公共财政支出与推进教育公共服务均等化研究——基于浙江省的案例

王自亮 陈卫锋

（浙江工商大学公共管理学院，浙江 杭州 310018）

一、问题的提出

党的十八大报告明确指出在全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标实现过程中，要使“基本公共服务均等化总体实现”，“全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现”。国家“十二五”规划纲要也提出了“建立健全基本公共服务体系”的概念，在“以人为本，服务为先”的原则下，明确“推进基本公共服务均等化”的目标，逐步缩小城乡间基本公共服务差距。因此，基本公共服务均等化的实现问题既是事关国家经济和社会发展的政治问题，也是与人民群众切身利益直接关联的社会问题，与我国“服务性政府”和“责任型政府”的建设具有紧密的理论契合和内在联系。

公共服务均等化也与社会保证、社会保险一起被认为是社会公平的三个主要内容[1]，而社会公平是政府活动的重要目标。政府作为主要的公共服务提供者，在公共产品供给中理应切实地推进基本公共服务的均等化进程。“从本质上看，我国基本公共服务非均等化以及导致的经济社会问题，是公共财政职能缺位在经济社会发展中的一种表现。”[2]分析政府在公共产品和公共服务供给过程中的现状和主要问题，提出扎实有效的解决措施，对于推进基本公共服务均等化具有重要的历史和现实意义。

2008年7月，为了有序高效推进基本公共服务均等化建设，浙江省人民政府启动了全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008-2012）》，从内容上看，这个计划包含了要实现包括社会保障、社会事业和公用设施等三大方面的14项基本目标，并将教育公平工程作为十大工程之一，努力使城乡教育公平程度不断提高。四年多过去了，浙江省政府及各地区政府在教育事业的财政支出状况如何？浙江省教育公平的实现程度如何？又有哪些问题值得反思？浙江省的实践为我们回答上述问题提供了很好的实证资料，也为其他省份乃至全国层面推进与改进基本公共服务均等化工作提供了经验与借鉴。

二、研究思路

所谓基本公共服务是指由政府部门提供的、与居民生存和发展等基本权利实现程度直接相关的各类公共产品。陈振明、李德国认为其包含了教育、卫生、文化、就业、社保等方面。[3]基本公共服务均等化是指居民个体或群体之间在获取基本公共服务过程中在机会或者结果分配方面表现出一致性。

学界普遍认为，基本公共服务均等化包含两个方面，一是居民享受的公共服务机会均等，如每个公民都有平等地享受教育的权利。二是居民在享受公共服务时结果均等，如公民享受的义务教育和公共服务在数量和质量上都大体相等。由于存在地域差异、城乡差异、个体差异，公共服务的消费也会产生差异性，因此公共服务均等化并不是绝对的平均主义。但无可辩驳的是政府必须在制度上保障公民享受到均等化的公共服务。

公共财政制度是逐步实现基本公共服务均等化的财政保障[4]，同时，公共财政支出本身也是对公共产品供给的成本支付，财政横向均等化①理应是基本公共服务均等化的组成部分。因此可以通过考察某一地区在公共服务事业中的财政支出情况、人均财政支出情况等来考察政府公共产品供给与基本公共服务均等化的关系。

本文选取浙江省作为研究对象，主要是基于以下三个原因。第一，浙江省是全国第一个从政府层面系统地规划基本公共服务均等化实现步骤的省份，启动了全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008-2012）》，并从战略高度将公共服务均等化行动计划列入全面小康六大行动计划。第二，浙江省的经济发展居于全国前列，以该省作为研究对象，能够较为前瞻地发现经济发展与基本公共服务均等化间的重要关系及可能出现的不协调问题。第三，浙江省不同区域之间的经济发展不均衡，政府在公共服务财政支出上差异也很大。

本文以政府在教育项目中的财政投入作为主要研究项目，主要是基于三个原因。第一，党和国家站在历史发展的战略高度，赋予了教育事业越来越重要的发展地位，十八大报告也明确指出教育是民族振兴和社会进步的基石，必须要努力办好人民满意的教育。第二，基于教育投入和产出之间往往需要经历较为漫长的过渡期，教育项目的财政投入情况能够较为直观地反映出政府在推进基本公共服务均等化建设过程中的切实作为。第三，随着各地异地高考方案的政策出台，教育公平和教育资源的良性配置问题越来越成为全民关注的热点话题，政府必须进行认真研究、科学布局。

