政策民主:中国民主政治建设的突破口

张 翔

一、问题的提出:在规范与现实之间游走的民主政治

党的十八大报告明确提出，中国的发展要“坚持走中国特色的政治发展道路和推进政治体制改革”，以实现“人民民主”，并且明确指出，“决不照搬西方政治制度的模式”。这一定位为中国政治发展与民主政治建设设置了总的方向。然而，长期以来，民主政治在西方发达国家的圆熟，使西方发达国家垄断了民主政治的话语权。熊彼特 (Joseph Schumpeter)将民主定义为，“为达成某项政治决策，个人可以通过争取民众的选票来获得决定权”①具体观点详见Joseph Schumpeter，Capitalism，Socialism，and Democracy，New York:Harper，1947.，亨廷顿 (Samuel Huntington)又进一步将民主的本质定义为“竞争式选举”②具体观点详见〔美〕塞缪尔·亨廷顿《第三波:二十世纪末的民主化浪潮》，刘军宁译，三联书店，1998年。，罗伯特·达尔 (Robert Dahl)归纳了民主政治的若干特征，但主要还是集中于竞争式选举与自由权利的保护。③具体观点详见 Robert Dahl，Democracy and Its Critic，New Haven，CT:Yale University Press，1989.威亚尔达 (Howard Wiarda)虽然批判地分析了西方一元论的政治发展观，但依然将西方发达国家的民主政治作为发展中国家前进的方向。④相关观点详见〔美〕霍华德·威亚尔达主编《民主与民主化比较研究》，榕远译，北京大学出版社，2005年。阿尔蒙德(Gabriel Almond)的结构功能主义也无法突破以美国政治体系的功能为典范的理论樊篱。⑤具体观点详见 Gabriel Almond，and James Coleman，The Politics of Developing Areas，Princeton:Princeton University Press，1960.可见，在西方话语占主导地位的理论研究中，西方典型国家的基本经验不可避免地被作为民主政治的基本定义，从而也被自觉地作为民主政治的“规范”，并将这种“规范”作为判断与指导其他国家，尤其是发展中国家民主政治发展程度的标尺。

但是，从发展中国家的现实来看，按照西方发达国家的现有经验进行民主建设的道路并不顺利。无论是苏东剧变后的自由民主化，还是巴西引入美国的民主体制，都引来一系列严重的政治与社会问题。即使是被誉为“民主橱窗”的菲律宾，也在学习西方民主的过程中陷入贫富差距与政治腐败等社会问题难以自拔。

由此可见，按西方民主政治的规范定义改造政治体制，并不能在现实中自然地推进政治现代化的历史进程。因此，在现代社会中，民主政治不得不游走于理想的“规范”与尴尬的“现实”之间。从学术研究的角度上看，这种规范与现实的冲突，必然引来许多关注的焦点。对于中国而言，由于特定的历史与特殊的国情，更难以通过照搬西方发达国家的民主政治来实现政治发展。江泽民同志在庆祝建党80周年的讲话中指出，“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史进程。需要从我国的国情出发，在党的领导下，有步骤、有秩序地进行。”那么，一个延伸性的问题是，中国的社会主义民主政治如何在规范与现实之间寻求新的突破，走出一条既符合中国现有国情、又有利于促进民主政治发展的第三条道路?

二、政治民主:民主政治的理论前奏与实践先驱

在西方的学术视域中，关于民主政治的讨论汗牛充栋。但是，归纳起来主要包括两个关键词:一是“选举”，即领导人定期的竞争式选举;二是“分权”，即政治权力的分立与制衡。这两方面的内容涉及的主要是政治层面的体制安排，这种民主范式可以归纳为“政治民主”。“政治民主”在西方发达国家已经经历了数百年的发展历程，经过数代政治学者的提炼，“政治民主”已经形成了一个完美的逻辑。可以说，“政治民主”是世界民主化潮流的理论前奏与实践先驱。正是在这种前奏与先驱的优越性引导下，西方发达国家不断地以各种方式向发展中国家倾销。但是，在发展中国家，无论是自觉地还是被迫地在制度改革上推进“政治民主”，成效都不明显，有时甚至与改革初衷大相径庭。最终，发展中国家在西方话语主导下的“民主大跃进”中，沦为西方民主政治的“活的实验室”。

