工作会议又提出：“要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把推进农业转移人口市民化作为重要任务。”刚刚结束的十八届三中全会也提出：“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”未来将更加注重城镇化的质量，更加注重公共服务在人的城镇化的支撑和促进作用，这是我们党和国家根据我国经济社会发展的阶段特征，特别是城镇化发展阶段的特征，以及面临的挑战，所做出的重大战略部署。

公共服务与人的城镇化

（一）公共服务是人城镇化的基础、桥梁和催化剂

实现人的城镇化需要身份、素质、观念、文化、思维方式、行为方式等方面的融入。而公共服务作为实现新时期社会公平与正义，保障民生与民权的重要内容，可使农业转移人口在享受与城市居民同质或接近同质的公共产品，使其在享用这些公共产品的过程中潜移默化，不仅促进农业转移人口的身份融入，更在促进其心理融入、社会融入方面起到支持和保障作用，是人城镇化的基础和桥梁，也是人城镇化的催化剂。

（二）人的城镇化需要公共服务扩大化、多元化

在快速城镇化特别是在人的城镇化进程中，城市人口不断集聚，城市人口特别是新增人口的公共服务需求呈现出全面、快速的增长态势，这也对公共服务供给的结构、质量、效益提出了新的要求。公共服务供给不足、供给不均是影响人城镇化的重要因素。对农业转移人口及其家属公共服务的不足和不均，一方面表现在量上，即户口制度的限制，实质是户口背后所蕴含的教育、医疗、保障性住房等公共服务的不均等。另一方面表现在质上，经过30多年的改革开放，农业转移人口的主体已转变为新生代农民工，其不仅关注生活条件的改善，而且更加关注生活质量的提升，其公共需求已由简单消费向谋求发展转变。不同的公共需求对相应的公共服务要求也有所差异，而且各具特点和特征。这种多元、动态的公共服务需求也对公共服务供给模式、方式、路径提出了新的要求和挑战。

（三）人的城镇化需要基本公共服务均等化、标准化

基本公共服务均等化是城镇化的本质要求，也是体现社会公平的底线。其实质是在基本公共服务的领域内，每个人都享有公平享有基本公共服务的平等权利。随着公共服务需求结构的变化，以及与此相适应的公共服务领域的市场化、社会化改革，公共服务标准化也被提出和重视。公共服务的多元化、多样化供给，要求相对统一的标准和准则进行评估和考核。同一个公共服务项目可以有多个主体来提供，但对公共服务规格、效用等方面的标准是基本相同的，这样才能更好地满足公共服务需求，更好地促进人的社会融入，更好地实现人的城镇化。

人的城镇化趋势和面临的挑战

（一）“半城镇化”：人的城镇化不完整状态的形象写照

中国自2000年的第五次人口普查开始，城镇人口统计就将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农业转移人口）统计在内。但在城乡分割的二元体制下，农业转移人口未能享受城市市民的同等待遇，未能真正融入城市社会。目前，被纳入城镇人口统计的两亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，这致使城镇内部出现新的二元结构矛盾，也制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，更存在着社会风险隐患。这种存在严重缺陷的城镇化，即数字特征的城镇化与人的城镇化相脱节，已成为制约我国城镇化有序健康发展的突出矛盾。

（二）供求矛盾：城市面临强化公共服务的需求与压力

公共服务的供求矛盾，既体现在总量上的供求矛盾，又体现供需结构的矛盾。一方面，公共服务的供给规模不能满足城镇化进程的需要。城镇化的进程必然伴随着公共服务需求的增加，随着城镇化进程的快速推进，城市新增人口的教育、医疗、社保等公共服务需求增加，但是由于身份、体制、政策等方面的原因，又未能享受到与“市民”等同的公共服务，而且快速城镇化进程中，公共服务方面重视和投入不足，导致城市公共服务发展速度严重滞后于人口向城市的集中速度和规模，这也进一步强化了公共服务供给约束。另一方面，公共服务的结构不能满足人的需求变化。改革开放以来，随着我国经济社会持续稳定较快发展，城市新增人口家庭纯收入也稳定增加，城市新增人口的公共需求数量和结构也发生了深刻的变化，这在新生代农民工群体中表现得尤为突出。其公共需求已从原来的“个人公共服务需求”向“家庭公共服务需求”、子女成长所需公共服务、养老公共服务等需求转变。同时，市民对更安全的生存环境、更便捷的政府服务，以及参与公共服务决策等公共服务需求更趋强烈，但城市相应的公共服务供给在数量和质量上都未能同步提升。

（三）体制制约：“人的城镇化”面临的体制约束和障碍

从表面上来看，城镇化进程是农业劳动力向非农化转移和人口布局的改变，其实质上蕴含着城市新增人口对城市公共资源的需求以及公共服务体制制度可及性与可获得性的平等诉求。目前，公共服务体系的城乡二元分化与固化、公共服务体制使得农业转移人口在城市无法享有同市民一样的公共服务待遇，城市新增人口就像“外人”一样，镶嵌在城市中，仅仅实现了劳动力的城镇化，却进入不了城市公共服务体系。在中国，由于极其特殊的历史原因，产生了与户籍挂钩的“市民权”问题，户口成为社会身份的象征和权利享受的前提。由于城市新增人口大部分没有城市户口，这种体制和制度就决定了其无法享受到公共服务的“市民待遇”，这已成为人的城镇化进程面临的巨大的体制障碍。此外，由于公共服务资源的有限性，本地人口往往有“将社会保障和公共服务覆盖到外来的常住人口后会减少本地居民的福利”的担忧，而且，在城镇化进程中本地户籍所附加的社会福利待遇不断提高，为此，户籍改革虽呼声很高，但改革进程缓慢，这在现实中，已成为城乡二元公共服务体系改革的阻力之一。

