我国慈善立法现状及完善措施*

陈筠丰

（绍兴文理学院元培学院，浙江绍兴312000）

一、郭美美事件对2011年慈善界的影响

2011年6月的“郭美美事件”是人尽皆知的一大社会事件。事件主角郭美美冒用商红会头衔，利用认证微博来炫耀自己的财富。她的行为引发了网络舆论的热潮，绝大部分网民对红十字会乃至大部分慈善组织表达了怀疑与忧虑。民众的意见产生的负面影响集中表现在当年各慈善组织受捐赠额的数据上。据统计，2011年3-5月全国慈善组织共接收捐款62.6亿元，而6-8月相比3-5月大幅下降86%，仅为8.4亿元。

针对近几年我国慈善事业出现的问题，特别是此次“郭美美事件”，许多专家学者提出了改革慈善事业，加快慈善立法的建议。慈善事业虽然面对重重质疑，但作为调节社会贫富分化、体现社会公正、对人类社会财富进行第三次分配的载体，它应该也必须得到改革和发展。正如同马克思主义的观点认为社会的进步往往通过一些事件来推动一样，中国慈善事业应该利用这次危机，革新体制，完善立法，加强对各慈善组织的监管，使中国慈善事业真正走向现代慈善事业的发展道路。

二、我国相关慈善法律法规评析

中华民族历来是一个乐善好施、扶弱济困、具有传统慈善意识的民族。上世纪90年代以来，随着我国现代慈善事业的发展，我国慈善立法也提上了议事日程。《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国收养法》、《基金会管理条例》、《救灾捐赠管理暂行办法》、《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收的暂行办法》等等一些法律法规的出台，促进了我国慈善事业的发展。但是，我国慈善立法终究没有形成一个完善的法律体系，也没有一部统筹慈善事业的专门法出台，一直依靠着与慈善事业有关的几部部门法以及行政法规、部门规章在运行。这样一种立法现状严重制约了我国慈善行业的健康发展。

1.我国慈善立法处于初级阶段

现代慈善事业在中国发展的历程十分短暂，我国人民对慈善的认识还停留在传统的观念上。行善者往往出于感动、怜悯等原始慈善意识而行善，这就造成我国慈善事业发展具有极大的不确定性。

为促进慈善事业的发展，我国的慈善法制要以保障诚信作为基本的价值，以唤起越来越多的人的爱心，慈善事业才能蓬勃发展。由于社会及立法大环境的限制，我国慈善立法还处于初级阶段，所制定出的法律规范往往只能解一时之需，不能牢牢跟进慈善事业的发展步伐。例如，1998年所颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，主要针对公益捐赠程序以及捐赠方与受捐方相互的法律关系问题展开，一直担负着我国慈善事业基础性法律的重担。随着我国经济和社会的飞速发展，我国的慈善事业也取得了长足的进步。各种类型的慈善组织也如雨后春笋般增加，社会公众对慈善事业的认识也产生了很大的变化，但同时面临的问题和挑战也越来越多、越来越复杂。《公益事业捐赠法》已经不能适应我国现代慈善事业的发展。

2.我国慈善立法与其他法律法规中存在诸多冲突

我国慈善立法的初级阶段现状决定了慈善立法规范的分散以及它们与其他非慈善法律法规之间的分歧与冲突，彼此之间很难在位阶上进行调和。具体表现在特别法与行政法规之间、行政法规与地方政府规章之间。这些冲突与矛盾严重影响了法律的适用。

比如我国《教育法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，据此，我们可以将民办教育组织（学校）视为公益性慈善组织。但为鼓励我国民办教育事业发展而制定的《民办教育促进法》第五十一条中规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理的回报”。这条关于“合理回报”的规定与《民办非企业单位登记管理暂行条例》的第二十一条中“民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或挪用民办非企业单位的资产。民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动”的规定是存在冲突的。

3.慈善捐赠免税制度有待完善

慈善事业的发展依赖“诚信”及“激励”两大核心价值，而慈善捐赠免税制度正是在诚信的基础上鼓励更多的企业与个人参与慈善事业。个人或企业通过拥有慈善捐赠免税资格的慈善组织捐赠自己的财产，可以享受个人所得或企业所得税前减免政策。但是拥有免税资格即公益性捐赠税前扣除资格的慈善组织只有中国红十字总会、宋庆龄基金会、中华全国总工会等少数大型公益组织，其他民间小微型公益组织受困于免税资格申请限制，无法获得免税资格。财政部、国家税务总局《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》中规定，只有依照《社团登记管理条例》及《基金会管理条例》组建、经民政部门批准成立、具有公益法人资格的慈善组织并符合“经民政部门登记3年以上、资产不低于申请活动的资金数额”等条件的慈善组织才有资格申请慈善捐赠免税资格。这意味着其他众多的慈善组织无法享受到该激励制度带来的优越性。