而在“政治民主”推进乏力的情况下，许多学者又转而对发展中国家的专制文化进行批判。但是，文化传统的形成具有相当的历史积淀性，既很难进行价值意义上的判断，也很难在短期形成有效的改革。这种境况使“政治民主”不仅陷入制度改革与文化改革两难的局面，也使民主理论走进循环论证的“死胡同”中。由此可见，一个完美逻辑的“政治民主”很难与各国特定的社会历史环境相统一。事实上，造成这种逻辑与历史的内在冲突的根本原因在于“政治民主”固有的结构缝隙。在西方发达国家，这些结构缝隙为发达国家的内生机制所弥合。而在发展中国家，其内生机制受制于传统的政治文化与政治生态，无力弥合“政治民主”所带来的结构缝隙。这主要体现在“政治民主”的四个特性上。

(一)选举的间歇性

受制于客观的人力、财力的因素，任何国家都无力承担长期的政治活动所带来的社会耗费。因此，即使在西方发达国家，作为“政治民主”核心环节的竞争式选举，只能定期举行，具有高度间歇性。这意味着，“政治民主”在现实的运行过程中，其活动期仅限于特定的选举季。而在活动期之外，“政治民主”基本处于休眠状态。以传统的发达国家G7成员国为例，无论是实行议会制，抑或实行总统制，“政治民主”的活动期都有着相对明显而稳态的时间间隔。(如表1)只有在少数社会不稳定的时期，议会制国家才会出现频繁的政权更迭，但是， “政治民主”的间歇期依然是十分明显的。

表1 G7成员国选举平均间隔时间表

① 英国的选举间隔从1918年全国实行普选算起。

② 日本的选举间隔由1946年通过现行宪法《日本国宪法》，确定议会君主制开始算起。

③ 德国的选举间隔由1949年通过《德意志联邦共和国基本法》开始算起，只计算联邦德国的选举。

④ 意大利的选举间隔由1947通过现行宪法《意大利共和国宪法》开始算起。

一直以来，西方发达国家都将竞争式选举作为民主政治体现民众利益表达的主要渠道，同时也作为向发展中国家输出民主的基本指标。但是，事实上，竞争式选举在很大程度上受到客观的时间限制。尤其是在休眠期中，竞争式选举的休眠意味着民众制度化的利益表达也处于相对休眠的状态。因此，竞争式选举的“间歇性”使“政治民主”难以形成民众利益表达的长效机制。

在西方发达国家，现代社会已经稳态成型，爆发激烈社会矛盾的可能性相对较小。在这种稳态的社会发展背景下，竞争式选举的“间歇性”不会引来应得权利与制度供给的失衡。然而，在发展中国家，绝大多数的社会发展处于转型期，也是社会矛盾的多发期与激化期，竞争式选举的“间歇性”无疑扩大了现代化进程中利益诉求与渠道有限之间的矛盾。这意味着，发展中国家在推进“政治民主”时，必然面临一个两难境地:一面是缩短选举的“间歇期”，以满足转型期中复杂的民意诉求，而这就要承担发达国家都无法承担的选举成本;另一面则是继续按西方发达国家的标准，坚持“间歇性”，这又必须面对可能爆发的利益诉求，以及由此造成的合法性危机与社会矛盾。在这两难之间，奠基于竞争式选举之上的“政治民主”注定难以在发展中国家得以有效地推进。

(二)议题的宽泛性

议题的宽泛性也是制约“政治民主”有效性发挥的主要因素。在多党制的制度结构下，党规的选举活动往往抛开具体的公共政策，而只是针对相当宽泛的议题进行辩论。民众在投票的过程中也只能在两种或几种空泛的态度之间进行选择。以2008年美国总统大选为例，共和党与民主党的六大分歧 (如表2)，除了医疗议题与伊拉克议题外，多数议题与其说是公共政策的辩论，毋宁说是宽泛的意识形态争论。由此可见，“各党派没有提出明确的政策选择，因为两个党派在公共政策的主要方面意见一致。”〔1〕

