政府购买居家养老服务：模式分析与战略设计——基于比较研究的视角

胡宏伟，孔静怡，严 晏，王剑雄

（1.华北电力大学 人文与社会科学学院，河北 保定 071003；2.北京大学 中国卫生经济研究中心，北京100871）

一、研究背景

我国不仅是世界人口第一大国，也是老年人口的第一大国，老年人口占全世界老年人口的1/5。同时，老龄化进程不断加快，老龄委预计2020年老年人口将达到2.4亿人，占总人口的17.17%。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。[1]我国高龄人口的急剧增多与机构养老有限是我国目前政治经济条件下难以调和的矛盾。传统家庭养老方式落后，主要由于传统思想的束缚；常规的机构养老方式难以满足老年人在医疗康复、卫生保障、生活照料、精神慰藉等方面的需求。有统计表明我国约有95%的老人希望在家养老，[2]居家养老正是一种为居家老年人提供服务的社会养老方式。在传统居家养老模式不能满足老年人需求现状的条件下，政府购买居家养老服务应运而生，但其实际购买过程中仍存在许多问题，比如政府与社会组织职责分工不明、监督机制落后等。

二、政府购买居家养老服务

（一）政府购买居家养老服务概述

政府购买居家养老服务是指政府出资为老年人向社会组织购买服务，是政府购买公共服务的重要组成部分。其特点主要表现在三方面：第一，提供服务主体多元化。政府与社会组织通过一定合作机制为老年人提供服务，这种方式不仅解决了改革前政府单一投入人资的问题，也为社会组织注入了新活力，促进其发展，有利于形成政府、社会统一协作的良好运行机制；第二，专业性。政府牵头购买居家养老服务，从根本上规范社会组织的服务态度及内容，创新服务方法，改变居家养老服务良莠不齐的局面，为老年人提供更为优质的服务；第三，高效性。通过政府与社会组织的合理分工，一方面避免了政府在具体服务实施上人员、技术的空白，另一方面也促使社会组织拓展服务内容，有针对性地提高服务质量，避免唯全不唯精的现象，有助于提高政府及社会组织运作的效率。

（二）我国政府购买居家养老服务的迫切性

在老龄化不断加剧，传统养老模式不能满足当前需求的条件下，政府创新养老制度刻不容缓，而政府购买居家养老服务是当前我国应对“银色化浪潮”的重要战略选择。

1.人口老龄化程度不断加剧

老龄化程度不断加剧是我国创新养老制度过程中不能回避的问题。2010年我国第六次人口普查公报显示，60岁及以上人口占 13.26%，比2000年第五次全国人口普查上升2.93个百分点，说明随着老龄化进程逐步加快，我国存在强烈的居家养老服务需求，给转型中的政府带来压力。在老年人口数量激增，传统居家养老机构不能满足现状的情况下，政府需要通过购买居家养老服务，实现服务职能。

2.养老机构服务水平低下

老龄化问题日趋严重，但养老服务机构在经济能力以及专业服务人员培养上不能满足这一现实需要，所以亟需政府运用多种政策手段在社会老龄化过程中扮演更加积极的角色。杨敏、张河川（2010）从“空巢大国”呼唤居家养老服务角度，认为政府采购将促进我国老年服务产业的发展。[3]

3.政府职能向服务型转变的需要

供需矛盾的突出要求我国治理理念要由“管治”向“服务”转变。政府购买公共服务已经成为当前我国改革和发展的主要内容和重要目标，社会服务由过去政府包办向政府购买转型。[4]刘强（2007）认为传统的“家庭养老”的功能不断弱化，而单纯的机构养老不能满足广大老年人多方面的养老需要，存在着诸多局限性。面对这样的两难困境，政府购买服务作为一种折中形式出现了，被认为是克服政府直接提供服务所存在缺陷的一个有效可行的方法。这也就要求新时期政府职能逐渐向服务型转变，更加注重公民的需要，针对政策实施过程中不断出现的问题，灵活转变角色，合理调整政策，实现职能最优化。

