政府规模“内生性”扩张问题探讨

武靖州

无论是西方国家还是东方国家、发达国家还是发展中国家，政府规模的过快增长都是一个难以攻克的“顽症”。政府规模膨胀，一方面表现为政府机构的扩大，另一方面，表现为公务人员数量的增加。以公务人员数量为例，美国的联邦雇员数量从20世纪初的26万人增加到1977年的280万，半个世纪增加了十倍;1947年，美国议员个人和国会委员会雇佣了不到2500名参谋辅助人员，到20世纪末，大约有2.1万名参谋辅助人员;1946年，每42个美国人中有一个州或地方政府职员，而到了20世纪90年代中期，每16个美国人中就有一个。〔1〕作为欧债危机的发源地，希腊政府公务员占全国劳动人口的10%，再算上公共部门的工作人员，则比例会更高，数量庞大的公务人员和高福利政策使得国家财政不堪重负。孟加拉国自1971年独立至1992年，政府规模扩大了一倍多。

改革开放以来，我国公务人员数量也呈现出快速增长的态势，国家机关、政党机关及社会团体就业人数1978年为467万人，到2000年增加到1104万人，到2011年则增加到1415.6万人;〔2〕与此同时，我国也为遏制政府规模的扩张做出了巨大努力，先后进行了五次机构改革。在新的历史条件下，党的十八大报告提出，要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”;“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县 (市)改革，深化乡镇行政体制改革”;“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。这些措施有助于完善我国政府行政体制和治理结构，从政府组织内部缓解“内生性”扩张问题。

一、政府规模扩张的“内生性”

政府规模扩张的原因一般有两个方面:一是提供公共产品与服务的需要。随着社会的发展、人口的增加，人们需要数量更多、质量更高的公共产品，给政府成立新的部门、编列更多的预算提供了理由。政府的这种“扩张”是“外生性”的，是一种合理的扩张。二是出于官员追求个人权力或集团利益的需要。这种扩张是“内生性”的，与公共产品供给不相关。英国著名历史学家诺斯古德·帕金森在其《“帕金森”定律》一书中近乎戏谑地总结出“政府机构自然膨胀，政府工作效率自然降低，工作人员的数量和工作量不相关”的规律:除非处于战争时期，否则，政府部门的雇员数量就会是不断增长的，而政府雇员数量的这种增加与政府的工作量是不相关的，即使工作量减少，甚至一些工作已经不需要了，雇员的人数仍会以同等的速度递增。〔3〕其原因在于，官员之间会制造出一系列的工作来，客观上存在增加下属的需要;官员也希望增加下属以体现权力，在主观上也存在增加下属的需要。下属的增加会使政府部门中工作量大增，工作效率降低。政府中越来越多的工作职员，为了填满每天工作结束前的所有时间，工作拖拉司空见惯，许多组织中都存在这种浪费和无效现象。帕金森认为，政府机构不断膨胀、工作效率不断下降是一个普遍现象，任何国家概莫能外。弗里德曼在他的《自由选择》一书中就用一个民间笑话来形容政府扩张的问题:“一个人问另一个人:你知道需要多少美国人安一个电灯泡吗?另一个人回答说:需要五个人，一个人安灯泡，四个人填写环境影响报单以及安全和卫生管理局要求的各种报告书。”〔4〕

虽然政府规模的扩张在全世界具有普遍性，但相对于西方国家，我国政府规模扩张有特殊表现。我国政府部门的规模膨胀，确实有公共产品提供的需要，但“内生性”扩张的冲动始终很强大。比如:当前很多地方政府副市长、副县长达八、九位，副秘书长达十几位;某知名大学校长助理达11位。显然，政府的公共服务并不需要如此多的官员。另外，屡次被媒体披露的公务员录用丑闻黑幕，也证明大量有家庭背景的年轻人要挤身公务员队伍，这也是政府部门“内生性”扩张的一个重要动力源。