表2 2008年美国大选主要议题分歧

在这种宽泛性的议题背景中，民众无法对与自身利益密切相关的具体公共政策问题施加有意义的影响，而只能陷入意识形态的论争之中，从而无法明确自身在民主政治体制中的角色定位。正如坎贝尔 (Angus Campbell)所指出的那样，不到三分之一的美国人有自己的观点，能够辨别党派的差异。①具体观点详见 Angus Campbell，The American Voter，New York:John Willey＆Sons，1960.这也是为什么美国虽然以民主政治标榜，可是社会运动却始终不断的原因所在。当然，议题的宽泛性也与竞争式选举的间歇性密切相关。由于时间的有限，选举很难就许多具体的公共政策问题展开深入的讨论。因此，在“政治民主”中，受制于时间限制，政治议题难以真实反映民众现实的利益诉求，而只能是一种政治舞台的表演，也称之为“表演式政治”〔2〕。作为发展中国家，社会经济发展往往呈现出后进追赶的特点，而这种“表演式政治”则很难满足这种后进追赶型的发展需求。

(三)公共政策的断裂性与迟滞性

“政治民主”的结构缝隙还表现在公共政策的断裂性与迟滞性上。公共政策的断裂性主要来自于竞争式选举背景下“轮流坐庄”的执政党更替。虽然，在“政治民主”中，不同政党对公共政策的主要方面意见一致，但是，由于意识形态的分歧，执政党的更替还是直接影响了公共政策的连贯性，引起了公共政策的断裂。与此同时，竞争式选举使政党运作片面地追求选票资源，而选民的态度往往不稳定。“大部分的选民没有信仰，即使在那些长期引起政治精英们激烈政治冲突的问题上。”〔3〕选民态度的不稳定又影响了政党公共政策决策的稳定性。而公共政策的迟滞性则主要源自“政治民主”的第二个关键词—— “分权”，即政治权力的分立与制衡。政治权力的分立与制衡，是基于著名的政治箴言，“绝对的权力导致绝对的腐败”做出的制度安排。但是，就发展中国家的现状而言，分权制衡的引进并没有遏制腐败问题。相反，分权制衡还以公共效率为代价，导致了公共政策的迟滞性。

许多发展中国家正处于现代化进程的转型阶段，制度建设往往还相对薄弱，社会经济发展的不确定因素依然强劲，缺乏有序、稳定的政治生态环境。在这种背景下，政治发展必须寻找一种新的确定性以替代由于社会变革而产生的不确定性，这意味着，发展中国家必须依赖于连贯的公共政策保障现代化改革的持续推进。与此同时，作为发展中国家，由于社会经济的高速发展，行政效率无法适应社会经济发展的需要一直是发展的瓶颈，因此，发展的紧迫性也要求公共政策的效率必须适应社会经济的剧烈变革。而“政治民主”中所表现出的公共政策的断裂与迟滞，显然不是发展中国家政治发展的最优选择。

(四)制度的规范性

“政治民主”内在的结构缝隙还体现在其制度的规范性上。在长期的理论研究与政治宣传中，立法、司法、行政三权分立与互相制衡，以及竞争式选举，这些对于发展中国家或许并不适用的制度安排，已经成为一个“政治民主”的现成模板，并具有了现代化的道德意义〔4〕。在这个过程中，“政治民主”由一个历史性的社会产物演化为一个规范性的道德理念。在西方发达国家中， “政治民主”不仅是一种体制结构，还蕴含着它们在政治发展过程中逐步形成的价值观、惯例与处事方式。对于发展中国家而言，这些都不是通过简单的体制结构移植就能够实现的。从这个角度上看，作为规范的“政治民主”可以视为政治现代化的发展目标，但是，“政治民主”作为制度本身不可能是普适性的。不同的社会与文化对于相同的刺激会有不同的反应。在现实中，发展中国家往往是接受来自西方的“政治民主”的体制，但是，在政治实践中仍然按原先的一套进行。例如，菲律宾虽然推进了“政治民主”，但是传统的恩主附庸的政治关系并没有发生改变。这就导致，选举如期举行，但是政治发展中的桎梏却始终未打破，依然限制现代化进程的推进，最终，发展中国家的“政治民主”还是沦为“表演式政治”。因此，对于发展中国家而言，动态地、历史地看待“政治民主”是十分必要的。由上述分析可知，“政治民主”所包含的制度规范性，使“政治民主”难以摆脱在规范与现实之间游走的历史命运，而这也是逻辑与历史相冲突的重要因素。