我国老龄化日益加重，处于“未富先老”的状态，老龄化问题不断加深，解决养老问题刻不容缓。但我国老年人社会服务的总量存在不足，社会服务产业人才匮乏，加之大量的空巢老人对居家养老服务有着巨大的需求，但其自身又缺乏必要的经济能力以满足这一需求。因此，需要政府来购买，由专业的社会组织提供居家养老社会服务，各司其职，促进和谐社会的建设。

三、国内外政府购买居家养老服务的现状

（一）国外政府购买居家养老服务现状

美国、英国和日本等许多国家居家养老模式适应于满足不同居民对于照顾服务类型偏好的差异，在一定程度上促进灵活化、个性化的服务项目的发展，由于其整体经济发展水平较高，地方政府大多有能力提供资金支持。政府购买居家养老服务作为他们老年福利制度中重要的组成部分，对缓解老龄化所带来的一系列社会问题起到了积极作用。具有代表性的国外政府购买居家养老服务模式见表1。

表1 国外政府购买居家养老服务模式[5]

（二）我国政府购买居家养老服务的现状

1.我国政府购买居家养老服务的相关法律法规

政府购买居家养老服务是我国政府为老年人提供服务的新方式，就目前我国政府相关部门关于其实现过程中出台的一些法规政策来看，相关的法规政策比较零散难以形成体系。现阶段我国相关的政策和文件见表2。

2.我国政府购买居家养老服务的模式

我国政府购买居家养老服务目前处于探索阶段，许多地区开始实行政府购买居家养老服务政策，但不同地区实施过程结果有所不同。对比分析三个典型地区政策实行情况见表3。

从这三个地区可以看出，政府购买居家养老服务作为一项政府提供服务的新方式主要有以下4点成果：

（1）政府职能履行方式新，变传统的政府单纯扶持居家养老为政府购买居家养老公共服务；运作载体、社会参与方式新，变单一养老机构为老人提供服务为集中非营利组织、企业、社会的资源共同为老人提供服务。

（2）为转变政府职能，建设服务型政府指明了方向。政府养老成本显著下降，减轻了财政压力，增加社会福利总量，提高了公共服务的效率，政府公信力极大提高。

（3）受惠老人的生活品质得到提高，幸福感普遍增强，通常被人们所忽视的高龄、独居、困难的老年人得到了实惠，充分体现新时期政府的服务性职能。

（4）重构政府与社会关系，创新社会管理体制。为非营利组织的发展提供了广阔的空间，使更多的公众享受到社会发展所带来的好处，提高了非盈利组织的积极性。

3.我国政府购买居家养老服务存在的问题

（1）政府方面。政府购买居家养老服务相关制度不健全。一方面，缺少政府与非营利组织间的相互制约关系制度，导致政府与非营利组织关系复杂。另一方面，缺少维护老年人利益的政策法规，导致政策实施过程中部分老年人权益受到侵害。相关制度的缺失，也会加大政府应对突发事件的难度。购买力不足，就会使政府所服务的人员受限。截至2012年，宁波市海曙区政府购买居家养老服务的受惠人只有600-800位，占海曙区老人总数的1%。受惠老人较少，严重制约政策的作用发挥。[7]

（2）非营利组织方面。一方面，非营利组织自身建设发展受政府限制，李永敏（2011）提出部分居家养老服务中心是在政府部门的指导下建立的，带有浓重的行政色彩。[8]如宁波海曙区星光敬老协会是为承接政府居家养老社会化服务项目成立的社会组织，资金上完全依靠政府，在组织的发展和管理上很大程度上受制和依赖于政府，极有可能演变为政府的行政部门，不但增加财政压力，而且违背政府购买的初衷。另一方面，李凤琴（2011）也认为服务队伍不稳定，[9]专业化水平不高是制约养老机构提供优质服务的重要因素。非营利组织的专业化是政府购买制度实行的关键所在。但由于其在资金、管理、人才上的缺失严重，要求政府给予资金等方面的扶持和帮助，从而保证更好地落实购买政策。