就人员数量的扩张来看，各个部门规模膨胀的一个重要理由是“人手短缺”。法院喊“人少案多”、公安部门喊“警力不足”、其他职能机关也喊“人少事多”。事实上，多年来几乎各个部门的工作人员数量都在持续增加。截至2010年底，全国税务系统共有正式在职人员75.5万余人，离退休人员16.9万余人，另有临时人员10.6万余人，①国家税务总局网站.税务干部队伍建设〔EB/OL〕.http://www.chinatax.gov.cn/.n8136506/n8136608/n8138877/n11897218/11901216.html，2011-05-20.比1994年增加了一倍还多。我国警察数量从1978年的68万人增加到2003年的86.3万人，到2011年已经接近200万人，平均每万人拥有警察约15人。虽然与其他国家相比这个比例不高，但这仅仅指在编警察，不包括临时工及协警。其实在很多地方，临时性的警力承担了大量的日常工作。

政府部门为什么会出现“人少事多”的问题?主要原因不是人手不够，而是内部人力资源结构不合理。

(一)所谓的“官多兵少”。在官僚体制中，人的成功标准就是官阶的高低。但毕竟僧多粥少，官帽有限。为了满足人们的晋升需求以调动工作积极性，不得不千方百计地把层级链拉长，给大家制造晋升的空间和不断晋升的感觉。于是就有了后备干部、某某级待遇、某某级干部、非领导职务等等五花八门的头衔;过去应该一步到位的，现在则被分解成了若干个隐性台阶。而真正负责具体工作的，往往是等级链条中最底层的干部。随着官僚组织层级链条的拉大，越来越多的人成为“领导干部”，越来越多的人脱离了“划浆”队伍进入“喊号”的序列，也意味着大量的人力资源被消耗在管理层级之中。

(二)“机关人多，基层人少”。我国政府层级长达五级。世界上大部分国家采用的是三级政府体制，如美国是联邦、州、县三级政府，日本是中央、县、市三级政府。部门层级越高，执行性越弱;层级越低，执行性越强。各项社会管理的执行工作，主要由县级机关及乡镇派出机构实施。但政府部门在人力资源分布上普遍呈现出“倒金字塔”现象，机关层级越高人越多，甚至过剩，基层人力资源严重短缺。从中央、省直机关一直到乡镇派出机构，工作人员数量呈几何级数递减。因为越往上条件越好、利益越大且执法风险越小，人们自然削尖了脑袋往上挤。

(三)“无用的多，有用的少”。目前我国的政府部门仍然是“铁饭碗”，“干多干少一个样，干与不干一个样”，导致相当一部分人占着岗位、拿着工资不干活，或者干脆把主要精力用在做生意、搞副业上。为了解决领导干部“能上能下”的问题，建立了领导职务的年龄限制及“退二线”制度。领导干部未达退休年龄从领导岗位上“退”下来后，变成“非领导职务”，但这部分人一般不会再从事具体的工作，成为事实上的“赋闲”人员。

(四)因人造事、因人设岗。为了抚慰具有一定资历的干部地位晋升需求，在领导岗位满员的情况下，通过人为创造岗位的方式以满足需要。比如:在一些基层组织设立工会主席、巡视办主任、妇委会主任、团委书记等职，或把原来的兼职变为现在的专职。也可以采取机构分设、机构升格的方式进行。比如:把原来的政工科分设为人事、教育、财务、党务等若干科室，把原来的科级、处级机构升格为副处级、副厅级机构等等。这部分人一般从事的是政工后勤类工作，而非具体的业务管理。

(五)部门工作“形式多，实质少”。上级管理部门内设科室越来越多，这些科室为了彰显自己的重要性，都要给基层下达考核指标。基层部门本来人手就少，再加上考核指标越来越多，层层加码，一票否决，苦不堪言。以乡镇政府及街道办事处为例，需要应对上级几十个政府机构的考核，要做的台账多达五六十本，不仅要有电子版还要有纸质版本。基层在岗人员本来就少，又把主要精力用在了应付检查考核上，自然没有精力去服务群众。