现代慈善事业的发展是依靠越来越多的非官方公益组织发展的。当民间组织无法享受激励制度带来的优惠政策时往往会造成“慈善垄断”的局面。一些大型公益组织各自分割着中国这块慈善“巨无霸”蛋糕，对民间组织参与慈善事业形成一种无形的阻力。免税政策不能一视同仁，势必影响我国慈善事业的发展。虽然，放开免税政策面临着诸如借公益之名行洗钱、偷税之实等问题，但是这些都可以通过建立诚信机制、公益信托等制度加以解决。

4.慈善组织与政府之间的关系亟待明确

对于慈善组织与政府之间关系的认识存在较大的分歧是一直阻碍着慈善立法前行的一个重要原因。由于各种原因，公众对政府在慈善事业中究竟应该扮演一个什么角色、慈善事业的性质是什么等问题认识不清，往往将政府职能与慈善组织的社会责任混同。比如，希望工程建校舍，这应该是政府的责任，不是慈善机构的职责。要将这种责任逐渐过渡到由政府承担全部责任，慈善事业发挥作用的空间和领域才能得以扩展。在慈善组织法律地位方面，民法虽然赋予了慈善组织独立法人地位，但是根据国务院制定的《社团登记管理条例》规定，明确慈善机构必须有业务主管部门，也就是由主管部门来管理慈善组织，而不是业务指导与协助。这对于慈善组织的独立法人地位是一种事实上的限制与损害，造成了慈善组织均被官方所控制的局面。在这种局面下，慈善组织根本无法自我发展，无法遵循慈善事业的内在规律快速健康地发展。

5.慈善组织与行善者的法律关系需要确定

慈善组织与行善者之间的法律关系体现于慈善组织在接受募捐者所捐赠的财物后，对于接受的财物进行管理和处分方面的权利义务以及捐赠者对慈善组织及其所捐赠的财物监督等方面的权利义务。目前，我国的慈善法律法规对上述权利义务关系的规定上存在缺失，亟待完善。

一方面，一些慈善组织利用法律的漏洞，“义演不义”，“义卖不义”，借着慈善的幌子，骗取行善者的财物进行牟利。而行善者往往受制于个体的力量所限以及缺乏规制此类行为的法律规定而无可奈何，使慈善事业的公信力遭受极大的损害。另一方面，一些所谓“行善者”，借着慈善的机会作秀，产生了“诈捐”、行骗牟利等不义行为。而慈善组织又苦于慈善法律法规对于行善者违约行为并无明确的法律规制，更无明确的违约责任规定可循，这些对于慈善组织的健康发展也是一大挑战。

三、我国慈善立法的完善

在近几年的历届全国人大、政协会议上均有代表、委员提出慈善立法提案或建议，加快中国公益慈善事业的立法已刻不容缓的观点已经成为专家学者乃至普通大众的共识。虽然慈善立法在2012年已经被列入国家立法计划，但是业界普遍对综合性的慈善法的迅速出台持悲观态度。中国慈善立法的道路如同中国慈善业发展道路一样，任重而道远。

（一）我国慈善立法的条件

1.理论依据

西方国家的慈善立法理论发展悠久。早在17世纪初，英国政府就颁布了世界上第一部有关公益组织的法规《慈善用途法》，开启了现代慈善事业的进程。随后几个世纪里，英国先后颁布《慈善信托法》、《慈善组织法》、《慈善法》等法律文件，确立了英国慈善事业的基本制度与原则，构建成一套完整的慈善法律体系。向慈善立法理论和实践比较发达的国家学习是我国现实的必然选择，我们可以通过法律移植等手段将西方国家先进的慈善立法的理论、立法经验运用到中国慈善立法之中。当然，在立法过程中要充分考虑我国的社会经济发展状况以及慈善事业的前进要求，构建一个中国特色的慈善法律理论体系。