三、浙江省教育公共服务供给与均等化现状研究

浙江省2012年的经济生产总值已达3.46万亿元，比上年增长8.0%，人均GDP达到6.3万元,财政支出0.42亿元，财政支出占GDP比重12.03%。[5-6]持续稳定的经济发展为基本公共服务均等化的实现提供了坚实的基础。然而也存在着城乡居民收入差距加大、地区发展不平衡等问题，这些又是公共服务均等化推进过程的掣肘。

（一）公共服务相关财政投入呈现高速增长趋势

2006年以来浙江省在一般公共服务和教育事业的财政投入都有较为明显的增加，其中2011年的一般公共服务支出是2006年的1.73倍，教育事业支出是2006年的2.42倍。通过比较可以发现，一般公共服务支出占财政总支出的比例在下降，从2006年的18.5%下降到2011年的12.3%，而教育事业支出占财政总支出的比例则较为稳定，维持在20%附近。具体见表1。

表1 浙江省历年财政支出一般公共服务、教育事业财政支出情况（单位：亿元）

（二）公共服务供给均等化水平呈现出地区性差异

基本公共服务的均等化在其最基本的涵义上意味着不同地区、不同人群在获得基本公共服务时的机会均等，政府应该通过公共财政体制为这种均等提供充分的制度基础。以2011年度为例，浙江省各地市一般公共服务、教育事业财政支出存在一定的差异，部分地区之间存在较大差异，具体见表2。

表2 2011年度浙江省各地市一般公共服务、教育事业财政支出情况（单位：亿元）

（三）经济发展水平与公共产品供给水平并不成正比关系

尽管经济发展是政府提供公共产品、推进基本公共服务均等化的基础要素，但是经济发展水平与实际公共产品供给水平并不成正比关系。除了宁波市和杭州市之外，其余各地市的教育人均财政支出排名与人均GDP排名都不一致，具体见表3。

表3 浙江省部分地区教育事业人均财政支出、人均GDP情况（单位：元）

四、浙江省教育公共服务供给能力和均等化水平差异分析

（一）教育公共服务供给能力及公共服务均等化水平总体概况

1.浙江省政府及各地市政府的公共产品供给能力在不断地提高，并且都积极地通过财政措施落实和推进教育公共服务均等化。基本公共服务主要由各级政府提供，只有各级政府拥有足够的财力即财政收入，才能确保教育公共服务的有效提供。教育事业财政投入的高增长证明了经济发展确实是政府提高公共服务供给的数量和质量的重要条件。经济的持续发展一方面使个体更趋向于追逐更好的教育等方面的公共服务，另一方面增强了政府通过财政投入调节社会再分配、促进社会公平的能力。随着舟山国家级海洋经济发展示范区、义务国际贸易综合改革、温州金融试点改革等国家级战略计划的进一步开展，浙江省的经济实力在总体上还会保持稳定增长。

2.浙江省教育公共服务均等化水平还远远不够。尽管目前学界对于均等化内涵中的“机会均等”和“结果均等”二者间的关系问题仍存在着纷争，但是不可否认的是基本公共服务均等化的重要目标是实现公共产品的公平分配。浙江省不同地区在一般公共服务和教育事业的人均财政支出的显著差异表明，浙江省的基本公共服务均等化水平仍有待提高。为此，一方面必须理顺经济发展和基本公共服务均等化之间的关系，探寻导致政府供给能力与实际基本公共服务均等化水平之间产生差异的原因；另一方面必须根据现行的制度安排及运行方式和现有的政府管理水平，深入研究在经济发展过程中如何推进基本公共服务的均等化。

（二）教育公共服务供给能力和供给水平的非对称性原因

1.政府对公共产品的供给能力不是影响基本公共服务均等化的唯一因素。尽管政府中的财政资源是促进公共服务均等化的经济条件，但“基本公共服务均等化水平的高低不仅受政府供给能力的影响，同时合理的制度安排也是其重要影响因素”[7]政府在进行社会资源的分配时，尽管主要依靠财政手段来进行公共产品和服务的供给，但在决定财政投入的具体领域以及具体数额时，由于存在信息不对称问题，容易造成政府公共产品供给与社会实际需要的脱节，从而使教育服务的供给能力与真实的供给水平呈现非对称性。在进行相关方面的制度创新时，政府又面临制度变迁中存在的“路径依赖”，既有制度的运作阻碍了教育公共服务供给模式的构建。