可见，我国政府机关“人手短缺”是一种结构失衡造成的假象，但给政府部门的规模扩张提供了理由。机构越臃肿，冗员越多，效率越低，就越需要增设机构、扩充人员来弥补效率低的缺点，形成了恶性循环。在行政机关和事业单位，“正式工干的活要合同工去干，合同工干的活要临时工去干”成为普遍现象。这种内部结构失衡状态下对人力资源的需求，是典型的“内生性”扩张的动力。比如，郑州市公安局2010年在实行“警力下沉”改革之前，基层一线干警仅占总人数的23%，而通过“警力下沉”，这一比例则提高到66%。〔5〕可以说，在当前的官僚组织生态下，“内生性”膨胀冲动是一种无论增加多少工作人员都满足不了的需求，而这种膨胀冲动与官僚机构的增加、预算规模的扩大是同步的，也是相依相生的。

二、政府规模“内生性”扩张的原因分析

对政府规模的“内生性”扩张问题，以官僚“经济人”假设为研究出发点的公共选择学派通过“预算最大化”理论给予了经典解释。自我膨胀是官僚组织自有的特性，在我国又受到了传统政治文化、干部管理体制的催化，表现得更加典型。

(一)政府机构的预算最大化倾向

市场组织具有明确的组织目标——利润最大化，因此，可以用利润作为评估市场组织运行的标准。但政府组织的公共服务与管理的职能使之不能把利润作为评估机构运行的标准，又因为公共产品供给数量往往与供给成本相关，即特定政府机构向社会提供了多少公共产品与本机构的预算规模相关，因此，政府机构往往把预算规模作为评估机构运行的主要标准。也就是说，政府机构的特性使之往往根据工作人员和下级单位对扩大预算和保护预算免受削减所做出的贡献来对它们的行为做出评价，政府机构工作人员活动的动力常常来自于“证明成本的合理性而不是减少成本”。〔6〕这种内在的以成本增加来评估机构运行的标准会导致机构活动的规模发生扭曲。公共选择学派的代表人物尼斯坎南 (Niskanen，1971)通过构建一个官僚预算最大化模型对政府机构的“内生性”扩张做出了解释。〔7〕在尼斯坎南的模型中，官僚、官僚机构及官僚政府这几个词都是指行政机构和政府组织。

图1 政府机构的产出

如图1所示，曲线TC代表政府机构活动的总成本，即要提供特定范围或数量的公共产品所需要的最低预算。例如，为了提供Q*数量的公共产品，需要的最低预算是C*;低于C*，政府机构难以提供Q*数量的产出。公共产品产出数量增加的边际成本 (MC)在一定产出区间可能是不变的，但为了更接近实际，它如图2所示在整个产出区间都是递增的。政府机构承诺提供的公共产品以及它所要求的预算数量取决于该机构怎样看待资助人对不同产出水平的需求。在代议制民主的情况下，资助人主要指的是立法机构:选民纳税并选出立法机构中的代表，立法机构按照选民的要求确定公共产品的种类、数量和质量，行政机构则按照立法机构批准的预算生产公共产品。由于资助人代表评价公共产品的选民且希望再度当选，他会批准一定预算以换取行政机构的各种服务。但行政机构的活动越多，所要求的税赋通常也越重，这又意味着选民得到的其他公共产品越少。所以，图1的总预算 (TB)函数反映了立法机构为换取一定水平的服务和预期产出 (如Q*)会批准的最高预算(如B*)。最高预算在某一计划产出范围内可能有所增加，但由于选民的边际收益递减，最高预算的增加速率是递减的。这就如图2所示，资助人的边际收益函数 (MB)向下倾斜。

