网络民意的政策价值及其制度培育

萧润正

（华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510632）

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）2013年1月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿，互联网普及率达到42.1%。这标志着网络媒体作为一种新的传媒形态正在成为我国社会生活的公共交往方式：与报刊、广播、电视等传统媒体相比，网络空间中人们对社会问题的讨论，在数量、种类和形态上更加丰富，话语主体更趋多元化，形式更具开放性和互动性［1］。网络技术的快速发展，为公民对特定社会问题和公共事件的意见表达提供了一个平等、便捷和几乎不受约束的舆论平台，对公共政策的制定、执行和监控都有着深远的政策价值。然而，由于网络表达的匿名性与自由性，网络民意常以娱乐性和情绪化的方式展现。当前我国的网络民意还停留在“大众话语空间”的表达层面，缺乏“公共话语空间”的理性表述，这阻碍了网络民意发挥其政策价值。本文以2013年发生的多个网络热点所引起的网络民意为分析文本，就当代中国网络民意的政策价值、表达特点及其制度培育路径作出探讨。

一、网络民意的政策价值分析

网络民意是指，公民以网络传媒为载体，充分自由地表达对于特定的公共事务或社会现象具有一致性或相似性的意见和看法。由于网络民意产生于网络话语空间这个新型的公共领域，而且具有主体多样性、表达自由性和影响广泛性等特点，不仅有助于政策制定者对政策问题的察觉，还能增强公共政策的合法性，因此具有重大的政策价值。

1.网络民意是新型公共领域的意见表达

公共领域在德国哲学家尤尔根·哈贝马斯在《公共领域的结构转型》进行了充分阐释，他认为公共领域“首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关本身，以便就基本已经属于私人、但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论”［2］。公共领域放在今天的中国，可以简单概括为一个介于国家与社会之际之间的公共空间，社会公民可以在此自由而不受国家干涉地讨论公共事务、参与政治活动、交流意见和看法，在理性批判的基础上形成民意或共识。公共领域为社会民众提供了平等的参政议政的平台，打破了传统的精英话语垄断格局，也为调节社会冲突提供了一种新的方式——公共讨论。

报纸、杂志、广播、电视等媒体被最早界定为公共领域的传播媒介，随着网络技术的发展，网民普及率的提高，互联网作为一种新的媒介已成为了我国公共交往最开放、最便捷的方式。可以说，电子信息的高速发展推动了公共领域的结构转型，网络话语空间已成为一种新型的公共领域，而在这个领域中形成的民意和共识就是网络民意。互联网的开放性和平等性为5.64亿的网民提供了相同的意见表达平台，网络话语空间不仅有精英阶层的言论，更有来自各个不同阶层的声音，真正地形成一个理想的“辩论场”。网络话语空间作为一个新型公共领域，为政府活动者以外的政策活动者（公民、社会组织等）提供一个讨论平台，提高了公众对政策议题的关注，激活了公众的参政议政热情。这对公民普遍政治冷漠的中国具有积极深远的意义。

2.网络民意有助于政策问题的构建

正如威廉·邓恩所说，“要想找到成功解决问题的方案，就必须首先明确问题的症结和根源，很多情况下政策的失败并不是我们的政策本身有问题，而是我们解决了错误的问题”［3］。作为公共政策制定的起点环节，政策问题的构建直接影响到某一问题是否需要通过政府政策加以解决，从而影响公共资源的合理配置，因此在公共政策中具有关键作用。根据公共政策的一般原理，公共政策问题的形成需要满足两个条件：第一，必须存在某种主观观望与客观现实的矛盾状态，即存在对现实世界的不满。通俗地讲，就是人们要感到某类事情“是一个问题”。第二，必须获得公共权威部门（政府）的认可，即公共权威部门认可人们感到的不满并认为这种不满需要通过政策方式来加以消除［4］。不同利益相关者对社会问题的不同意见表达和利益诉求，以网络媒介为载体广泛传播，能够迅速引起巨大的反响，进而引起政府对政策的察觉与感知，促进社会问题向政策问题的演变。

2012年，永州上访妈妈唐慧和重庆大学生村官任建宇先后从劳教所获释，这两起事件再度引起公众对劳教制度改革进程的关注。网民通过微博、论坛、网络投票等方式对劳教制度进行批判，掀起了强烈的舆论风暴。2012年10月，中央司法体制改革领导小组表示，改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门正在研究具体的改革方案；2013年3月，李克强总理表示有关中国劳教制度的改革方案，有关部门正在抓紧研究制定，年内有望出台。可见，网络民意能帮助引起政府部门对社会问题的感知与察觉，促进社会问题向政策问题的转变，推动公共政策议程。