2.不同层级间政府权力划分制约着均等化格局形成。首先，由于行政体制原因，我国的中央政府和高层级政府占据了大部分的财政收入，地方政府、基层政府在进行公共产品的供给时主要依靠中央政府和高层级政府的财政转移支付，这就形成了一条自上而下的委托代理链条，这一委托关系更多地体现在高层级政府对低层级政府的“任务式分配”而不是反向的“公众偏好表达”权力格局中，使得“较高的中央财政集中度制约了地方的财政能力，使地方政府基本公共服务供给面临预算约束问题”[8]。其次，由于地区之间的差别，高层级政府对基层政府的财政转移的力度是有区别的，基层政府通过财政支出来提供公共服务的综合能力也存在差异，这就容易造成地区间政府所提供的公共服务的数量和质量不一样的问题。再次，如果把政府体系的整体看成一个超级大企业③，那么公民所接受到的服务是由高层级政府及基层政府共同提供的，由于存在信息不对称性，高层级政府和基层政府在进行公共产品的供给时，不能有效地协调起中央和地方以及地方之间的公共产品供给关系，这样就有可能造成部分地区公共服务的数量和质量优于其他地区。

3.地方政府政治决策的目标多元性削弱了公共服务的供给动力。在传统单一的由上级对下级的考评中，上级党政机构最常使用的就是相对绩效评估方式，在各个地方政府之间对比择优，而地方政府的主官就在这种考评机制的安排下开展一场以晋升为目的的“锦标赛”[9]。然而由于各地方的资源条件和社会经济发展水平不同，这时的晋升就会从注重“服务”转向注重“亮点”工程，容易造成财政支出没有真正落实到社会更为需要的领域，造成公共服务水平与政府供给水平之间的不一致。这种考评机制也过度依赖于GDP而不是公共服务供给等指标，研究发现官员晋升每增加15%的可能性，年度GPD增长率将提高0.06。[10]另外，不同政府部门之间由于存在着各自的“信息孤岛”[11]，在进行政策选择时可能会出于部门利益而相互提供不完全信息，阻碍教育公共服务均等化进程的推进。

4.供给导向型公共服务供给模式造成了供需不协调。有学者指出，基本公共服务的供给模式可以分为两种：供给导向型模式与需求导向型模式。[2]供给导向性模式是指政府直接根据自身对于社会经济发展的总体部署，对公共服务的供给直接进行财政资金安排，需求导向性模式则是指政府在进行公共产品供给时，通过收集、分析和处理公民群体对于公共服务的类型、品质等的实际需求信息后，再进行相应的财政支出数目及支出结构的安排。我国的政府公共服务供给模式主要是供给导向型模式，基本公共服务的提供水平主要取决于政府自身的总体部署以及政府的实际财政供给能力。一方面容易由于信息不对称，无法对真正需要基本公共服务的地区、人群进行判断，造成财政支出的效用低下，使地区间的基本公共服务进一步非均等化，另一方面由于地区之间人口的流动，使不同地方政府的财政投入的效度、公民对于公共服务的满意度等难以得到正确估量，不能真正地发挥财政支出对社会公平的保障功能。

五、推进教育公共服务均等化的政策建议

（一）理顺政府与市场关系，加快政府行政体制改革

理顺政府与市场关系，逐步减少政府管理职能，增强政府的公共服务职能，是建设服务型政府的内在要义。理顺政府与市场的关系，一方面要求政府减少对微观事物的干预，让社会组织和公民个人更多地加入到自我管理的队伍中，另一方面也要求政府必须要履行通过财政收支来进行公共服务供给的职能，不断地加大在义务教育、环境保护、社会福利等方面的公共服务的供给数量、完善公共服务的供给结构。

加快行政体制改革是理顺政府与市场之间关系的重要突破点。第一，必须要加快推进政府机构改革，减少行政层级，精简政府机构，将不必要的行政管理费用投入到社会公共物品的供给环节，同时要明确各部门权限，并通过制度手段有效消除相关部门之间的信息壁垒。第二，必须要加快推进行政审批制度改革。行政审批制度不利于社会资源的合理流动，也不利于市场主体公共服务功能的有效发挥，基本公共服务均等化需要政府功能的有效发挥，更需要社会力量的共同努力，因此必须切实地推进行政审批制度的改革。

（二）明确中央和地方的职能及权限，促进财权与事权相匹配

公共服务的供给有赖于中央和地方政府的有效协同，因此必须处理好四个问题：一是中央和地方政府在公共服务领域的职能和权限问题；二是中央和地方政府的税收权限问题；三是基本公共服务均等化的信息不对称问题；四是不同地方政府之间的财力不均衡问题。

