激励视角下乡镇政府选择性政策行为分析

张妙丽

摘 要：乡镇政府在我国的政府层级中处于最底层的位置，是国家和上级政策尤其是三农政策的最终执行者。从制度视角下看，乡镇政府在政策执行中产生的选择性行为是由于政策执行监督流于形式，考核机制不科学，人事制度不合理等因素的存在。

关键词：制度；乡镇政府；选择性行为

中图分类号：D0-0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0054-02

乡镇政府在我国的政府层级中处于最底层的位置，是国家和上级政策尤其是三农政策的最终执行者。在公共政策具体执行过程中，乡镇政府选择性执行主要表现为执行主体根据自身利益和价值观的需要，肢解政策内容，或有意曲解部分内容；或是执行主体对政策原来信息或精神实质片面理解，甚至误解。

诺思认为制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又制约着人们的行为，决定人们行为的特殊方式和社会特征。制度的作用在于它是社会、国家和集体约束个人行为的手段，又为生活在其中的人们确立了一套激励的规则和奖惩的办法，人们据此才能对自己行为的成本和利益做出比较和权衡，进而做出自己的选择和决策。然而在转型时期，乡镇政府公共政策选择性执行与当前我国激励制度的不完善有很大关系。

一、激励机制分析

（一）对乡镇政府的考核不合理

1.考核指标不科学。目前，对乡镇政府考核指标主要有三类：一是一票否决指标，其政治导向较为明显，主要是社会稳定、计划生育等方面。一票否决指标具有决定作用，在年度考核中，如果乡镇政府完不成此类指标，不管别的方面的成绩多么优秀，其考核成绩都是不及格。二是硬性指标是县级政府对乡镇经济任务的完成情况的验收考核，主要包括招商引资、工业增长，税收收入、新农村建设等指标。硬性指标的可考察性强，可收缩性非常小，对乡镇政府的考核也至关重要。三是软指标，是一些与社会生活发展相关的指标，如卫生和教育、环境保护、精神文明建设等。这类指标因其可操作性较弱，主观性很大，对乡镇政府的激励程度较低。因此，乡镇政府在工作时，首先要保证一票否决指标任务的完成，其次是硬指标，最后才是软指标。在对乡镇政府的考核上明显侧重于显性成绩，轻隐性成绩。

由于考核的成绩与乡镇主要领导的官职升迁和经济利益密切相关，致使考核对象实际上成了乡镇政府的主要任务。“上级叫干啥就干啥”成了乡镇政府的使命，在工作中丧失了主动性和创造性。对人民负责变成了对上级负责，忽视了农民群众的真正需求，也引发了乡镇政府在政策执行中的大量短期性行为。

2.考核主体单一。对乡镇政府的评价主体是上级政府，人民群众作为委托人却没有对代理人进行评价。实际上人民群众对乡镇政府也缺少问责的权力。既不能评价又不能问责，也就是说人民群众不能对乡镇政府怎么样，那么乡镇政府就只会对其有影响力的上级政府负责。绩效考核主体的单一与考核指标的不科学在很大程度上诱发了乡镇政府的利己主义行为，使乡镇政府过分热衷于见效快的政绩，而忽视那些利益在将来的基础性工作。

（二）公务员晋升制度的缺陷

对乡镇政府绝大部分公务员来说，当前的职务设置给他们提供的职务晋升机会非常少，一生中可能只有副科级和正科级两个晋升台阶，他们的职业晋升空间狭小。这种狭窄的晋升阶梯，造成许多乡镇政府公务员都往领导职务上挤，在工作中急功近利，爱搞政绩工程。

公共政策的执行本身就是以一定的制度作为保障的，由于监督机制不健全、激励机制不科学，执行主体的行为失去有效的约束，造成公共政策的执行中的选择性行为。应通过加强相关的制度建设，对乡镇执行人员进行必要的约束和激励，让公共政策在既定的轨道上顺利运行。

公共政策的执行本身就是以一定的制度作为保障的，由于监督机制不健全、激励机制不科学，使作为中央政府和人民的代理人的执行主体的行为失去有效的约束，造成公共政策的执行出现种种问题。应通过加强相关的制度建设，对乡镇执行人员进行必要的约束和激励，让公共政策在既定的轨道上顺利运行。

二、解决乡镇政府公共政策执行选择性行为的制度建设

（一）建立科学合理的绩效考核机制

绩效考核对提高执行主体素质，转变执行主体作风，充分发挥执行人员工作潜能，调动执行主体工作积极性有很重要的作用，而且对执行人员也有很强的导向作用。因此，必须建立科学合理的绩效考核和激励机制。

