十七大以来人民政协提案研究综述

2013-10-31张亚东

学理论·上 2013年9期

张亚东

摘要：提案是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的基本方式。十七大以来，学术界的人民政协提案研究成果颇多，主要涉及概念研究、特点研究、作用及意义研究、存在的问题研究以及解决的对策和建议研究这五个方面，促进了人民政协提案研究的进步和繁荣。

关键词：十七大；人民政协；提案；研究综述

中图分类号：D627 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0016-04

政协提案是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的基本方式，也是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体。人民政协提案在推进中国社会主义民主政治建设，促进决策民主化、科学化，乃至在实现经济社会又好又快发展中发挥着重要作用。

2005年2月颁布的《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》和2012年6月颁布的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，都体现了党和国家对人民政协提案工作的重视，推动人民政协提案工作的开展和研究的深入。十七大报告指出，要把“政治协商纳入决策程序”；十八大报告明确提出要健全社会主义协商民主制度，深入进行提案办理协商。近年来人民政协提案研究成果颇多，本文仅就十七大年以来的相关研究成果做一梳理，以期对进一步的研究提供借鉴和参考。

一、关于人民政协提案概念的研究

开展人民政协提案研究，首先要清晰和准确地界定“政协提案”的概念和含义。十七大以来学术界对此研究，可以概括为以下几种观点：

大多数学者在研究时大多采用了这个概念，即“政协提案是政协委员、参加政协的民主党派、团体和政协专门委员会向政协全国或地方委员会及其常务委员会提出的、经提案委员会审查后由承办单位办理的书面意见和建议。”[1]

还有学者在注重普遍定义的同时，还特别提出了政协提案必须具备五个要素，即“提案者”、“提案的承接单位”、“提案的审查立案”、“提案的答复”以及“提案的具体书写形式”这五个方面[2]。

有的学者在梳理相关的概念之后，提出了要兼顾多种视角，“将人民政协提案工作的外在表象和内在本质相结合，才能全面把握人民政协提案工作的深刻内涵”[3]。

笔者认为，我们要注意“提案”和“提案工作”二者的区别和联系，“提案工作”既包括“提案”本身，也包括提案的落实和效果。显然第一种观点是侧重于“提案”本身的概念，而后两种则侧重于“提案工作”的定义。

二、关于人民政协提案特点的研究

关于人民政协提案的特点研究，学术界成果颇多，主要有以下观点：

有的学者认为，政协提案在具有“基础性”、“全局性”、“经常性”这些基本特点之外，还具有“时效性”，强调提案所反映的意见要与社会发展同步[4]。

有的学者在论述中提出了政协提案还有“全面性和客观性”、“长效性和时效性”的特点，并认为这些特点的坚持与否关系到提案落实的效果[5]。有的学者特别强调提案工作具有很强的“政治性”，认为政协提案的这一特点在推进社会主义民主政治中具有重要意义[6]。

有的学者不仅提出人民政协提案具有“严肃性”、“规范性”、“经常性”、“反馈性”、“高层次性”这些重要特点，而且把政协提案同人大提案进行了比较，概括出了二者具有“性质不同”、“产生的过程和处理方式不同”、“内容不同”这几个特点[2]。

有的学者认为政协提案不仅具有“广泛性”、“经常性”和“规范性”，还具有“很强的操作性和可行性”这一特点[7]。

以上这些观点，涵盖了人民政协提案的基本特点，根据其角度不同，可以归纳为：“全局性”和“广泛性”是从提案的论述内容出发的，涵盖了关系到国计民生的各个方面，是政协提案的基本特点；“基础性”、“严肃性”、“高层次性”和“政治性”是由政协提案的性质决定的，是政协提案的重要特点；“时效性”、“客观性”、“操作性和可行性”是优秀人民政协提案必备的特点；“规范性”和“反馈性”是由提案撰写和执行所决定的特点。

三、关于人民政协提案作用及意义的研究

提案是人民政协行使政治协商、民主监督、参政议政职能的一个重要方式。近年来学界对于人民政协提案作用及意义的研究，可以概括为以下四个方面：

（一）人民政协提案有利于政协履行职务、坚持和完善中共领导的多党合作和政治协商制度

从政协职能履行方面，有学者指出：“从1949年人民政协成立的那一刻起，提案工作一直以来就是人民政协工作的重要组成部分，它是政协履行职能的最有特色、最有成效的一种形式，”而且“是参加政协的党派、团体、无党派人士等为国家的现代化建设和祖国统一大业献计献力的一种重要途径”[1]。

