治理理论及国内外实践综述

王春　曲燕

摘 要：治理理论是当前社会科学的前沿理论之一，它强调打破政府对公共事务的传统一元管理模式，倡导市场非政府组织、公民群体等新兴力量参与公共事务治理，以有效提高公共服务的效率和质量。通过梳理治理理论的兴起、内涵和发展，结合国内外在社会治理方面的应用实践，提出未来研究的方向。

关键词：治理理论；实践；综述

中图分类号：C94-0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0126-04

自20世纪70年代末开始，西方发达国家的政府管理出现了从统治到治理的广泛变革，强调市场、企业、NGO和各类公民组织在治理过程中合作作用的治理理论逐渐得到世界的广泛认可。与此同时，国内学术界也逐渐意识到，传统的政府与社会高度合一的社会治理模式在社会快速变革条件下表现出的适应性不良等问题，公共治理领域的研究呈现出蓬勃发展的势头。充分借鉴治理理论及应用实践经验，对于提高我国政府社会管理的能力和水平，推进社会管理创新具有重要的借鉴意义。

一、国内外治理理论及研究

（一）西方治理理论

20世纪后期，西方福利国家出现了严重的政府管理危机，由于政府“超级保姆”的角色，导致了政府职能扩张、机构臃肿、效率低下等种种弊病，导致公民强烈不满。全球化的深入也使毒品、环境保护、市场垄断等国际问题逐步发酵，种种不可治理性以及新地方主义的兴起，强烈地冲击了传统的社会科学。与此同时，人们也开始认识到作为新兴力量的非政府组织和公民群体，对于弥补市场机制弊端和政府功能失效的重要作用。在此背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府功能，又重视社会组织相互合作、共同管理的方式和理念，于20世纪90年代正式登上历史舞台。①自此，治理理论逐步成为西方学术界探讨的理论热点[1]。

西方治理理论为我们描绘了一幅崭新的政治画卷。从上述关于治理的观点中不难看出，这些理论家们都反映了治理的一些共同特征，即：管理主体从传统一元管理主体向多元治理主体转变；政府职能从职能全能走向治理职能有限；政府与市场，尤其与社会组织和公民的关系从单方强制走向自愿平等的协调合作关系；政府更加突出其透明性、责任性、回应性及有效性的特征等。近年来，随着人们对治理理论认识的不断加深，研究范围也从全球治理、国家治理、社会治理到社区治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等多方面深入。目前，西方治理理论研究主要表现为两个趋势。一是重新向现代性回归。明显特征是国家的元治理地位在实践中得到确立，也就是说政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须居于主要位置，同时新公共管理的私人部门代理公共服务的方式也得到了反思。二是项目层次上的治理在西方得到高度重视，研究者通过项目来比较等级制、市场和网络的治理绩效，从而找出决定各种治理绩效的那些因素。这种理论意图使得治理理论正逐步成为突破经典理论、开拓新实践领域的旗帜。

（二）国内有关治理理论的研究

国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，源于1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》[6]。2000年，随着俞可平主编的《治理与善治》论文集的出版，该理论逐渐成为国内学术界的热点。

可以看到，我国学者已经形成了比较一致的理论见解，即治理有别于统治，它打破了市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。同时，我们在看到治理理论的优点时，也需要注意到中国有着异于西方的国情，从中国的实际问题出发，才能实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治制度的建构。

二、治理理论的国内外应用实践

（一）国外实践

20世纪末，治理理论最先被西方国家广泛运用于政治发展和行政改革的实践领域，并出现了大范围的地方治理创新运动。国外社会治理的应用涉及行政管理领域、经济领域、教育领域等多个领域，其中治理理论在社区管理中的运用与实践经验较突出，值得借鉴。

1.美国——典型的公民自治型的社区治理模式

美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化，社区权力的分散最终构成了社区治理的多元化特征。

2.日本——“行政+自治”的合作式治理模式

在日本，民众主要通过大量结社方式（通常表现第三部门或自治组织）参与社会治理，并主要在政府和企业力不从心的治理领域提供帮助，或在其中发挥桥梁和中介作用。1998年，日本制定《特定NPO法案》并辅之以一系列管理制度，开启了日本民间组织注册管理制度发展的新时期，让民间组织具备了法律上的合法地位。同时，日本的税法修正案为公民社团的税收优惠政策奠定了法律基础。从社区治理看，日本社区治理方面的最大特色在于形成了“行政—自治”混合模式，政府对社区发展的干预较为宽松。在城市基层社区层面，最基本的自治组织是町内会，1991年日本国会在修改《地方自治法》时，将町内会作为“地缘群体”写进了该法的附则中，正式确立了町内会的民间地位，表明了政府向民间让渡管理空间、下放权力的意向。日本的社区治理在本质上体现出国家主导和社会自治相互交织的两重性，使得公民对社区自治拥有更多的自主权。