不仅如此，制度的规范性造就了“多党竞争模式”在民主建设中的典范作用，这在理论上使“多党制”垄断了民主建设的话语权，从而使非多党制国家的民主化进程失去合法性。然而，在许多发展中国家，一党执政的政治现状是与特定的民族和国家成长的历史紧密相关的，不可能剥离历史进行“多党制”的“空降”改革。但是，受制于西方民主理论，西方学者对特殊历史背景下形成了一党制国家的民主化努力不是视而不见，就是将之视为民主的反面加以批判。事实上，这种态度本身就违背了民主精神，是一种西式民主的极权主义。可见，制度规范性使民主政治在发展中国家演化为一种“民主理想国”，这个“民主理想国”很难在发展中国家的特殊的社会历史发展中得以实现。

在四个固有缝隙的作用下，“政治民主”虽然在西方典型国家的历史中取得成功，并且被奉为“典范”，但是，却在发展中国家的推广应用中沦为一个逻辑与历史相悖的理念。

三、政策民主:发展中国家民主化进程的新视角

对“政治民主”固有的结构缝隙进行分析，并不意味着发展中国家的政治发展可以回避民主化进程。民主政治作为人类文明发展的共有成果，包含着不容忽视的历史价值，同时也是人类政治文明的基本方向。但是，为了应对“政治民主”的固有缝隙，民主政治不能为一元化的西式“政治民主”所主导。发展中国家在民主化道路的选择上，应该秉持“多元思维，实事求是”的原则，在“政治民主”的基础上探索一条真正适应发展中国家推进政治现代化的道路。笔者认为，发展中国家可以考虑摆脱“政治民主”的规范性，而从现实的“公共政策”的角度来思考民主政治，即从“政策民主”的视角思考民主化道路。所谓“政策民主”，是在公共政策的制定过程中，对这些公共政策的民主意义予以足够重视，通过扩大政府政策决策过程的开放性，让民众参与到政策的决策过程中，从而使公共政策的结果反映民众的利益诉求与意志。这与某些学者批判选举民主观而提倡过程民主观也有相通之处。〔5〕相较于作为理论前奏与实践铺垫的“政治民主”， “政策民主”比“政治民主”更适应发展中国家的民主化进程。

(一)“政策民主”是实效性民主

客观而言，发展中国家的民主化进程是一次制度建设与制度变迁。理论界对于制度的概念虽然众说纷纭，但是从总体上看，对制度的认识仍有一个基本的共识。一般来说，制度主要是指各权力主体互动的基本规则，它包含两个方面的特征: “第一，制度是一套以某些方式构建社会互动的规则;第二，一套规则要成为制度，相关团体和社会的每个成员都必须了解这些规则。”〔6〕它既包括从体制的角度对政治权力进行分配，也包括政治权力现实的运行过程。而制度建设则包含两个方面的内涵:一是通过相关规章制度的制订，对政治权力进行有序分配;二是通过相关规章制度的实现，保障政治权力运行过程的优化。而判断制度建设是否到位的准确指标在于制度能否得到有效的贯彻与实现，从而有效发挥制度的作用。

长期以来，许多发展中国家积极推进西方模式的“政治民主”，片面地关注政治权力的合理分配，而忽视了这种权力分配是否真正落到实处，是否真正有效地推进了民主的贯彻。因此，发展中国家的民主化往往是设计的合理性远大于执行贯彻的合理性。相较而言，“政策民主”则将关注的焦点集中于民主政治的现实效果。“政治民主”所关注的政治权力分配与相关的制度安排最终都必须通过政府的施政实践来得以实现，政府施政则最终需要通过一定的公共政策得以完成。而不同国家，因为文化、历史、社会与处事方式的不同，公共政策的关注焦点也必然有所不同。这意味着，从公共政策角度思考民主建设，是从各国政治权力运行的现状来考察“政治民主”的现实效果，抓住了民主的终端环节。可以说，作为发展中国家，关注民主政治是否落到实处远比民主政治是否符合规范定义来得重要。