还有学者认为，“提案是从阶层、界别（行业）等角度体现和反映人民民主的，它集精英参政与协商民主为一体，具有人民性的属性，是对人民民主的反映和体现”[8]。

有的学者认为，“提案最重要的是实效作用的发挥”。人民政协提案有“参谋咨询的作用”、“促进和信息反馈的作用”、“民主监督的作用”，而且“对于解决人民内部矛盾，具有缓解矛盾、增进团结和保持稳定的作用”，“对于巩固和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度起到促进作用”[2]。

（二）人民政协提案有利于推进中央和各级政府决策的民主化和科学化

有的学者认为在全面建设小康社会的新时期，任务繁重，矛盾问题复杂，“提案包含了各界代表人士的真知灼见”，采纳正确的意见和建议“有助于各级领导正确判断形势和科学决策，对于实现决策的民主化、科学化，推进社会主义民主政治具有重要意义。”[6]

有的学者在论述地方人民政协提案的重要作用时，也指出“通过建立在对地方实际情况调查基础上的政协提案对党政部门制定地方的发展战略提供参谋作用，同时党政部门通过吸收借鉴政协提案的意见建议，有助于决策制定的科学化。”[1]而且还有学者进一步指出，提升人民政协提案的“民主政治功能”，有利于“提升党的领导力”[5]。

（三）人民政协提案有利于推进中共领导的多党合作和人民政协的法治化进程

这是近年来人民政协提案研究的一个新突破。有的学者认为“我国的多党合作和人民政协”“应当纳入法治或依法治国的轨道”，“协商民主（软民主）”也需要“软法”来治理。《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》“堪称我国当代软法在操作层面的典范”，而且“提案工作的法治化水平已达到相当的高度”[9]。

也有学者指出，“公众的关注和社会舆论的监督”作为现代社会的“第四种权力”，推动“人民政协履行提案职能”，“从而使得有关政协规范得以有效实施”[10]。

（四）人民政协提案工作是一项全局性的工作

全国政协原主席贾庆林曾说过，“提案工作是人民政协一项具有全局性重要意义的工作”[7]。有的学者指出，“从提出提案的主体看，包括各界别的委员和政协各参加单位；从提案的内容看，涵盖了经济、政治、社会生活的各个方面；从提案的办理看，涉及党委、政府等各个部门，是一项需要各方面密切配合才能做好的工作。”[6]学界对此认识较为统一。

笔者认为，在人民政协提案研究中，学界对其作用及意义的研究已经趋于成熟，唯有变换新的角度才能有大的突破，如对“人民政协提案有利于推进中共领导的多党合作和人民政协法制化进程”的研究，就体现了这一趋势。

四、关于目前人民政协提案工作中存在问题的研究

不可否认，近年来人民政协提案工作无论是理论研究，还是实践操作，无论是提案数量、质量的提升，还是办理机制完善和规范方面都取得了巨大的进步。但是我国人民政协提案工作仍然存在着一些问题，这成了学界研究的重点。

提案主体方面的问题。有的学者指出，“人民政协委员自身素质偏低”，“跟不上发展的形势和要求”。主要有“第一，委员入口把关不严”。“第二，学习不够”。“第三，风气不好”。“第四，社会在前进，实践要求政协委员能与时俱进，在政治、经济、文化等领域都应有参政议政的能力和水平，能真正起到汇聚力量、协调关系、建言献策、服务大局的作用。但是，目前许多政协委员的素质根本难以适应，更难胜任。”“第五，安置性的用人安排也使政协机关人员的素质大打折扣。首先是年龄结构严重不合理，到政协机关上班的，大多是年龄偏大的；其次是干部安排不合理。”这些问题相当尖锐[11]。还有学者认为，影响提案质量的主观原因有：“部分委员参政议政意愿和素质有待提高”、“部分委员对提案的认识不到位”和“委员自身比较繁忙，提案前期调研不够充分”[2]。

