“省直管县”改革的经济绩效实证研究——来自四川省县 (市)面板数据的经验证据

叶子荣 郑浩生

一、引 言

更好地发展经济是各国进行体制改革的重要依据。改革开放以来，我国围绕促进地方经济发展进行了一系列改革尝试。改革开放初期，基于加快工业化和城市化进程的需要，中共中央 (1982)51号文件向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。当年先在江苏试点，1983年开始在全国试行。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制。然而，由于“市管县”行政体制缺乏必要的法律依据、政区范围的划分不尽合理等原因，“市管县”的实践逐渐显现了“小马拉大车”、“有马不拉车”，甚至出现“市刮县”等弊端，既限制了中心城市的发展空间，又导致重复建设和引发市县矛盾。为此，从2002年起，我国各地先后进行了“省直管县”体制改革试点，试图通过减少地方财政层级和下放经济管理权限，提高财政管理效率和县级政府发展经济的积极性，从而促进县域经济增长。随后，国家《第十一个五年经济社会发展规划》提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年6月，国家财政部颁布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确要求，“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，“在有条件的地方探索省直接管理县 (市)的体制”，“加强县级政府提供基本公共服务财力保障”。截止到2010年末，全国共有20多个省超过1000个县推行了“省直管县”改革。

四川省位于我国西部地区，境内县域经济发展总体水平较低、地区差异较大，绝大多数县仍处于“农业弱县、工业小县、财政穷县”的状况，如何促进县域经济发展成为四川省实现跨越式发展的关键。2007年起，四川省开始推行“省直管县”财政体制改革 (也称“扩权强县”)，先后已有59个县 (市)被纳入试点改革。①四川省“省直管县”改革分两批:2007年，选择了27个经济强县、人口大县和类区优势县 (市)进行试点;2009年，从粮油生产大县、生猪调出大县、新增百万人口大县、省辖市级代管的县级市和2008年县域经济激励考核先进县中选择增加了32个试点县。59个试点县 (市)分布于四川省境内16个市。随着“省直管县”财政体制的推行，这一政策改革对试点地区产生了怎样的经济绩效，备受各界关注。鉴于此，本文运用2003—2010年四川省70个县 (市)的社会经济数据，建立面板数据模型，对“省直管县”改革与县域经济增长之间的关系进行实证检验。

本文余下结构安排是:第二部分对相关文献进行简要综述;第三部分介绍采用的数据、变量和模型;第四部分对计量结果进行分析;最后是结论与政策蕴含。

二、相关文献综述

从各国发展趋势上看，政府层级改革一般分两个阶段进行:第一阶段是在经济管理和财政体制等方面减少政府层级，第二阶段在行政管理上逐渐减少政府层级。目前，我国各地的改革大都还处于第一阶段。〔1〕“省直管县”改革是1994年分税制改革以来省以下财政体制的重大变革。随着“省直管县”财政体制在各地的试行，学术界就“省直管县”改革对县域经济发展和县级财政困境的化解做了深入探讨。贾康和白景明〔2〕、傅光明〔3〕、杨志勇〔4〕认为，“省直管县”财政体制增强了省级财政对县级财政的支持力度，提高了县级财政地位，从而充分调动了县级政府发展经济的积极性，对县域经济发展起到了促进作用。张占斌对湖北省的调研发现，实施“省直管县”改革对地方经济产生了积极影响，该省县域经济整体实力明显增强，县域经济发展的质量和效益大大提高。〔5〕才国伟和黄亮雄对2000—2007年的中国县级数据进行实证检验，结果证实了政府层级改革显著提高了县域的财政支出和经济增长速度。〔1〕刘佳等的实证研究发现，“省直管县”改革的整体财政政策效应明显，能够显著的提高县级政府的财政自给能力，从而缓解县级政府的财政困境。〔6〕此外， “省直管县”改革对缓解县级政府财政困难起到了正面作用的观点，在一些案例研究得到了支持。〔7，8〕当然，也有学者持审慎观点。庞明礼等认为，“省直管县”改革并没有从根本上动摇分税制改革造成的县级政府事权和财权不对等问题，因此，并不能解决县级财政困难。〔9〕贾俊雪等的实证也发现， “省直管县”体制创新不利于县级财政自给能力的增强，并不能有效地缓解县级政府的财政困难。〔10〕