图2 政府机构产出的边际成本和边际收益

面对不同的产出与成本组合，政府机构会基于一定的标准做出选择。尼斯坎南则基于预算最大化模型的分析，认为政府机构针对特定的产出，要求总预算等于或大于总成本，同时力图将总预算最大化。图1中的产出Qn涉及的预算 (Bn)稍大于产出Qa时的预算水平 (Ba)，但由于生产所耗费的成本 (Cn)超过了资助人所提供的预算，机构将不会生产Qn。更进一步，机构提供Q*产出但要申请B*的预算，这样能够最大化机构活动带来的净经济价值 (B*-C*，图1)。产出为Q*时，从资助人那里获得的边际预算等于机构的边际成本 (图2)，在这一点，净经济价值(消费者剩余与生产者剩余之和)为最大。但由于机构成本或赞助人 (选民)需求的不确定性，机构可能寻求的并非是Q*的产出。机构可能承诺Qa产量水平，获得Ba的预算，从而使得所申请的预算最大化，同时使总成本与总预算相等。在这种情况下，机构不仅没有得到产出Q*所带来的净收益 (图2中的abc中的面积)，还导致了额外的(选民并不需要的)产出，产生了一定的效率损失 (bde的面积)。在Qa的产出数量点上，预算得以最大化，消费者和生产者剩余消失，并形成了一定的效率损失。可以说，除机构得以膨胀外一无所获。

上面模型中所描述的政府机构预算最大化的倾向，会导致政府的运作成本越来越高，浪费现象越来越严重。现实中，虽然官员不得进行赢利性的经营，但他们千方百计地通过非货币的工资外收入扩大个人利益，如追求高级轿车、公费旅游、索取各项免费或半费的经济待遇、豪华的办公设备等。政府部门总是想方设法地通过各种手段试图增加本部门的财政支出，否则，如果支出小于拨给，就意味着次年拨给的资金要相应减少。布坎南就说:“美国政府在预算赤字有增无减、永无休止的情况下发行公债，是为了满足公共或政府的消费，而不是用于公共或政府的投资。政府既没有作到量入为出，也没有将借来的钱用于生产，这样就双倍地违背了财政节约的传统准则。”〔8〕

预算最大化是政府机构内部的一种巨大推动力量，政府机构的“内生性”扩张在很大程度上可由预算最大化倾向得以解释。事实上，政府机构采取预算最大化的行动，并不仅仅出于公共选择学派所讲的追求个人物质利益的动机，有时也是出于与公共利益相一致的高尚目的。如果一个政府官员力图提高机构的效能，借助机构膨胀要容易实现得多，便捷的多，痛苦也少得多。设立新机构、雇用新人、获取更多资金、沿新方向起步，要比解雇无能者、改变根深蒂固的组织文化和态度、转变管理不善的单位和激励消极怠工者振作起来要容易得多。也就是说，即使最大公无私的政府官员，也会认为扩大预算有助于自己更好地为公共利益服务，而所有官员追求扩大预算的结果就是形成了以预算最大化为主要目标的机构。

(二)政府机构的职能强化倾向

特定的政府机构为了增加预算规模，一方面需要增加公共产品的产出数量，另一方面，也要突出和强化自身的职能。机构的职能越是强化，预算削减的可能性就越小，增加的可能性就越大。因此，职能强化倾向是预算最大化倾向的变种。所谓职能强化，是指政府机构尽量夸大其担负任务的重要性，并在具体的活动中尽量使自己的职能发生最大的作用。〔9〕职能强化的倾向使得政府机构不仅要强调自身所提供的公共产品的重要性、短缺性，同时也要尽量扩展所提供公共产品的范围。公共产品越是重要、越是短缺，所提供公共产品的范围越大，机构所能够申请的预算也就越大。现在有些单位从事的工作对于社会发展看似很重要，可能是仅仅因为这个单位的存在才显得重要。一个部门为了彰显自己的重要性，会制定一系列的工作制度、程序和标准，把一项社会管制职能打扮得不可或缺。但是，如果把这个部门整个砍掉，社会照样运转如常，甚至运转得更好。