(二)“政策民主”是渐近式民主

作为“政治民主”的基石，“竞争式选举”只能发挥动员利益集团、社会团体的功能，却不具备使利益集团与社会团体活动有序化的能力;政治权力的分设与制衡只能保证权力分配的合理性，却不能保障政治权力运行的合理化。由于发展中国家的传统制度与文化的制约，发展中国家在推进“政治民主”的进程中，时常发生各式各样的权力运行失序，如官员腐败、社会混乱与政治动荡等，从而引起国家政权的不稳定。而这种结果又使政府刺激经济发展与供给公共服务的能力受到影响，从而无力应对现代化转型中激烈的社会结构重组与利益格局调整，进而造成社会结构裂化与政治共识碎化的结果，而这些都将最终不利于民主化进程的有效推进。在这种社会背景下，民主化将陷入一个民主化变革与社会稳态的两难选择之中。一方面，国家试图推进民主化进程是为了促进社会繁荣，保障民众利益;另一方面，在现实中，民主化进程却带来间歇性的社会混乱与社会经济发展的停滞。从前苏联与东欧各国政治转型的历史经验来看，激进的政治改革造成了政府无力应对突发式社会问题的境况。由此可见，对于发展中国家而言，通过引入“政治民主”而推进的急剧的政治体制转换并不符合政治发展与社会发展的大局利益。

而“政策民主”可以在解决具体问题的过程中，通过收集民意、听证会议、开放决策、政务公开等形式，来实现民主。相较于“政治民主”，“政策民主”并不涉及复杂的权力分配与制衡问题，而是在政治权力格局基本稳定的情况下，保障民众利益的表达、整合与实现。与此同时，在推进“政策民主”的过程中，民主化不仅可以避免与政府能力相对立，而且有助于形成两者相辅相成、相互促进的和谐关系。这意味着，民主化可以不必以牺牲政府能力为代价，“强政府”也能够成为民主政治建设的有力保障，从而有利于民主政治在不背离发展中国家传统政治生态的条件下有效地推进。

(三)“政策民主”是长效型民主

囿于人力、物力的条件限制，“竞争式选举”只能定期举行，这意味着，民众的利益表达必将随着“政治民主”的间歇期而波动。在这种政治环境中，“政治民主”难以长效地表达民众利益，这在事实上削弱了民主的意义与价值。更进一步而言，在民众利益表达障碍的政治环境中，民主监督也就无从谈起。“只有人民监督政府，政府才不会懈怠。”〔7〕但是，由于客观存在的选举间歇性，人民往往不能长效、有效地监督政府。尤其是在发展中国家，由于传统制度和文化与西方土壤里成长起来的“政治民主”并不相容，民众更难以依靠间歇性的选举来监督政府。也正是在这个因素的作用下，在推进“政治民主”的发展中国家中，在经历一段时间的乐观主义情绪之后，都出现了民众对“政治民主”支持率下降的问题，“大部分的民主国家里民主支持率由85%以上降到60%—65%，相当一部分还降到50%以下，少数几个甚至低于 40% 。”〔8〕

而与间歇性的选举活动相比，“政策民主”则更具有经常性与长期性。公共政策是政府施政的基本工具，直接反映政治权力的运行过程。只要政府施政活动在进行，公共政策的决策过程也在进行，“政治民主”就可以处于“活动期”。民众参与政策决策过程，是实现利益表达最直接也是最有效的途径。与此同时，在参与政策决策过程中更可以直接监督政治权力的运行，以此保障民众的利益表达。

在西方国家，“政治民主”一直是评判政府合法性的基础所在。但是，不能简单地将西方的“政治民主”作为政治合法性的唯一来源。判断政府合法性的关键标准应该是政府能否有效地代表人民群众的根本利益。从这个角度上看，具有长效性的“政策民主”比间歇性“政治民主”，对于民众的利益保障更具有实效性，这也是民主建设取得政治合法性的法理基础。因此，对于发展中国家而言，推进“政策民主”既有助于政府代表人民的利益，推进民主化进程，也有助于人民更好地认可政府的合法性。对于新兴的发展中国而言，这些功能的发挥对推进本国的现代化进程无疑更有意义。

(四)“政策民主”更具明确性

在“政治民主”中，由于竞选议题的宽泛性，参与竞选的政党热衷于意识形态的空洞讨论，忙于有利于选票的竞选“表演”与政治“做秀”，实际上忽视民众所关心的社会具体问题。这使民主政治徒具形式，流于空泛性。这种空泛性使“政治民主”沦为不同政治势力角力的平台，〔9〕其结果也具有不可避免的不确定性，〔10〕从而与民主的精神价值渐行渐远。对于发展中国家而言，这种空泛的“表演式民主”很难有助于政府反映与代表民众的利益诉求，也很难有助于民众对政府的监督，这在最终也必将影响到“政治民主”的合法性基础。