表2 我国政府购买居家养老服务的相关政策[6]

（3）其他方面。杨敏、张河川（2010）提出我国的老龄化是在经济尚不发达、人均GDP较低的情况下实现的，长期的低收入制约了其实际的储蓄水平。并从社会服务角度指出问题：老年人社会服务的结构严重失衡，老年人社会服务产业发展存在两极化的趋势。[10]李静（2011）从社会组织方面总结问题，认为政府购买公共服务体现的是政府单方面的意志，购买的具体形式和具体内容由政府决定，社会组织无法自愿、平等地参与其中，获取资源能力不足。[11]刘钱玉、岑晓钰、张河川（2011）等则是针对落后地区经费缺乏，相关配套设施的建设不完善，专业服务人才匮乏，强调落后地区政府购买居家养老服务的困难。

四、我国政府购买居家养老服务过程的战略设计

政府购买居家养老服务不仅是我国政府履行社会公共职能的重要举措，也充分体现了我国政府在应对当前老龄化社会时的责任感。针对我国的政府购买居家养老服务过程，笔者从法制建设、资金投入、非营利组织发展方面提出以下建议。

（一）加强居家养老服务规范化和责任制建设

相对于国外，我国的法律法规在居家养老方面各自为政。我们需要借鉴英国、日本以法律为基础完善居家养老服务的方法，针对购买过程提供明确的法律法规，促使我国形成完善的政府购买居家养老服务法律体系。对此我国学者张逼英、王辰尧（2012）从保障政府购买过程的公平公正，防止道德风险，提出完善相关法律法规的必要性。[12]为了让政府购买居家养老服务政策更加制度化完善化，一方面，政府需要根据突发状况，积极灵活地制定符合当下环境的政策，明确规定政府购买居家养老的购买主体标准、购买内容、资金供给方式及监督和评估等问题。另一方面，政府要不断完善关于对其他社会主体监管方面的政策，使其生产的公共服务高质量化，履行社会责任具体化，为非营利组织营造一个有利的整体环境，保障购买服务的顺利进行。此外，还要建立居家养老服务效果的评估制度，通过后期评估来重新规范服务的内容，将服务细化，明确资金和人员投入的服务方向，更好地实现政府购买居家养老服务的目的。此外，出台关于保障老年人权益的相关政策。老年人是政府购买服务的主体对象，但由于购买过程中政府与非营利组织之间职责关系不明确导致老年人利益的损害，违背政府购买居家养老服务的初衷。

（二）加大财政投入，综合社会资源

政府购买居家养老服务政策正处于初期探索阶段，针对政府出现资金投入不足，政府购买力低，服务方式单一化、传统化，缺乏创新等问题，政府要建立稳定的资金投入机制。一方面，在注重进行多渠道筹集购买养老服务资金的同时，实行公共财政的政府采购制度，保障社会公共服务的多元化。针对老年人对居家养老服务的需求的不同，政府需要对购买服务的对象进行具体界定，科学制定预算，有针对性地投入，不盲目加大购买服务的力度。另一方面，综合利用社会资源。不仅要明确购买服务的内容，积极引导社会资本参与，扩大参与者范围，激活竞争机制，还要大力倡导志愿者服务，加强志愿者队伍建设，实现居家养老志愿服务活动的制度化、规范化、常态化，形成专业化和志愿服务相结合的服务队伍，最终保障购买政策落到实处。吴玉霞（2007）也从政府与社会关系方面，提出重构、创新社会管理体制的必要。[13]

表3 我国政府购买居家养老服务典型地区分析[7]