总体上看，学术界对“省直管县”改革的政策效果进行了一些有益的探索，但关于“省直管县”改革是否促进县域经济增长，仍没有形成一致的结论，相关定量研究更为缺乏。鉴于此，本文以地处西部的四川省70个县 (市)为分析样本，建立面板数据模型对“省直管县”改革与县域经济增长之间的关系进行实证检验，以期全面认识“省直管县”改革的经济绩效，为进一步完善相关政策提供实证依据。

三、实证分析

1.样本和数据说明

本文主要定量分析“省直管县”改革对县域经济增长的影响，样本集合为四川省70个县(市)2003～2010年的面板数据，共560个样本。在560个样本中，实行“省直管县”改革的样本有172个，占样本总数的30.8%。在研究中，各年度的国内生产总值数据来源于国家统计局编撰的《中国县 (市)社会经济统计年鉴2004～2011》，样本区间为:2003～2010;各年度的固定资产投资、普通中学在校学生数和人口数据来源于四川省统计局编写的《四川统计年鉴2004～2011》，样本区间为:2003～2010;“省直管县”改革的数据来源于四川省政府的相关文件。

2.变量选择及说明

人均GDP水平是本文考察的被解释变量。为了得到实际值②这里的实际值采用1999年不变价计算，CPI以上一年为1。，这一数据采用GPI指数进行平减，以剔除价格变化的影响。“省直管县”改革政策哑变量是本文核心的解释变量。我们根据四川省进行“省直管县”改革的时间和范围，构建了“省直管县”改革的政策虚拟变量:即改革试点县(市)取值1，未改革试点县 (市)则取值0;试点县 (市)实行“省直管县”改革当年以及改革后各年取值为“1”，改革前则取值为“0”。

基于已有研究，我们还控制了一系列可能对县域经济增长产生影响的因素。物质资本和人力资本是构成经济增长的两大来源。固定资产投资率可视为物质资本增长率的近似替代，很明显构成地方经济增长的要素约束。本文采用全社会固定资产投资占GDP的比重作为衡量物质资本的变量。人力资本的变量可用受教育程度进行度量。〔11〕由于各样本县中几乎都没有高等院校，因此，我们选取了平均每万人在校中学生数作为衡量人力资本的指标。此外，由于地区间本身的资源禀赋差异会对当经济增长产生影响，〔12〕因此，我们还考察了城镇化水平和人口规模对县域经济增长的影响，前者用非乡村人口占地区总人口的比值度量，后者则用地区总人口度量。本文涉及的所有变量的定义详见表1。

表1 变量一览表

3.实证模型和计量方法

基于前面分析，本文构建估计模型如下:

上式中，i表示县区，t表示年份，PGDP表示人均GDP水平，POLICY表示“省直管县”改革虚拟变量，INVEST表示投资率，EDU表示人力资本，URBAN表示城镇化水平，POP表示人口规模，ε为误差项。考虑到财政预算编制与执行之间存在时间差可能造成财政转移支付的滞后效应，这里的人均转移支付总额采用滞后一期的数据进行考察。

限于县级数据的可得性和滞后性，我们无法捕捉所有对县域经济增长的影响因素纳入到回归方程之中，而使用面板数据模型能消除遗漏变量偏差的问题〔13〕，得到更加可信的系数估计值。首先，要先对面板模型的类型进行判别。我们通过Hausman检验来判别采取固定效应 (FE)模型还是随机效应 (RE)模型进行估计 (表2)。Hausman检验的原假设认为，固定效应和随机效应的估计结果是系统一致的，如果检验结果接受原假设，那么，就应该采用随机效应估计;反之，原假设被拒绝，则需要选择固定效应进行估计。〔14〕由表2的Hausman随机性检验结果显示可知，模型 (1)随机效应面板估计参数优于固定效应面板估计，因此，我们选择随机效应模型进行估计，而模型 (2)和 (3)适合使用固定效应模型进行估计。受篇幅所限，本文仅根据Hausman检验结果报告最适合的回归模型(见表2)。

表2 “省直管县”改革对县域经济增长影响的回归结果 (2003—2010)

4.计量结果分析

表2报告了面板数据估计模型的回归结果。从中可以得出以下基本结论:

“省直管县”改革显著促进了试点县 (市)的经济增长。表2模型 (1)单独检验“省直管县”改革与人均GDP之间的关系，结果显示两者呈正相关关系且在1%水平上显著，模型 (3)把政策哑变量和控制变量一起放入进行考察，结果发现政策哑变量的显著性和系数符号没有发生变化，表明我们的估计是相对稳健的，这时模型的整体解释程度也从0.4981提高到0.7949。从模型 (3)可见，“省直管县”改革对县域经济增长产生了显著的正向影响 (=0.194，p〈0.01)，表明在“省直管县”财政体制下，由于减少了行政管理层次和下放了经济管理权限，提高了财政管理效率和调动了县级政府发展经济的积极性，使得原来“市管县”体制下处于从属地位的县域经济得到快速发展。

在控制变量方面，从模型 (3)可见，投资率的回归系数显著为正，说明投资率越高，县域经济增长速度越快。这与我国投资拉动的经济发展模式是有关的，由于投资率越高的地区的财政收入和财政支出越高，从而拉动了地方经济的增长;人力资本的回归系数不显著，一方面说明县域经济增长有待于实现从资本密集型向技术密集型的转变，另一方面也可能与我们选取的受教育指标层次过低有关(仅限于初中);城镇化水平的回归系数在5%水平上显著，说明由于城市的集聚效应带来资本回报，从而有助于县域经济增长;人口规模对县域经济增长水平的系数为正，但两者在统计上并不显著。

四、结论与启示

本文利用2003—2010年四川省70个县 (市)的社会经济数据，建立面板数据模型对“省直管县”改革与县域经济增长之间的关系进行实证了检验。研究结果发现，实施“省直管县”改革对促进试点县 (市)经济发展产生了积极的影响。在“省直管县”财政体制下，由于减少了地方财政层级，增强了县级财政能力和下放了经济管理权限，有利于提高财政管理效率和县级政府发展经济的积极性，从而有助于县域经济的快速发展。

通过本文研究，我们有理由相信，决策层必然会乘“十八大”之东风，加快全面推行“省直管县”步伐。本文的政策启示在于，一方面，随着减少行政管理层次和下放经济管理权限，诸如“大部制”改革提速，执行层的准备能否及时到位，事关“省直管县”推行以及地方政府经济绩效的提升;另一方面，完善省以下分税制财政体制要以“省直管县”改革为契机，做实“县”级财政，构建我国“中央—省—县 (市)”三级财政体制，疏通和缩短上级政府与基层政府的财政资金连接渠道，以实现财政制度对地方经济社会发展的政策效果。

〔1〕才国伟，黄亮雄.政府层级改革的影响因素以及经济绩效研究〔J〕.管理世界，2010，(8).

〔2〕贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新〔J〕.经济研究，2002，(3).

〔3〕傅光明.论省直管县财政体制〔J〕.财政研究，2006，(2).

〔4〕杨志勇.省直管县财政体制改革研究——从财政的省直管县到重建政府间财政关系〔J〕.财贸经济，2009(11).

〔5〕张占斌.省直管县体制改革的实践创新〔M〕.国家行政学院出版社，2009.

〔6〕刘佳，马亮，吴建南.省直管县改革与县级政府财政解困:基于6省面板数据的实证研究〔J〕.公共管理学报，2011，(3).

〔7〕骆祖春.省直管县财政体制改革的成效、问题和对策研究——来自江苏省的调查报告〔J〕.经济体制改革，2010，(4).

〔8〕石亚军，施正文.从“省直管县财政改革”迈向“省直管县行政改革”——安徽省直管县财政改革的调查与思考〔J〕.中国行政管理，2010，(2).

〔9〕庞明礼，李永久，陈翻.“省管县”能解决县乡财政困难吗〔J〕.中国行政管理，2009，(7).

〔10〕贾俊雪，郭庆旺，宁静.财政分权、政府治理结构与县级财政解困〔J〕.管理世界，2011，(1).

〔11〕Barro.R.and J.W.Lee.International Measures of Schooling Years and Schooling Quality〔J〕.American Economic Review.1996，86(2)，218-223.

〔12〕林毅夫，刘志强.中国的财政分权与经济增长〔J〕.北京大学学报 (哲学社会科学版)，2000，(4)..

〔13〕Islam，N..Growth Empirics.A Panel Data Approach〔J〕.Quarterly Journal of Economics，1995，110:1127-1170.

〔14〕Hausmana J，Kuersteiner G.Difference in Difference Meets Generalized Least Squares:Higher Order Properties of Hypotheses Tests〔J〕.Journal of Econometrics，2008(144):371-391.