与“政治民主”的空泛性相比，“政策民主”则更具议题内容的明确性与具体性。公共政策的讨论涉及的是政府施政的具体问题，同时也是事关民众利益的具体问题。“政策民主”能够刺激政客们跳出无谓而空泛的论争，促进政府关注民众的切身利益。这样既避免论题过于宽泛而失去民主意义，又避免不必要的政治竞争而产生的政治成本。从这个意义上看， “政策民主”是一种民主精神的回归。对于发展中国家而言，面对现代化进程中出现的一系列社会诉求，只有通过这种回归才能有效地回应，才能巩固现代化的成果。因此， “政策民主”应该是发展中国家民主化进程值得关注的导向。

四、以“政策民主”助推民主建设:中国政治体制改革的应然逻辑

在当前中国，政治体制改革是中国政治发展与民主建设的主要助推力。作为发展中国家，中国也早已将社会主义民主政治作为政治体制改革的目标导向之一。随着中国社会经济的发展，中国政治改革已经从幕后推向前台。而在这个过程中，建设什么样的民主政治，如何建设中国特色的民主政治很自然地成为中国政治发展的一个突出问题。而作为世界上面积最大、人口最多的发展中国家，中国正处在全面的转型时期，对于民主政治发展面临着两方面的诉求。一方面，在民间社会崛起的推动下，进一步推进民主政治已经是势在必行;另一方面，转型时期的社会稳态尚未形成，中国的民主政治又需要规避民主建设的政治代价，保障社会政治稳定的大局。在这种时代背景下，有必要反思其它发展中国家的民主化进程，探索一条适合中国、利于中国的民主政治范式。

(一)何去何从?——在激进范式与保守范式之间的分歧

随着中国现代化的推进，一系列前现代化未显现出的政治问题、社会问题、经济问题都出现了累积性的突发，在这种背景下，政治体制改革已然成为学界与政界的共识。但是，关于政治体制改革路线却存在较为明显的分歧，概括来看，分歧主要围绕两种范式展开:

第一种是保守范式—— “经济替代论”。这种观点主要强调继续以经济发展的方式来解决中国发展中的问题，认为随着经济问题的解决，其他问题也将自然地迎刃而解。很显然，这种观点笼统地将中国的许多政治问题归纳为经济问题，从而在一定程度上忽视政治体制改革的诉求。

第二种是激进范式—— “体制转换论”。这种观点主张，当前中国政治问题的症结在于民主体制的缺失，迫切地要求政治体制进行根本性的变革，将现有体制转换为西方的民主政治体制。这种范式是从西方的“政治民主”来推论中国政治改革的方向，从而忽视了中国特定的社会历史文化环境。

由此可见，从目前中国政治发展的现状而言，保守的“经济替代”与激进的“体制转换”都很难是中国政治体制改革的方向。而如何避开两种范式的偏颇，形成一条具有中国特色的民主建设的“第三条道路”，是政治体制改革需要关注的焦点。这意味着，中国学界必须摆脱西方“政治民主”的话语体系，以“政策民主”为突破口助推中国转型时期的民主建设，建构具有“中国气派”的社会主义民主政治。

(二)有效性与规范性的统一:中国民主政治建设的基石

作为世界上最大的发展中国家，中国正处于现代化转型的关键时期，各种复杂的社会问题与社会矛盾都有可能在这一时期激化。在这种社会背景下，政治体制改革面临着民主政治的规范性与政府治理的有效性之间的矛盾，如何实现二者的统一是中国政治体制改革的关键所在，同时也是中国民主政治建设的基石所在。而以“政策民主”为核心的改革模式则有利于在转型时期实现“规范性”与“有效性”的统一。