（三）促进非营利组织、社区灵活运行

从美、日、英等国家政府购买居家养老服务的成功经验看，拓展非营利组织服务内容，提高其服务水平十分必要。但我国还处于社会主义发展的初级阶段，非营利组织还存在基础薄弱、服务机构单一且缺乏专业水准的问题，要求我们不应盲目学习西方由地方政府作为主要出资人的方式。一方面，政府要注意到社会组织的服务专业化是政府购买制度实行质量的关键所在，要求政府注重非营利组织的发展，培养更多关注养老服务领域的组织。刘红芹、包国宪（2012）通过强调建立居家养老服务绩效评价机制，[14]突出社会组织提供服务的专业化对政策落实的必要性。另一方面，健全的社区是实现居家养老服务的重要载体，有着覆盖人群广、及时性强、顺应时代发展等特点。要求政府不仅要落实相关优惠政策，从制度上支持社会养老服务，还应该加强社区基础设施建设。如设立社区居家养老服务守则、服务标准、服务内容、人才管理、监督考核等规章制度，规范基层居家养老服务。此外，李永敏（2011）强调要创建民间组织提供服务的社区文化环境。此外，政府应该对居家养老服务专业化人员培养方面做出规定，提升其专业化水平。如对居家养老服务人员实行职业资格和技术等级管理认证制度，制定岗位的专业标准和操作规范，在居家养老服务人员上岗前对其进行综合培训，并对培训效果进行测试，以颁发证书的形式来完成测试。

总之，政府购买居家养老服务是居家养老服务保障的重要手段之一，不仅为老人提供经济层面的支持，保证老年人获得健康的晚年生活，还有助于完善养老制度，同时也促进非营利组织的不断发展，改进政府管理运作方式，增强政府的服务功能。政府不仅要进行制度创新，加大对其他社会主体的监管力度。也要引导社会力量积极参与，激活竞争机制。加大财政投入，吸引社会资金的融入，提供高质量公共服务，从而履行社会责任，营造一个有利于政府购买居家养老服务政策实施的整体环境。

[1]老龄委.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[EB/OL].（2012-10-16）[2012-12-03].中国老龄门户，http：//www.cncaprc.gov.cn/yanjiu/19491.jhtml.

[2]朱玉知.政府购买养老服务的公共政策分析[J].天水行政学院学报，2008，（4）：72-76.

[3]杨敏，张河川.对我国政府购买居家养老服务发展的思考[J].社会学研究，2010，（4）：45-46，92.

[4]刘强.政府购买居家养老服务，促进养老服务发展[R].上海市退休职工管理研究会2007年年会，2007.

[5]李双辰，栾文敬.居家养老服务保障：理论、模式与政策发展[M].北京：中国质检出版社，2012：146-150.

[6]民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见（民发）〔2012〕196号[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-11/28/content_2276803.htm.

[7]张国平.地方政府购买居家养老服务的模式研究：基于三个典型案例的比较[J].西北人口，2012，（6）：33.

[8]李永敏.解析上海居家养老政策——以政府购买民间组织服务为视角[J].社会福利，2011，（4）：34-35.

[9]李凤琴.老龄化背景下城市社区居家养老服务——南京市鼓楼区的政府购买服务模式[J].南京人口管理干部学院学报，2011，（4）：28-32.

[10]李静.基于合作式治理视角的政府购买公共服务机制创新研究——以长沙市政府购买居家养老服务为例[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2011，（4）：26-30，57.

[11]刘钱玉，岑晓钰，张河川.昆明政府购买居家养老服务的循证政策探索[J].社会工作，2011，（10）：38-41，57.

[12]张逼英，王辰尧.我国政府购买机构服务的政策分析[J].经济体制改革，2012，（2）：51-57.

[13]吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[J].中共浙江省委党校学报，2007，（2）：51-57.

[14]刘红芹，包国宪.政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例[J].理论与改革，2012，（1）：67-70.