3.网络民意有助于保障政策的合法性，营造良好的政策执行环境

公共政策的合法性指的是公共政策获得了社会各方利益主体的普遍理解、认同和支持。网络话语空间不仅提供网民参与政治讨论的平台，还扩大了公众对政策信息的获取面，弥补了以往信息发布难、涉及面窄、认知不足等缺陷［5］，加深了网民对公共政策的理解，保障了公民对公共政策的合法性认同。

同时，在政策执行和实施的过程中，网民可以通过网络对政策进行透明的监督，及时对政策进行评估，并把存在的问题以网络民意的形式进行反馈。网络民意就像一面镜子，透过这面镜子政府能够获知政策的执行情况，从而及时对政策偏差进行矫正。

公共政策的合法性是良好政策环境的首要前提。公民在参与政治讨论的过程中逐渐认可政治秩序的价值，这就为公共政策的合法性奠定了基础。政府对政策偏差的及时矫正能降低公民对政策执行的抗拒和排斥，从而减少政策执行的阻滞因素，为公共政策的顺利执行创造良好的政治生态环境。

二、我国网络民意还停留在大众话语空间的表达层面

网络民意具有重要的政策意义，但其发挥作用的前提是，网络话语空间在收集不同利益主体的不同价值取向与利益诉求的基础上，进行理性化的整合。然而，当前我国的网络民意还很大程度地停留在“大众话语空间”的表达层面，缺乏“公共话语空间”的公共理性。下面笔者以2013年“红十字会社监委拟重新调查郭美美事件”（下称“重新调查”）所引起的网络民意为分析文本，对我国网络民意的大众话语表达特点进行阐述。

1.“重新调查”事件的网络民意概述

2013年4月20日四川省雅安市芦山县发生7.0级地震，第一时间进入灾区开展救援行动的中国红十字会由于受2011年“郭美美事件”的负面影响，不断遭受公众的质疑，甚至遭受网民的谩骂。2013年4月24日，中国红十字会社会监督委员会新闻发言人王永表示，为重塑红十字会的慈善公信力，拟于5月中下旬，重新启动针对“郭美美事件”的调查，并邀请社会公众同步参与。

“重新调查”引发了大批的网民对事件进行评论，笔者收集自2013年4月20日至5月18日新浪（122096人参与讨论）、网易（161536人参与讨论）和凤凰（96871人参与讨论）网民关于此事的网络民意并加以整理，其结果如表1所示：

表1.参与讨论网民的语义指向

中国红十字会作为我国最大的官方慈善机构，担负着抗震救灾、募集捐款、整合社会资源的社会重任。中国慈善公信力的重塑，不是一次“重新调查”就能解决，更不是简单地撤销中国红十字会就能解决。中国红十字会背负着社会的历史的荣誉、现实的责任，其改革是势在必行的。然而在特殊的中国国情下，官方慈善机构的改革也不是简单的“去行政化”就能实现，因为即使在发达国家，慈善组织系统与政府之间的联系也相当密切。因此，中国红十字会的改革面临着行政性改革与社会性改革的双重挑战。

从表1的网络民意整理结果可以看出，我国的网民对于“重新调查”的认识还停留在“冷眼旁观”和道德义愤的层面上，没有上升到公共话语空间应有的理性水平，即没有看到“重新调查”事件折射出的中国社会组织改革的必要性和所面临的挑战性。

2.我国网络民意停留在大众话语空间的原因分析

网络作为一种新型的传播媒介，其所承载的公众话语在一定程度上被娱乐化，是我国网络民意停留在大众话语空间的重要原因。美国传播学家尼尔·波兹曼《娱乐至死》一书中指出：在网络世界里，“一切公众话语都日渐以娱乐的方式出现，并成为一种文化精神。我们的政治、宗教、新闻、体育、教育和商业都心甘情愿地成为娱乐的附庸，毫无怨言，甚至无声无息，其结果是我们成了一个娱乐至死的物种”［6］。网民对“重新调查”的关注，大多数是出于看热闹的猎奇心态；对此事的意见表达，很多都是娱乐性的调侃和反讽，并没有站在政策规制构建的“公共利益”视角进行的理性分析［7］。网民习惯于恶搞与戏谑，“无聊的东西在我们眼里充满了意义，语无伦次变得合情合理”，最终他们“感到痛苦的不是他们用笑声代替了思考，而是他们不知道自己为什么笑以及为什么不再思考。”