1.基石一:民主建设与“强政府”的互熔

在西方典型国家中，“政治民主”往往与“小政府，大社会”的社会发展进程相伴随。这使“小政府，大社会”时常被视为“政治民主”的主要标签与社会历史背景。而在很长的一段时间内，中国政府给社会造成的普遍印象似乎也是政府过大，压缩了社会发展的空间。于是，政府过大时常作为中国民主建设的主要障碍而受到广泛批判。在学界，政府权力过大的批判更是不绝于耳，许多学者在一定程度上自觉将“小政府，大社会”作为中国民主改革，乃至政治改革的目标。①具体观点如:武振兰《“小政府，大社会”是国家机构改革的重大步骤》，《云南社会科学》，1998年第6期;潘峰《关于政府机构改革的几点思考》，《理论探索》，1998年第4期;蒲宇飞《政府机构改革阻力分析》，《理论与改革》，2000年第2期;史记《政府规模理念与我国政府机构改革》，《国家行政学院学报》，2001年第3期;张雅林《适度政府规模与我国行政机构改革选择》，《经济社会体制比较》，2001年第3期。

事实上，在中国政治发展背景下，片面地强调政府规模在量上的缩小并不符合中国的实际境况。一方面，中国的政府承担了大量的社会职能，难以在短时间实现角色逆转。在中国，虽然随着社会主义市场经济的深入发展，民间社会也逐渐成型，但是，民间社会长期处在不成熟状态的基本事实并未改变。在这种背景下，民间社会还很难承担由政府规模缩小而造成的“职能外移”。另一方面，政府公共服务职责的有效履行也要求一定的政府规模。从历史上看，民间社会的崛起总是与社会公共服务诉求提升相伴随。而这种提升就要求政府不可避免地承担更多的公共服务职能，而政府规模的缩小将使政府难以有效地履行不断扩张的公共服务职能。

因此，中国的民主政治建设很难以“小政府，大社会”的逻辑推进。但是，当前的问题是，受“政治民主”的影响，民主政治与政府能力之间的内在张力一直为学界无形夸大，从而形成了民主政治与政府能力两难选择的改革悖论。造成改革悖论的主要因素是，理论界长期以来片面强化“政治民主”的价值，重视权力归属的合理性，而忽视从权力运行过程的角度来建设民主。

“政策民主”则是从政策决策过程的角度来建设民主政治，重视政治权力在运行过程的合理化。这种视角的变迁为政治改革避开民主政治与政府能力的两难悖论提供了契机，也有利于民主建设打破“小政府，大社会”的理论樊篱，使民主建设能够与“强政府”形成互熔，从而在民主政治的有效性与规范性的统一之中探索一条适合中国政治发展的道路。

2.基石二:民主建设规避政治改革的代价

近年来，随着政治体制改革诉求的日益加深，社会上也存在一种加快政治体制改革的声音。而在“政治民主”的话语霸权下，这种声音不可避免地将“政治民主”作为政治体制改革的规范目标。然而，恰恰是这种认知，使学界往往忽视了“政治民主”的天然缺陷。在中国，将西方的“政治民主”，即“选举”与“分权”作为政治体制改革的目标导向，必然意味着中国的政治权力结构内部将发生相对剧烈的格局变动。然而，从经验证据来看，这种激进变动极容易引起政治权力结构的碎片化与社会结构的裂化，从而产生政治改革的代价。菲律宾、巴西、中国台湾地区的民主政治改革都在一定程度上陷入社会混乱、政治权力离散的困境，付出了较为沉重的“政治民主”代价。

当前，中国恰好处在社会结构的转型时期，政治体制改革不能漠视“政治民主”所带来的改革成本。否则，民主建设所带来的政治权力结构的剧烈变动将容易打破当前相对平衡的政治生态，削弱政府推进改革的能力。这种结果不仅无益于有效解决中国目前的社会政治问题，还可能给政治体制改革与民主建设带来新的负担。相较而言，通过“政策民主”，提高政府对社会诉求的反应能力，加强政府向社会民众供给公共服务的能力，是避免“政治民主”改革成本的有效途径。在这一过程中，政府可以调整公共政策的决策机制，通过加大民众参与政策决策与政府绩效评估的力度，使民众在参与政府决策过程的实践中逐渐树立公民意识，从而营造有利于政治体制改革的共识氛围。这种推进方式，不仅有利于政治体制改革在一个更为圆融、充分的空间进行变革，也有助于中国在实现政治民主化的进程中避开不必要的改革代价。