2.《 宪法》依据

《宪法》是国家的根本大法，统领着我国社会主义事业发展的方向。尽管我国《宪法》并没有直接、明确的有关慈善事业的法律规定，但是《宪法》明确划分了公民基本权利义务和国家权力，确定了尊重和保障人权的宪法精神，为慈善立法提供了一定的基础。比如《宪法》第2条第2款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。这款规定蕴涵了社会事务的公民参与，可以作为慈善组织民间化运行的支撑。《宪法》第35条规定“公民有结社的自由”。而慈善事业的发展需要更多民间慈善组织的加入，让社会中存在更多的非官方慈善组织。另外，《宪法》第12条规定：“社会主义公共财产神圣不可侵犯”。慈善机构作为社会保障事业的重要补充，其受捐赠的财物当然属于该款所称社会主义公共财产，不受侵犯。最后，《宪法》第13条第3款规定“宪法尊重和保障人权”。慈善事业的发展是为了扶弱帮贫，是为了更加尊重和保障弱势群体的人权。综上，慈善立法必须遵循《宪法》的基本原则和规定，并寻求《宪法》的支撑，在《宪法》这一国家最高法的保驾护航下行使扶弱帮贫的慈善功能。

3.现实准备

我国经济社会发展迅速，改革开放至今，已经成为世界第二大经济体。虽然我国经济总量庞大，但是持续拉大的贫富差距也在鞭策着我国慈善事业。中科院发布的《2012中国可持续发展战略报告》中指出，中国还有1.28亿人口处于国际贫困线以下。因此作为我国社会保障事业的重要补充的慈善事业，应该得到重视和发展，让他们在消除贫困的事业上发挥应有的作用。同时，随着经济社会的发展，社会主义法治建设进程也在明显地加快，我国已经基本建成了社会主义法律体系。《公益事业捐赠法》、《社团登记管理条例》等一批法律、法规的实施，在慈善立法方面也取得了许多现实经验。据悉，民政部等有关部门已经在多地展开立法调研，慈善事业的基本法将很快起草并报送相关部门审查，这将对我国的慈善立法产生积极的推动作用。

（二）慈善立法建议

我国慈善事业迫切需要一部统筹慈善发展各方面的一部专门法，这也是完善我国社会主义法律体系的必然要求。在法律定位上，《慈善事业法》应该是一部由全国人大常委会制定的一部高位阶的专门法。在内容上，应注意明确以下要求：

1.应构建合理的慈善组织准入机制

目前国内存在着大量的慈善组织，其中大部分是民间非政府慈善组织。我国每年募捐额有近六成来自于非政府慈善组织。这些慈善组织中有相当一部分是没有经过注册登记的，也就是说它们属于“非法团体”。事实上，政府对于此类组织往往采取了“不接触，不承认，不取缔”的三不政策。未登记的慈善组织的合法权益无法得到保障，将大大打击民间慈善组织参与公益慈善事业的信心。

目前，我国涉及慈善组织登记的法律法规主要是《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会登记管理条例》等几个法律文件。民间慈善组织登记取得合法法人资格存在较高的门槛，需经过行政部门的双重审查许可，对慈善组织自身软硬件要求更有严格的标准。而且我国采取了“单一社团制度”即《社会团体登记管理条例》第13条第3项所规定的“在同一行政区域内已经有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准”。这一规定成为登记主管部门拒绝慈善组织登记的“杀手锏”，导致了地区内慈善组织单一，慈善组织缺乏竞争环境，限制了慈善事业的发展。针对这一情况，通过制定《慈善事业法》，降低慈善组织门槛，并且设置一个符合实情、有利于慈善组织稳步、健康发展的准入机制。

2.明确慈善组织与政府之间的关系，赋予慈善组织独立法人地位

新中国成立后，我国长时间实行计划经济体制，国家和集体承担了全部社会保障以及社会公益职责，民间慈善组织难有生存的土壤。而改革开放以来，计划经济的打破使得民间慈善组织开始快速的发展。但深厚的计划经济烙印依旧体现在如今慈善事业的发展中，从而使得中国慈善事业发展具有“官方主导，官民二重性”。

现代慈善事业发展的要求慈善组织具有独立性、自主性，政府过多的干预只会严重制约慈善组织的发展。政府应作为慈善组织的业务指导者、监督者、服务者，而不应该是替代慈善组织的行善者。政府更应该在宏观上去指导慈善组织的健康发展，使社会力量、民间团体充当慈善事业发展的主体。《社团登记管理办法》规定慈善组织开展业务需要由行政主管部门约束，这就意味着慈善组织合法登记取得的独立法人地位无法真正得到体现，也导致了慈善组织过度依赖政府，无法自立自强，不能发挥作为我国社会保障体系重要补充的应有作用。慈善组织的过度行政化导致了部分慈善组织在管理形式上僵化、业务效率低下、监管漏洞频出。《慈善事业法》必须打破这种体制，取消慈善组织需要主管机关管理的限制，赋予慈善组织独立法人地位，以促进慈善事业在社会主义市场经济条件下自立自强，健康发展。