对于任何组织来说，强化自身职能都是机构生存和发展所必须的。出于市场竞争的需要，企业也会尽可能地强化自身“职能”，强调产品的重要性、必要性和短缺性，但这种强化是基于企业利润最大化的目标来实现的。政府机构的目标则是不确定的，增进社会福利、改进社会服务的目标不仅难以量化，其产出成果也难以进行有效的衡量。因此，在难以依据外部目标进行自我强化或外部目标难以衡量的情况下，政府机构往往依据自身的内在目标对其职能进行强化。比如，针对一个特定的国际争端，外交部门出于自身职能的需要，倾向于用谈判解决，而国防部门出于自身的职能需要则倾向于采用军事手段;食品和药品监管机构总是担心允许药物产品投放市场太早所产生的危险，他们宁肯投放得晚一些。这些现象就反映了机构对自身职能的强化，而其目的却不一定是社会福利的需要。

强化职能的倾向会使政府机构主动干预市场或社会的自我运作。特别是在政府机构设置过多，或机构间职能有所交叉的情况下，会使相关政府机构争相提供某项公共产品或服务，进而导致“反公共产品”现象的出现。密执根大学的Heller(1998)结合现实生活实例详细阐述了“反公共产品”问题。〔10〕他注意到在俄罗斯经济转轨过程中出现了一种奇怪的现象:一方面莫斯科街道沿街的大量店面被闲置着，空无一人;另一方面，在街道两旁却涌现出大量的用铁皮做成的流动售货亭，在高峰期的1993年竟然有1.7万只。Heller认为，这种“反公共产品”源于一种特殊的产权制度安排，这种制度安排，使得稀有资源的多个所有者都具有一种可以有效拒绝其他人使用该种资源的权力，因此，要想能够使用稀有资源，就必须首先要得到所有产权拥有人的一致许可，其结果往往是带来了巨大的交易成本，并可能直接导致资源使用不足。沿着Heller的研究路径，Parisi等 (2000)则利用对偶产权理论模型揭示了反公共产品问题的本质:公共产品和反公共产品问题在本质上都是由于权力的无效运用使得资源过度使用或使用不足，公共产品问题是因为使用权的无效运用，反公共产品则是排他权的无效运用。〔11〕

排他权的无效运用很大程度上就是由政府机构的内生性扩张而产生的。预算最大化的倾向，导致政府机构部门数量过多，职能重叠，加之每个部门都有着强化职能的偏好，导致公共产品的管理权被滥用，于是出现了反公共产品问题。在当前我国的社会生活中，反公共产品的现象屡见不鲜，如公路多部门执法问题，同一违规行为可能有运输管理部门、公路路政管理部门、交通警察部门等多家部门进行罚款，使运输企业或车主不甚重负。

(三)公共产品供给的垄断性和技术选择的非适用性

垄断会导致资源配置低效率，这几乎已成为市场经济条件下的“金科玉律”。也正因如此，发达市场经济国家往往设有反垄断机构，一旦认定企业有垄断行为，便会采取相应惩罚措施。如美国反托拉斯法就规定，企业产品市场占有率达一定份额以上，就可能会被判定妨碍竞争和贸易，公司须按照规定予以分解。一般商品市场上垄断带来的低效率问题在公共产品的供给领域也不可能消解。由于公共产品具有外部性特征，市场供给会导致严重不足，出于改善社会福利的需要，政府需要主导公共产品供给。政府干预解决了公共产品供给不足的问题，但并不能解决公共产品供给的效率问题。把公共产品的供给纳入市场交易的分析框架，企业垄断商品供给造成低效率的问题也会在政府垄断公共产品供给中出现:税收或公共产品使用的收费行为可以看作是公共产品的成本或价格，政府行政机构则是公共产品的生产和提供者，立法机构则代表纳税人对公共产品的使用进行支付。首先，公共产品市场上存着严重的不完全竞争，某个特定政府机构往往是某项公共产品的唯一生产者或提供者;其次，公共产品市场上也存着严重的不完全信息问题，不仅纳税人对公共产品的生产信息知之甚少，作为一般性代表机构的立法机构也很难对具体的公共产品信息有完全的了解。一般商品市场上，企业的垄断会使商品生产维持在利润最大化的水平，而公共产品的生产则会使产出维持在预算最大化的水平。