网络民意停留在大众话语空间的另一个重要原因是，网民是一个非理性的群体。中国的网民是一个极其庞大的群体，法国心理学家勒庞在分析群体心理学的时候曾指出：“群体的一个普遍特征是极易受人暗示，……最初的提示，通过相互传染的过程，会很快进入群体中所有人的头脑，群体感情的一致倾向会立刻变成一个既成事实。”［8］因此，我们就不难理解，为什么在对待“重新调查”事件中，网络民意充满情绪化谩骂和非理性批判。因为，在受到“慈善公益的经费用于私人”的先入之见的暗示，网民的意识漫游在“情绪化”的领地当中，“表现出对理性的影响无动于衷的生物所持有的激情”［8］，丧失了对客观事物的理性价值批判能力。

3.网络民意的大众话语表达特点对公共政策的负面影响

首先，网络民意如果仅仅停留在大众话语空间的表达层面上，其对政策问题的构建必然存在明显的局限性。因为，网络民意的政策价值首先在于引起政府对社会问题严重性的感知与察觉，假如网络民意长期缺乏公共理性，而以一种娱乐性和情绪化的姿态展现，会使政府对其产生“审丑疲劳”，漠然置之，甚至不屑一顾。翻看中国红十字会官方微博所发的微博里面的评论，几乎全部是“滚”、“黑会”、“装逼”这些明显情绪化的字眼，这样的民意除了让红十字会知道自身不受欢迎外，没有任何政策意义。

同时，网络民意停留在大众话语空间的表达层面，也不利于政策的执行与评估。因为，缺乏公共理性的网络民意会降低公共政策的合法性认同。网民以戏谑与敷衍的态度对待公共政策，这不利于政策的顺利执行；而且，假如网络民意只是用于情感宣泄，那么一些建设性的政策建议被重复比例居高的非理性表达淹没在浩瀚的信息海洋中，政策部门无法获知政策的执行情况，无法及时对出现偏差的政策进行调整，这必然会影响政策的执行效果。

三、网络民意政策价值的制度培育路径

网络民意的大众话语表达特点使得网民对社会问题的商讨还停留在情感宣泄、道德批判和娱乐消遣的层面上，这必然阻碍其政策价值的有效发挥。而网络民意发挥政策价值的前提是，网民对社会问题的讨论遵循以理性规则为指导的原则，体现现代公民的公民意识和理性精神。因为民主社会公共权力合法性的前提是“只有当我们的行动符合宪法——宪法的基本内容是所有公民都可以合乎理性地期待大家按照他们视之为理性而合理的、因而认为是可以接受的原则和理念来认可的时候，行使民主权力才是恰当的，因而才是正当有理的”［9］。因此，网络民意政策价值制度生成的关键就在于，把网络民意从大众话语空间的表达层面上升到公共话语空间的表达层面，将网络民意纳入到公共理性的框架中。

1.建立政府网站公共话语平台，完善网民与政策主体之间的民意传递通道

网络民意能促进社会问题向政策问题的演变，但前提是网络民意通过有效的传递通道进入政策主体的考量。然而，当前我国的政府门户网站虽然普及率极高，但是真正发挥收集民意作用的却是少之又少。当前，我国政府门户网站的设置多数是为了塑造自身形象、宣传政策方针，正如曼纽尔·卡斯特所指出的，“各级政府都使用互联网主要是作为张贴信息的电子公告牌，却没有真正在互动与信息交往上下工夫”［10］。以致近年来重大网络事件引起社会广泛关注都是通过各大门户网站的报道或网民在各大商业论坛中反映这两种方式展现出来。2013年5月，超过13万的中国网民登录美国白宫的官方网站对“朱令案”进行请愿。一个国内发生的社会问题，网民却跑到国外的政府门户网站反映意见，从侧面说明了国内的政府网站缺乏提供网民讨论社会问题的话语空间和传递民意的有效通道。

公共政策问题的察觉不仅需要政策主体及时获得网络民意，更重要的是政策的主客体能够透过公共话语平台进行对社会问题的探讨与交流，以增进彼此的理解与支持。因此，政府门户网站应该加快建设专设的网络公共话语空间，为政府活动者以外的各种利益相关者提供一个互动交流的平台；同时，应完善和畅通民意传递的通道，加强制度规范和有效管理，保证网络民意能够及时进入政策主体的考量当中。