(三)以时间换空间:中国民主政治发展的战略

经过三十年的改革历程，在经济体制改革的推动下，中国的政治体制改革已经取得了显著的成绩。否则，中国的政治体制根本无力推动中国经济的持续发展。在这样的背景下，从政府到社会普遍意识到政治体制改革的必要性与重要性。如果说，三十年前的政府改革还在价值导向上存在困境，那么，三十年后的今天，政府改革已经取得全社会在价值上的普遍认同。这种政治意识层面的转变为进一步深化政治体制改革提供了良好的文化环境。但是，中国推进“政治民主”的条件积累依然不够成熟。中国正处于身份社会向契约社会的转型时期。在这个时期中，传统与现代的各种要素相互交织，犬牙交错，而且资本、地域、民族、宗族、城乡、收入等各种要素错综复杂的相互作用还呈现出不稳定、难控制的态势。这种政治社会生态，与西方发达国家成熟的政治社会结构还有相当的差距。因此，从战略层面来看，中国的民主建设，不能过分急于在短时间实现政治权力结构的根本变革，尤其是在“以组织化抑制割据化”〔11〕的政治传统背景下，更应该探讨既有效解决转型期中的问题、又避免激进变革的有效战略来指导民主建设。

“以时间换空间”是从战略角度对转型期中国民主建设所作的内在规定。这意味着，通过30年至50年的时间，通过持续的改革推动中国政治社会结构的实质性变化，为民主建设拉开一个有序的体制改革空间。

“政策民主”是符合“以时间换空间”战略需求的路径选择。通过民众对政策过程的参与，从现实角度直面在经济发展中呈现出的一系列的社会政治问题，推动有利于解决社会问题的公共政策决策。在解决社会政治问题的具体实践中，从政策过程的角度不断创造政治体制改革的有效空间。这样持续的改革并不是经济发展逻辑的简单延续，毕竟中国民主建设过程中所面临的问题从本质上说并非经济问题，而是经济发展中的政治问题。同时，这种改革又不是简单以“政治民主”为模板进行体制的替代性变革，而是在现有的政治体制内进行的渐近式改革。这样既避免了政治体制的僵化，也避免了激进变革所带来的改革代价，有利于中国民主建设在一个相对稳定的历史环境中得以有效推进。正如王占阳指出，中国急需发展渐进式的“低度民主”，而不宜走过激的民主化道路，“中国的民主化无疑需要适度，而在现阶段，这种‘适度’基本上就是这种 ‘低度’。”〔12〕

由此可见，理论界与实务界都需要从“政治民主”的樊篱中解脱出来，从“政策民主”的新视角出发思考民主建设中的问题。只有完成了“政治民主”向“政策民主”的转变，中国的民主建设才能具备从理想变为现实的思想基础。换言之，从中国民主建设的需要来看，“政治民主”向“政策民主”的转变是中国民主建设的突破口，同时也是中国民主建设在应然层面的逻辑导向。

〔1〕〔美〕托马斯·戴伊.民主的嘲讽〔M〕.孙占平等译.世界知识出版社.1991.213.

〔2〕许国贤.民主的政治成本〔J〕.人文及社会科学辑刊，1994，17(2).

〔3〕David Apter.Ideology and Discontent〔M〕.New York:Free Press of Glencoe.1964.240.

〔4〕〔美〕戴维·阿普特.现代化的政治〔M〕.陈尧译.上海世纪出版集团.2011.1.

〔5〕程同顺，张国军.民主的回归——从选举民主到过程民主〔J〕.探索，2012，(1).

〔6〕〔美〕杰克·奈特.制度与社会冲突〔M〕.周伟林译.上海人民出版社，2009.2.

〔7〕政府工作报告——2004年3月10日在第十届全国人民代表大会上〔N〕.人民日报，2004-3-17(1).

〔8〕〔美〕霍华德·威亚尔达.新兴国家的政治发展——第三世界还存在吗〔M〕.北京大学出版社.刘青，牛可译.2005.111.

〔9〕〔美〕亚当·普沃斯基.民主与市场〔M〕.包雅君等译.北京大学出版社.2005.25.

〔10〕〔美〕斯迪芬·海哥德，罗柏特·考夫曼.民主化转型的政治经济分析〔M〕.张大军译.社会科学文献出版社.2008.15.

〔11〕张翔.以“组织化”抑制“割据化”:1911年—1949年中国政治现代化的背景、范式和展望〔J〕.天府新论.2012，(3).

〔12〕王占阳.中国急需发展低度民主〔J〕.探索与争鸣，2012，(1).