垄断的低效率还表现在阻碍技术进步方面。在充分的市场竞争条件下，企业为获得超额利润，会表现出对技术进步的极度渴望。而在垄断的条件下，企业已经通过垄断地位获得了超额利润并能够得以维持，便不再有动力冒着诸多不确定性风险和大量的成本投入进行技术创新。公共产品的生产也需要相应的生产技术，而技术的选择既不能以利润最大化的目标作驱动，往往也不能以社会福利最大化的目标作标准。如果以预算最大化为目标，政府机构可能会选择最先进、最现代化的生产技术，如追求办公设备、医疗设备的高级化、军事装备的复杂化和现代化等等。对于支出这些额外的成本相对于产出来说是否值得，通常会考虑不足，因为实际运行中的机构既不是为了增加净收入，也不是一点也不考虑收入，它们是在生产着一种公共产品。同时，政府机构也存在着反对新技术的偏见，这主要是因为公共机构普遍采用层级化 (或科层制)的分工体系。层级化的体系使工作人员有机会在特定岗位上积累起专门经验和专用性技能，对提高层级制的行政效率具有积极作用。但是，这种经验和专门技能只适用于稳定环境下的固定工作，因此，这种效率也只有在任务相对简单、环境趋于稳定的条件下才有意义。在环境改变的条件下，这种经验和专用性技术反而会使政府机构成为一种抵制变化的保守力量。“层级制通过专注于技术专用性和行为预期性，来实现绩效和效率。但是，同样基于技术专用性和可预期性也使得层级制成为有能力抗拒产生变迁的外来压力的最强有力的组织。”〔12〕

政府部门没有生存的压力，没有追求利润的动机，资金来源是纳税人缴纳的税金。官僚组织中的官员，与其说是忠诚的公共利益守护者，不如说是追求自身利益最大化的“经济人”。显然，与一个缩减的政府部门相比，在一个迅速增长的政府部门获得晋升的机会会更大。由此，职业官僚们总被某种财政激励所驱使，极力推动自己所供职的政府部门迅速膨胀，以增加他们晋升到更高职位的可能性。在实际工作中，一个单位的领导在任上，提拔的领导干部越多，增加的机构得越多，往往被干部职工认为政绩越大、越有魄力。而那些在提拔干部、增设职数方面没有成果的官员，则被干部职工评价为碌碌无为，认为没有给干部职工“办实事”。官僚是一个具有自身利益诉求的集团。预算最大化尽管降低了公共产品提供的效率，造成巨大的税款浪费，但符合官僚组织内从上层官员到一般员工的利益。

三、克服政府规模“内生性”扩张的途径

政府机构和雇员的“内生性”膨胀，不利于市场在配置资源中基础性作用的发挥，在一定程度上会阻碍市场经济体制完善，同时会提高行政成本，降低提供公共产品与服务的质量与效益。要克服这一问题，须从多个方面着手。

(一)完善政府体制与治理结构。现阶段，我国政府体制与治理结构的变革主要有三个突破口:一是推进大部门制改革。我国中央政府组成部门有27个，大大多于世界其他国家。如美国联邦政府有18个部门、日本11个、澳大利亚18个。部门设置过多容易导致职责交叉、权责脱节的问题。如在我国国务院现有部门中，建设部门就与发展改革委、交通部门、水利部门、铁路部门、国土部门等多个部门存在职责交叉;农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委 (局);信息产业管理方面，工信部、国信办和广电总局等部门职能存在交叉;在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交通等等。应逐步把职能相近或交叉的部门进行整合，形成有利于宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的，适应社会主义市场经济体制的政府组织体系。二是逐步推广“省直管县”改革。我国《宪法》规定地方行政区划为省、县、乡三级，但在实际运作中，地区或地级市逐渐成为一级建制，形成了省管市、市管县的格局。市管县行政管理体制运作效果不高，容易造成市县争利的局面，导致地级市过于重视市区发展而忽视县域经济发展。应通过扩权强县、市县分治等措施，逐步形成“省直管县”的行政管理体制，使省级管理直接到县，市则作为与县平级的行政单元，从而缩小行政层级，形成扁平化的政府治理结构。三是探索“乡财县管”财政管理体制。农业税的取消切断了乡镇的财政来源，加之部分事权下移，造成了乡镇财政捉襟见肘的局面。“乡财县管”财政体制就是取消乡镇作为财政核算的一个独立层级，把乡镇作为县级政府的下一级预算执行单位，通过把乡镇财政统筹到县级政府统一核算，达到缓解乡镇财政困难、减少财政管理层级的目的。在“乡财县管”的基础上，可逐步再把乡镇其他行政管理权限上收，取消乡镇一级政府建制，使乡镇管理部门成为县级政府的派出部门。