提案内容方面的问题。有的学者认为，提案内容方面的问题有“委员个人提案与界别（包括专门委员会）提案比例失衡”、“建议型提案与批评监督型提案比例失衡”这两点[5]。有学者在指出提案数量仍旧较少外，还有“提案内容具有随意性，严肃性不足”、“提案所反映的利益的代表性不足，具有强烈的寻租性、功利性和不充分性”、“以界别身份反映界别利益的提案较少，界别利益表达具有不充分性、不全面性”、“民主监督的提案较少”这四个质量方面的问题[8]。还有学者进一步指出提案“及时性”不够，“有时候经济社会发生了影响较大的突发事件，却没有政协委员及时通过提案提出切实可行的建议”，甚至还有“滞后性提案”[4]。

提案办理、落实方面的问题。有学者指出，“有一些提案承办单位在提案办理中采纳提案中合理内容的主动性不够，针对性不强，答复后承诺采纳或计划解决的措施落实不到位等情况，所谓办理一阵风，落实一场空，这在一定程度上又影响了委员写好提案的积极性。”[5]还有学者从提案办理与民意实现的角度出发，认为问题有：“一是提案办理阶段存在着高立案率、高办复率、高采纳率和低落实率（低解决率）、高满意率之间的矛盾问题。二是提案办理存在着形式主义问题。具体有以下几种表现：一是存在着同一提案多年来一提再提的现象；二是部分提案由于涉及两个以上的交办单位，其办理需要几个部门协调配合，但在实际办理中，存在着相互推卸和扯皮现象，没有形成办理提案的合力；三是有些提案的答复办理局限于文牍应付，办理答复也仅是“缓兵之计”，至于何时解决、解决程度如何，往往没有相应部署和具体手段，而且，越是综合性、战略性、前瞻性的提案，其办理答复意见越难以满足提案者的本意。”[8]

还有学者从人民政协外部机制方面，即“人民政协与执政党、政府等的互动关系”进行了分析。其认为，“从政协与政府的互动关系看，主要是政府与政协之间的协商不充分”；“从政协的角度讲，一是人民政协仍处于“会期政治”的局面之中，政协制度的优越性效应远远没有得到充分发挥，二是作为发扬社会主义民主的一种形式，政协的位置应该是超脱的、中立的”，“然而，在实际的政治生活中，人民政协一直作为党的统战组织而存在。而统一战线，从策略角度谈论、利用协商民主的价值，重在维持团结的局面，将协商作为一种工具来体现其价值，以争取更多同盟者为目的。由于政协过于追求团结效应而往往忽视了民主意识，因此，造成人民政协民主监督职能的弱化与虚置。”[8]

也有学者从提案影响公共政策方面来分析，认为目前提案工作存在着“政协现状对提案效能的约束”、“提案制定与公共政策的目标错位”、“提案制度自身发展的偏差”、“政协制度与公众期待的脱节”[12]这四个方面的局限性，需要逐步解决。

学界对政协提案问题的研究相当重视，而且成果颇多，这将有利于引起党和政府对于这些问题的重视，达到“资政”的效果，促进问题的解决，推动政协提案工作的完善和进步。

五、关于如何解决现存问题，提升人民政协提案质量的研究

针对上文所述存在的问题，学者们从各个方面、角度提出了许多解决方法，取得了丰富的研究成果。本文梳理和总结了提升人民政协提案质量的对策和建议，主要有：

有学者结合实际工作中的体会，针对目前人民政协处理提案过程中的部分工作环节，提出了建议：“一是重视提案编写工作的培训和指导。做好委员的培训工作，做好指导和规范工作，加强对提案的甄选和交流解释工作，采取一定形式的奖励措施。二是做好提案合并完善工作。三是加强提案落实的过程控制。”[12]

有的学者从人民政协提案的特点出发，相应的提出采取以下几方面的措施：“提高提案时效性，就必须积极引导和支持多提平时提案，并加强经济社会发展情况的调查研究”；“坚持提案工作的全局性，要求充分发挥党派团体提案的典型示范作用和政协委员的主体作用，要求在政协内部形成提案工作的整体合力，要求加强同党政部门以及提案承办单位的联系沟通”；针对提案质量与数量的关系，要提“好而精”；针对提案质量与办理质量，要“抓住办前、办中、办后三个环节”[4]。