为此需要在以下四个层面进行进一步规范：第一，必须明确中央和地方在推进基本公共服务均等化过程中的各自职责，对公共服务供给的领域、层次、数量等进行协商和分配，有计划地对地区间的公共服务供给进行分工和部署。第二，必须合理界定双方的税款征收权限，建立更为合理的转移支付制度，以最大化地发挥财政资金的效用，保障各级政府的政府公共产品供给能力。第三，必须建立和完善基本公共服务相关基础数据库，使得中央政府在进行财政转移支付时，能够合理地将财政收入分配给公共服务配置较为不合理的地区。第四，必须在中央层面建立制度化路径，以调节地区间的财力差距，矫正因不同地方财政收入差距而导致的财政支出差距问题。

（三）采取参与式预算等方式，扩大公民对公共服务供给过程的参与

为了有效地解决当前供给导向型公共服务提供模式造成的供需不协调问题，进一步解决地区间公共服务非均等化问题，必须扩大公民对公共服务供给过程的参与。公众是公共服务的消费客体，也是政府管理社会事物的委托人，公众参与的扩大不仅可以在公共服务供给和需求间保持相对平衡，提高财政支出的使用效率，也可以通过这一更为民主的方式实现公民对自身事物的自主管理，加强对政府活动的监督。

参与式预算是一种创新的社会管理方式，旨在增加社会公众对公共支出提出建议的途径，拓宽公民直接参与资源分配的渠道。[12]可以通过参与式预算等创新形式，给予公民表达公共服务供给中参与热情的制度化渠道，继而逐步实现从基层预算为开始、以垂直管理体系为链条、以自上而下为流动方向的财政公共预算制定模式，增强财政支出预算的有效性。在这个过程中，首先要建立一个公正、透明的信息收集、分析、处理和发布渠道，保证公民参与的有效性。

（四）优化基层政府财政体制，增强地方政府公共产品供给能力

地区间的财政收入差别直接影响着公共服务供给能力的差别，也是不断加大地区间基本公共服务非均等化的重要原因，必须通过优化基层政府的财政体制来增强地方政府公共产品的供给能力。一要通过推进省管县体制的改革，增强省级财政对基层财政的一般性转移支付、专项转移支付等资金调配功能。二要通过完善地方财政预算安排，合理调整地方政府在公共服务供给方面的支出结构。三是要通过对基层政府财权和事权的整合协调，切实增强基层政府的公共服务机能。四是要加强基本公共服务领域的横向支持，重构对口支援体系特别是横向对口支援服务体系。[13]

（五）完善官员绩效考评方式，建立有效的问责和监督机制

针对政府绩效的多元化特征，现代政府体制有一个重要的制度安排，即运用政治评估的模糊化特点，对政府绩效进行政治评估。[14]与其他政治决策不同的是，基本公共服务均等化直接与全体公民利益相关，且与其有关的财政收支情况、均等化落实情况都可以通过较为明细的数据予以表述，为此有必要完善官员绩效考评方式，建立有效的问责和监督机制。一方面，上级政府需要对下级政府的公共服务供给的年度基本指标进行规定，以年度为单位进行验收核算，从基础层面避免地区间的公共服务均等化水平差异加大。另一方面，在官员的任用和选拔过程中，继续减少地区GDP比重，加大公共服务事业建设指标的考量。

基本公共服务均等化的推进问题在根本上是保证不同地区、不同群体之间的分配公平问题。这需要从制度层面解决中央和地方之间的财政收入分配问题、公共产品供给权限问题、政府官员考核问题，更需要促使目前政府供给导向型的公共产品供给模式转向需求导向性供给模式。

除了在公共服务在“量”上的均等化之外，“质”的均等化同样应引起政府部门的重点关注。公共服务的品质问题因为难以度量化而容易被社会所忽视，因此，政府的财政支出在数额上和结构上都应该根据不同地方实际进行调整，以切实地解决公民个体的具体困难，逐步推进基本公共服务均等化。

注释：

①财政横向均等化由布坎南提出，是指一定地区中的个人无论处于何种状态，都应当享有共同的财政待遇。

②嘉兴市的教育支出数据为经常性支出。

③在其经典著作《企业的性质》中，科斯曾把政府看作一个特殊的企业，它们的共性是在生产的组织形式上，企业生产的是私人产品，政府则生产公共产品。

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[5]浙江省统计局,国家统计局,国家统计局浙江调查总队.浙江省统计年鉴2011[M].北京:中国统计出版社,2011.

[6]浙江省统计局,国家统计局浙江调查总队.浙江省国民经济和社会发展统计公报统计公报[R].杭州：浙江省统计局,2012.

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