（四）制度约束：公共服务制度与人的城镇化要求不相适应

人的城镇化水平与制度因素特别是公共服务制度密切相关，优越的公共服务制度是促进人城镇化的核心要素，但目前一些社会经济制度因素难以与人的城镇化发展相适应。制度制约因素既包括正式制度，又包括非正式制度。相关的正式制度主要包括城市低保等制度没有均等地惠及农业转移人口、住房保障制度尚未切实涵盖农业转移人口、基础教育扩容范围有限、基本社会保险存在着需求对接缺口、养老制度更没有惠及大部分农业转移人口，这些严酷的现实与农业转移人口希望定居、融入城市的愿望形成了鲜明对照，更削弱了城市新增人口在城市的生存和发展能力，延缓了其城市融入步伐，改革和完善这些公共服务制度，已成为促进人的城镇化的重要制度保障和条件。非正式制度包括生产生活习惯、文化、人际关系、信仰、包容的环境、融入和接纳意愿等方面，这也是制约人的城镇化发展的重要因素，更是促进人的城镇化的重要着力点。此外，以经济利益为价值取向的基本公共服务配置，致使公共服务供给不公平、不均等、不均衡，需要进一步改革城市公共服务管理和供给模式，扩大供给范围，进一步弱化经济导向、管理导向、执法导向，增强服务导向。

公共服务视角下人的城镇化路径选择

（一）科学界定政府和市场角色定位，提高公共服务效率，促进人的城镇化

一是将整个公共服务体系划分为基本公共服务和非基本公共服务两大类型，将所有公共服务项目分别归入这两大类型中来，形成两大序列。二是根据“分类构建、分别提供”原则，对基本公共服务项目采取规范化、标准化建设模式，实现均等化提供；对非基本公共服务项目则应充分发挥社区自治功能，由社区根据居民需求自主提供；对非公共服务采取市场化改革模式，实行差异化提供。三是明确责任主体，分类评估，分别问责。对基本公共服务和非基本公共服务分别设计不同的绩效评估指标体系。以居民对基本公共服务和社区非基本公共服务的满意度评价为基础，在统一框架下构建社区公共服务问责制和监管体系，且公共服务问责制和监管体系要覆盖公共服务提供和供给的全过程。

（二）深化户籍制度改革，促进社会福利均等化，实现农业转移人口市民化

一是按照因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，并制定和实施户籍改革“路线图”和时间表，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。二是有序建立流动人口居住证制度或有序放开城市落户限制，将城镇基本公共服务如子女教育、基本养老、就业服务、保障住房、基本医疗等惠及到农业转移人口。三是对城市居民在城市间的流动，要逐步实现福利待遇量化、货币化，让城市居民可以把货币化的福利带走，从而促进居民的流动和循环。四是深化科教文卫体制改革，以及事业单位分类改革，政府保障基本的情况下，部分领域放开市场，探索建立多元化的投资体制与管理体制，鼓励和支持企事业单位和社会组织积极参与公共服务的供给，扩大供给，提高供给效率。

（三）基本公共服务均等化，促进人的“社会融入”，真正实现“人的本土认同”

一是注重公共服务均等化的顶层设计。城市的规划特别是城市公共服务基础设施的规划，要更加强调以人文本，以包括农业转移人口在内的所有城市居民为本，城市公共设施、公共资源、公共服务等规划建设要以服务全域居民为目标。二是以城市社区为突破口，推动公共服务均等化，创造和谐地融入环境，促进人的社会融入。城市社区作为农业转移人口生活载体，社区公共服务在促进人的城镇化方面起到重要作用。三是建立类似国外“移民管理局”的临时性、过渡性的专门机构，促进管理理念由“重管理轻服务”向“寓管理于服务”转变，提高服务效率。四是建立“需求导向”的供给机制，由“供给主导”向“需求导向”转型，满足农业转移人口公共服务的多元化、差异化需求，推动公共服务均等化的机制创新。五是积极总结基层探索，近年来，特别是，《国家基本公共服务“十二五”规划》明确提升基本公共服务水平的具体任务后，各地对基本公共服务均等化进行了积极探索，有些做法已卓有成效，需进一步总结经验和做法。

（四）非基本公共服务多元化，促进人的全面发展，打造中国新型城镇化

一是在农业转移人口公共服务供给中引入市场机制和社会机制，充分发挥社会资本在供给效率等方面的积极作用，提高公共服务效率。二是积极发挥公共组织中间作用，引导和支持公共服务市场化。发挥工作组织不以盈利为目的的公益性特征，引导、鼓励甚至是购买其在公共医疗卫生服务、孤寡老人服务、残疾人服务，甚至市政建设、环境卫生等一些公共服务建设领域发挥独特的作用。三是优化公共服务决策机制，特别是让农业转移人口和居民参与公共服务决策，提高公共服务的针对性、质量和效益。改变传统的由各级政府决策、公众被

动接受的自上而下的决策机制，向更加体现公共需求的、多方参与的、自下而上的公共服务供给决策机制转变，满足人的全面发展所需的多元化、多层次、多方面、立体式的公共服务。四是建立“响应机制”。利用物联网、云计算、移动互联网、信息智能终端等新一代信息技术，不断创新服务方式，同时继续发挥传统服务方式的积极作用，通过全面提升公共服务规范化和标准化建设水平，实现对居民服务需求的全方位回应和智能化提供，进一步推进服务基础设施现代化、政府服务协同化、社区管理智能化、公共服务网络化、居民生活便利化、社区服务集成化。

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