有的学者强调要进一步提升人民政协提案的民主政治功能，提出：“一要提升提案反映民意的全面性和客观性”，并注意“要尝试探索运用网络等媒体向社会征集提案线索，提升提案反映民意的全面性和客观性”；“二要适度增加批评监督型提案比重”；“三要注意提案的长效性和时效性的关系”[5]。

有的学者从内外机制的角度，提出了一些方法。他认为：“从内部机制看，‘把握人民意愿是提案的关键。第一，从政治文明的角度对提案定性定位；第二，建立健全对委员的选拔、管理、考核制度；第三，加强政协界别的组织建设和制度建设；第四，严格立案审查环节，提高政协提案的立案标准和门槛，适当降低立案率，并向社会公开提案内容及办理情况；第五，改进提案分类办理标准；第六，建立健全提案的民意表达和办理程序。从外部机制来看，协调好政治系统内部政治结构之间的关系。按照执政党总揽全局、协调各方的原则，规范执政党、政府、政协之间的关系，加强政协与人大、政府之间的互动性，建立政协、党委、人大、政府之间的良性互动机制。”[8]还有学者特别指出，要“建立网上提案信息化管理系统”，“实施提案信息化处理”，令人耳目一新。[7]

从提案选题角度，有的学者指出：“做好提案的筛题选题工作，提案筛题和选题要紧紧围绕地方事务，以及地方人民群众普遍关心的现实问题来展开；做好选题的调查研究工作，做好调查研究是写出优秀提案的基础和前提；做好提案的撰写编写工作，提案撰写编写过程中紧紧抓住‘重点、热点、难点，体现出‘严肃性、科学性、操作性，内容上做到‘有实情、有分析、有对策”[1]。

有学者从提案对公共政策影响力的角度出发，认为“政协的生命力在于它是社会的代言人，政协的活力也需要从它的社会化属性着手去维持。”不仅要“提高提案质量”、“改善提案运行机制”、“完善提案办理机制（承办单位），”而且要“加强与社会的共鸣”，特别是“在提案办理过程中，政协和政协委员公开办理情况，承办部门公开办理过程，”要“让公众被纳放到政策原汤的‘软化对象中，获取更多的公众意见，以调整政协委员对提案办理的反馈内容，从而督促提案办理结果和提案工作运行机制是向着合理和有效的方向发展。”[12]

还有学者从人民政协机制运行的软法视角出发，指出“在政协提案的督办过程中，注重发挥新闻媒体的作用，将政协民主监督与新闻媒体的舆论监督有机结合起来”，来促使人民政协履行提案职能，而且为有关政协规范得以有效的实施提供了重要保障[10]。

总体上来看，近年来人民政协提案研究成果丰硕，取得了长足的进步。学者们对政协提案概念、特点的研究，已经逐渐成熟；对于政协提案作用及意义的研究，也不断深入；而政协提案工作中存在的问题及解决对策，提升提案质量的建议则是学界研究的重点和难点。一些学者或结合实际工作，或深入基层调研，在技术操作层面提出了许多针对性强、贴近实际需要的方案和建议；一些学者从不同的角度着手，并结合其他学科如法学、社会学等的研究方法，推动了人民政协提案研究的深入。

但是，目前的研究仍然存在着一些不足之处：许多研究停留在较为浅显的层面，未能深入探讨；研究创新较少，引用别人论述较多；宏观层面的研究较多，结合具体实例的个案研究较少；甚至个别研究只是重复已有研究成果，毫无学术价值可言。

目前我国正处于社会转型期间，各种矛盾、问题频发，做好提案研究对于解决当前许多矛盾、维持社会稳定以及实现全面建成小康社会的目标具有重要的意义。十八大不仅将“协商民主”提到了前所未有的高度，而且提出要深入进行提案办理协商。所以，今后学者们应在已有研究成果的基础上，开拓思路，避免重复研究，多结合各地基层实际，多进行比较研究，多借鉴其他学科以及西方现代的研究方法及理论，多进行提案办理研究等，来促进人民政协提案研究的进步和繁荣。

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