3.新加坡——行政主导式的社区治理模式

新加坡社区治理的显著特征是政府和执政党的党政强介入，具有浓厚的行政色彩。新加坡自上而下有一套完整的社区管理组织系统，包括国家层面的社区发展、青年和体育部以及人民协会，地区层面的社区发展理事会，社区层面的公民咨询委员会、居民联络所以及居民委员会或邻里委员会等，各级组织形成直接或间接的上下隶属关系。有关社区建设发展的事务，由政府部门规划、组织、实施和协调，社区建设和治理的经费也主要来自政府的财政拨款。虽然新加坡城市社区治理中集权色彩较浓，但在执政党和政府的倡导和推动下，新加坡的民间组织乃至企业等其他社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理，共同构成新加坡的社区治理体系。

（二）国内实践

从国内来看，仅有为数不多的城市开展了大规模的治理创新实践，部分省市的实践仍然集中在一些生产、生活领域或重大项目上。其中，以杭州城市公共事务治理和深圳盐田区社区治理为代表的实践成效较为明显。

1.杭州“社会复合主体”治理创新

杭州在面临工业化、城市化和信息化社会的转型过程中，提出“社会复合主体”崭新发展思路，将提升城市生活品质，并进而推动政府自身的改革和创新作为城市发展目标。在“社会复合主体”系统中，政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，政府在宏观控制和战略决策层面发挥主导作用，而企业、社会组织则着力于微观资源配置和生产。鉴于其在城市公共事务治理方面的革新，“杭州模式”不同程度地被一些城市效仿与借鉴。但由于该模式还处在探索阶段，如何结合中国城市实际，完善复合治理机制，还有待进一步探索和研究。

2.深圳市盐田区的“社区治理体制改革

深圳市盐田区的“社区治理体制改革”始于1999年，其最大的特点是妥善地处理了行政权与自治权的关系。一方面创建了标志政社分离的“一会两站”的社区治理新模式，即社区居委会、社区工作站和社区服务站组成的社区组织体系，另一方面直接选举了回归基层群众性自治组织的社区居民委员会，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导，达到并推动社区居委会自治。这样，基层政府部门摆脱了部分管理事务，增强自身的执政能力和行政能力；社区居委会回归了基层群众自治组织的法律地位，强化了自治功能，淡化了政府管理色彩。在明确了各自的角色和职责的基础上，政府部门、居民和居民组织、社区服务机构都积极地参与到社区治理之中，新的社区治理体制和机制也相应建立起来。

三、未来的研究方向

基于以上对治理理论及相关应用实践的研究，本文认为，在以后的研究中，我们可以从以下几个方面继续研究：

一是加强对治理理论的系统性研究，进一步探索适合中国发展特色的治理模式。目前，西方对治理理论的研究已有20多年，也在很多国家、很多领域进行了相关的实践并积累了丰富的经验。而我国是近几年才充分引进治理理论的研究，国内研究也主要集中在理论的引进、内涵的解读等方面，没有深入地将该理论与中国的国情、实践完美结合。因此，在下一步的研究中，应进一步将中国发展情况与西方治理理论产生的时代背景、经济社会发展背景、国家背景等做充分比较，探索一条适合中国国情发展的治理道路，而不是照抄与照搬。

二是强化社会治理、城市治理等在治理理论中的分支研究。治理理论产生后，产生了很多分支研究，比如国际治理、社会治理、城市治理、社区治理等等，目前国内关于治理理论的研究主要集中在治理理论本身的研究。针对目前我国在工业化、城市化过程中面对的日益复杂的社会管理状况、城市管理状况等，在下一步的研究中，可相应在社会治理、城市治理、社区治理等具体的领域范畴进行相关研究。

三是加强对相关实践的跟踪研究，从中不断总结经验。实践是检验真理之母，没有实践，理论便只是理论。目前，西方国家在治理探索方面出现了一些新的趋势，也在针对国情不断地做优化和调整，理论不是一层不变的，实践也不是一成不变的。针对他们产生的一些新情况、新趋势，我们应该更加密切关注，并加以跟踪研究，避免走他们所走过的失败的老路，去其糟粕、取其精华。同时，国内对治理的实践参差不齐，基本上是小规模、小领域、小项目等范围内的实践，个人认为，目前应继续保持跟踪观察研究，在政府层面也不急于做大范围的实践探索，待理论体系更加完善、实践经验更多的前提下，再进行大范围探索实践亦不晚。

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