(二)强化外部监督。首先，要发挥人民代议机构的监督作用，建立和强化税收与预算约束机制。官僚效用在很大程度上取决于预算拨款，官僚组织过于容易地获得预算追加，其规模膨胀就能够容易地获得经济支持。其次，要发挥公民对政府的监督作用。群众对种种官僚作风深恶痛绝，网友对各地政府副职人数的披露、对“最年轻县长(镇长)”的争议、对豪华公务用车和办公场所的曝光等等，使得政府部门已经有了很大收敛。其实，公民个人并不太在乎官僚机构内部组织情况，也不太在乎等级链有多长、领导干部比例有多大，他们真正在乎的是公共产品的质量和效率。官僚机构扩张的种种手段，对提高公共产品提供的质量和效率产生了极大弊害，才引起了人们的愤愤不平。将约束官僚机构膨胀的希望寄托在政府和官员的自我修养和内部监督，是不够的。公民监督力度的加大，才有可能压缩官僚机构膨胀的空间。

(三)完善市场机制。官僚机构自身的很多弊端，都源于公共产品提供领域的垄断。应该在公共产品供给中引入和完善市场机制，促进公共生产部门之间、公共生产部门与私人生产部门之间展开竞争，打破公共产品生产和供给的垄断，以降低成本，提高效率。可以把一些不具有完全的排他性和竞争性的公共产品，如交通、电力和油气的供应等推向市场。一些公共产品，单纯由市场供给不能满足效率的要求，在这种情况下，政府可以通过某些制度安排，来模拟市场机制，如对公有自然资源开采权进行拍卖、在地方政府间进行公共产品使用权交易等。

(四)推进公民事务的自治。我国改革开放前，政府进行社会治理主要采用计划经济和行政命令。改革开放后经济体制由计划经济转向市场经济，但进行社会治理的手段并没有从本质上改变，在诸多本应由公民自行治理的领域，政府仍然坚持了“行政控制”的手法。凡是被“行政化”、“官僚化”的组织，其自身“内生性”扩张是必然的。“红十字基金会”等各种慈善机构如此，高等院校以及各个行业自治协会也是如此。这些组织名义上是“民间组织”，实际上由政府直接或间接经营，官员由政府任命，活动经费来源于财政，内部机构设置、层次安排、运转制度与政府部门无异。要提高政府的社会治理能力，最根本的一条就是大胆下放权力，变直接经营为依法监管，给社会以自治空间，让公民和社会自我建设、自我发展，并演生出自发的秩序。如果是出于社会稳定或便于管理等目的，抱着政府的“无限责任”不放，就必须忍受因此带来的政府“内生性”膨胀的代价。政府规模膨胀容易、精简艰难。在经济高速增长时期，政府规模膨胀造成的社会负担能够被抵消一部分，但从长远来看，其负效应可能得不偿失。

〔1〕〔美〕尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务〔M〕.张昕等译.华夏出版社，2002.10-15.

〔2〕国家统计局、人力资源与社会保障部.中国劳动统计年鉴2011〔R〕.中国统计出版社，2012..9-12.

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〔4〕〔美〕米尔顿·弗里德曼.自由选择〔M〕.胡骑等译.商务印书馆，1982.87.

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〔10〕Heller，M A.The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets〔J〕.Harvard Law Review，1998，111，(3).

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