1.考核指标要科学。应根据各地的客观条件和实际情况，在科学发展观的指导下科学合理地制定对乡镇政府和执行人员的考核标准。首先，对乡镇政府的考核要客观，客观条件差异较大的乡镇应有不同的评价标准，不能搞一刀切。例如，经济基础好和交通便利的乡镇一定比经济落后和交通闭塞的乡镇发展得快。其次，考核内容要全面，对经济指标的考查要科学合理与各地实际情况相结合，改变以往唯GDP是从的做法。对乡镇政府执行的每一项政策都要考核。可以借鉴一下学者莫勇波对政策执行的考核：从执行主体的态度上看，执行主体对政策是否拥护、是否有热情；从执行主体力度看，投入的人力、物力是否充足，执行方法是否得当；从执行速度上看，是否按时完成任务；从执行效度上看，社会效益如何，群众是否满意；从执行难度上看，环境是否适宜。只有对乡镇政府的考核科学、合理、公平，才能激发起各乡镇政府的积极性。

对执行人员的考核标准也要公正合理，在对执行人员的德、能、勤、绩、廉的考核中，既要重绩更要重德和廉，德和廉可以从基层群众对其的评价中看到。

2.考核方式要全面。乡镇政府对执行人员的考核要做到年度考核与平时考核相结合。乡镇政府应成立考核小组，根据考核细则对执行人员的工作情况、考勤等每月进行一次总结，并公布于众，作为年度考评的依据。只有把平时考核和年度考核相结合，规范好平时考核，年度考核才有可能做到客观公正。

坚持内部考核与外部考核相结合。内部考核要戒除形式化，特别是乡镇领导应实事求是，客观地评价执行人员，才能使以后的工作顺利进展下去。政府一定要还权与民，让人民来评价乡镇政府和执行人员，把人民的满意度作为评价执行主体工作优劣的重要依据。

坚持定性考核和定量考核相结合。对执行人员的考核除了定性的优秀、合格、基本合格和不合格外，还应从品德、能力、考勤、成绩、廉洁、人民满意度这六个具体方面进行细化、可按指标进行定量考核，每月评价一次，以增强绩效考核的科学性和准确性，让执行人员清楚看到自身的优点与缺点，充分发挥绩效考核制度的激励作用。

3.考核结果要兑现。对考核成绩优秀的乡镇执行人员要进行奖励，以激励他人；对玩忽职守的执行人员，要严惩不贷，以端正其行为同时警示他人。奖励时物质奖励要和精神奖励相结合，惩罚时教育要和惩戒相结合。只有奖罚分明使先进受到奖励、后进受到鞭策，方能真正调动起乡镇政府执行人员的工作积极性。

应切实把考核制度和薪酬、晋升、培训制度挂钩，把考核结果作为执行人员薪水上涨、职位升迁、外出培训的重要依据。彻底改变乡镇政府执行人员考核中“和稀泥”的现象，使乡镇政府执行人员的表现得到公平、公正的评价。

（二）改革人事制度

目前对乡镇政府的考核和激励作用不明显，各类人才的创造潜能不能充分释放；优秀人才脱颖而出的机制尚未真正形成；公务员进出机制不畅的状况没有明显改变。这些问题的主要原因是干部人事制度改革不彻底。

根据中央《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》有关规定，改革干部人事制度要坚持党管干部的原则，坚持德才兼备、以德为先的标准，坚持民主、公开、竞争、择优的方针，坚持科学化、民主化、制度化的方向。

1.引入竞争机制。坚持党管干部原则，大力推行公开选拔和公开招考制度，进一步拓宽了选人用人视野，积极营造了“公开、平等、竞争、择优”的良好氛围，进一步突破地域、身份限制，不拘一格选用人才，把一些德才兼备的高素质的人引进乡镇政策执行的队伍里来。加强对乡镇政策执行人员队伍的管理。对于年度考核为不称职的执行人员，按照有关规定和程序，坚决予以降职、责令辞职或免职。切实做到干部队伍能进能出，能上能下。

2.推进乡镇长直选制度。乡镇长直选在云南、四川、深圳已进行多年，其民主进程历经坎坷，但其进步性和创造性足以令人振奋。尤其是2004年云南红河州石屏县全县范围内的大规模乡镇长直选的成功，使我们对基层民主的信心倍增。在“红河直选”过程中，一般都经历了选民推荐候选人、确定候选人、预选、投票选举乡镇长等几个环节。通过选举，群众的民主意识渐渐觉醒，民主素质也有所提高。而且通过乡镇长直选使干群关系融洽，人民群众对政府的信任度提升；干部工作作风也有了实质性的转变，从以往的对上级领导负责转变为对人民群众负责，因为通过选举，乡镇长已深切体会到群众的重要性，为人民服务的意识油然而生。

乡镇政府要认真落实群众的知情权、参与权、选择权、监督权，在合适的条件下推进乡镇主要领导直选制度。坚持群众公认的正确用人导向，提高选人用人公信度，通过不懈努力，逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的干部人事制度。

参考文献：

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