3.明确提高慈善捐赠免税额度，简化免税程序

税收是调节国计民生的重要机制，对于慈善事业的发展具有重要的积极推动作用。我国在《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律文件中应当明确规定个人或企业进行公益慈善捐赠时，可对其在一定限额内进行所得税税前扣除。这些规定一定程度上推动了社会企业以及个人的公益热情，但是限于慈善捐赠免税额度较低、程序复杂等原因，其并没有起到预期的作用。

在慈善捐赠税收立法较为成熟的国家，税收优惠激励了企业和高收入人群慈善捐赠的热情，他们设置的赠与税和遗产税也从反方向起到助推作用，对慈善捐赠事业发展收到显著效果。《慈善事业法》应该借鉴西方国家慈善税收立法的经验，提高免税额度，简化免税程序。例如对向社会捐出善款数额超过应缴税额10%的企业，给予减免10%的税款；不足10%的，可在应缴税额里扣除已捐善款。

4.明确规定慈善事业监督体系与程序

慈善事业的发展离不开对慈善事业的内外监督，慈善组织运行过程中出现的问题通过监督得到及时的解决，能够有效维护慈善组织的形象和人民大众对慈善组织的信心。我国现行的慈善组织监督机制大致由内部监督、公众监督与政府监督构成。在公众监督方面，由于慈善组织的信息公开制度存在着不完善、信息不真实等因素，导致了公众无法监督，监督较难行使。在内部监督方面，内部监督由组织内部人员进行监督，慈善组织行政化过于严重，内部监督与政府监督存在重合。内部、公众、政府三方相互配合协同监督的能力有限，现行的三维监督体系存在严重不足。

《慈善事业法》应该明确建立一套监督机制。主要包括慈善机构的信息披露机制、慈善事业监督委员会监督、第三方监督等机制。慈善事业监督的基础是慈善机构信息披露。《慈善事业法》应规定慈善机构应就社会募捐情况、捐赠物资接收、管理、发放情况、财物报表等需要向捐赠人反馈的信息通过互联网、报刊等途径以年报、公告等方式发布。另外，《慈善事业法》还应规定慈善事业监督委员会为监督全国慈善机构的组织，比照银监会、证监会、保监会等行业管理协会设置，由慈善事业内部、政府及公众三方代表组成。另外，为了防止内部监督与政府监督的混同，还应该设立独立于政府、慈善组织的第三方监督机制，以保证监督的独立性及有效性。

5.明确在募捐中慈善组织与捐赠人相互间权利义务及违约责任

募捐是最普遍的一种慈善方式，也是慈善机构经常举行的公益活动形式。募捐活动对于特大灾害的应急集资起到了重要的作用，也对诸如助学、治病救人等一般公益行动起到了资金支持。我国针对募捐行为的立法历时多年，体现于《公益事业捐赠法》。但是此法主要明确规定了对捐赠财物的使用和管理，对于慈善组织与捐赠人之间的法律关系以及违约责任没有明确的规定。

近年来由于我国慈善募捐中频发捐赠人诈捐、募捐人侵吞捐赠物资等丑闻，《慈善事业法》必须明确募捐人的独立法人地位，明确慈善组织有管理和定向处分捐赠物的权利和义务，募捐人有向捐赠人告知捐赠物管理处分情况的义务。在赋予捐赠人对捐赠物知情权的情况下，也应对捐赠行为加以必要限制。对于恶意捐赠行为除了不退还捐赠物、承担赔偿责任外，情节严重的还应该引入刑法的规制。当然，《慈善事业法》还应赋予捐赠人经举证证明募捐人滥用捐赠物资时的捐赠撤销权以及个人生活困难时的捐赠取回权。《慈善事业法》只有明确慈善组织与捐赠人之间的权利义务关系和违约责任，才能更好地促进慈善事业的法制化发展。

四、结语

发展慈善事业是改善民生的重要手段和途径。党的十八大报告明确强调要“完善社会救助体系，支持发展慈善事业”。通过制定《慈善事业法》，为慈善事业发展保驾护航，才能有效避免重蹈类似“郭美美事件”的覆辙。同时，《慈善事业法》所构建起的慈善监督体系能够有效推动慈善事业信息公开，公民对慈善组织的信任度将大大提升，参与的热情也将进一步提升。最后，《慈善事业法》将政府与慈善组织界限明确划清，赋予慈善组织独立法人地位，减少对慈善事业发展的制度限制，能够极大地增强慈善组织的生存能力。我们期待着《慈善事业法》尽早出台！

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