2.建立网络民意搜集的长效机制，引领网络民意的修辞框架

网络民意的收集，一方面依赖于网民通过有效的信息传递通道向政策主体反映对社会问题的看法，另一方面需要政策主体主动地到政府网站以外的网络话语空间进行收集。因为，网络公共话语空间不可能也不应该仅仅存在于政府门户网站中，“当人们只从一个角度去看世界，当人们只允许世界从一个角度展现自己时，公共话语空间就走到了尽头”［11］。所以，政策主体必须承认民间网站、商业网站、论坛、微博、贴吧等网络话语空间存在的必要性，并且允许和尊重网民在这些网络话语空间进行发言。

然而，如表1所示，在新浪、网易、凤凰等门户网站的网络民意中，大量非理性和情绪化言论将少量客观态度和中肯建议湮没，这加大了政策主体对获取有用民意和把握民众需求的难度。所以，有必要建立网络民意搜集的长效机制：首先要设立专门的民意搜集机构，对网络舆情进行实时监测，以及时察觉社会问题，如人民网所设的“人民网舆情监测室”就起到分析舆情的作用；其次，建立信息过滤系统，剔除“水军”、“僵尸粉”等ID对民意造成干扰的言论；最后，政策主体应主动进入民间网站、论坛和网络社区，进行信息公开和协商互动，创造一个良好的话语生态环境，将网络民意纳入到公共话语空间的理性框架中。

3.培育不同领域的意见领袖，增强网络民意的公共理性

意见领袖指的是那些活跃在人际传播网络中，经常为他人提供信息、观点或建议并对他们施加个人影响的人物［12］。在参与对社会问题的讨论过程中，网络意见领袖在各自的兴趣领域积极地传播着消息和观点，并凭借他们的名气影响广大网民对特定事件的看法与态度。

网络民意要发挥政策价值的前提是网民对公共事件的讨论遵循公共理性指导的原则。所谓公共理性，指的是以“公共利益”视角，对特定问题进行中肯分析和逻辑阐述，而不是仅仅基于自身利益的诉求和情感的取舍。民间网站的网民，对社会问题的认识往往停留在后者，这就需要不同领域的意见领袖加以引导。例如在2013年关于微信收费的公众态度调查中，87.7%的网民反对微信收费；而这些网民反对的原因，超过八成是因为感到微信收费会造成自己的网络流量费增加，也就是仅仅基于自身利益诉求进行投票，而对微信收费所带来的“扼杀互联网创新力量”、“破坏网络运营商中立原则”等后果不甚了解。但是IT行业的意见领袖却能对此事进行深度分析，如李开复就曾在微博上撰文，揭示微信收费的本质是“中国‘官商’对民企掠夺”，及分析其可能带来的“打破网络中立原则”、“扼杀互联网创新”等后果。文章被李开复的“粉丝”广泛转发和评论，这一定程度提高了公众对该事件的理性认识。

可见，专业领域的意见领袖能够提升网民对社会事件的认知水平，并引导网民对特定时间理性发言。因而，政府部门应根据政策问题和社会事件所涉及的有关领域，邀请该领域的专业研究人员或意见领袖，实时介入社会问题的网络讨论中，通过对问题中肯分析和逻辑阐述，引导网民理性发言，在公共理性的话语框架下启发网民出谋划策。这有利于提高公民的公共理性，从而促进民间网站的公共话语空间渐进生成。

［1］杜骏飞.中国网络新闻事业管理［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［2］（德）尤尔根·哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.上海:学林出版社，1999.

［3］（美）威廉·N·邓恩.公共政策分析导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［4］李建军，武玉坤，姜国兵.公共政策学［M］.广州:华南理工大学出版社，2009.

［5］张苗苗.网络民意对公共政策制定的影响研究［D］.浙江师范大学，2012.

［6］（美）尼尔·波兹曼.娱乐至死［M］.南宁：广西师范大学出版社，2011.

［7］张玉，张志华.论网络媒介的公共话语空间及其制度培育路径［J］.学术研究，2011.（7）.

［8］（法）古斯塔夫.勒庞.乌合之众——大众心理研究［M］.北京：中央编译出版社，1998.

［9］（美）约翰·罗尔斯.政治自由主义［M］.上海.学林出版社，2000.

［10］（美）曼纽尔·卡斯特.网络星河——对互联网、商业和社会的反思［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.

［11］（美）汉娜·阿伦特.人的条件［M］.上海:上海人民出版社，2001.

［12］（美）保罗·F·拉扎斯菲尔德.人民的选择——选民如何在总统选战中做决定［M］.北京.中国人民大学出版社，2012.