论基层政府党政关系的结构调适与职能均衡——超越传统政治与行政二分的路径

江永清

（江西农业大学 人文与公共管理学院，南昌 330045）

一、问题的提出

政治与行政二分法是行政学诞生的基本理论前提。传统的行政理论认为，政治与行政两分是政府效率的关键，理想的科层制组织会保证政府像机器一样精准地运转。政治与行政二分，在西方国家明显的属于议会与行政机构的适度分离。威尔逊认为：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是在个别和细微事项方面的活动”。[1]45“虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去直接指挥行政管理机构”而作为政治与行政二分理论的发展者，古德诺经典的定义是“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。[2]17-26古德诺在提出政治与行政二分的同时，也给出了政治与行政之间相互协调的路径。

自从行政学产生之日起，人们对于政治与行政的二分就有着各种各样的争议。与理论的争论相对应的现实状况是，政治与行政二分从来就难以真正有效实现，两者协调的过程中也存在功能紊乱，而价值取向更是受到冲击和质疑。进入20世纪70年代，西方发达国家效率主导的政府改革带来了严重的社会问题，随着经济的滞涨和民权运动的兴起，新公共行政学派的代表人物，弗里德里克森指出传统的政治与行政二分法的效率价值并不可取。公共行政需要重新定义“公共”二字的的含义，并将罗尔斯的正义论和亚当斯的公平理论作为新公共行政的基础，提出了以公平的价值观指导政府政策和组织行为的指针。“在民主政治环境下，公共管理者最终向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣”。[3]203新公共行政的民主和公平的价值观兴起，对于推动政府以公民服务为导向的改革，起到了良好的促进作用，政府全面质量管理和改进运动，推动了政府治理的质量提升和民主参与。而进入新的世纪以来，新公共服务理论对于新公共管理的效率至上导向进一步扬弃，强调政府服务的公平和质量问题，强调政府责任和民主行政，认为政府的职责是服务而不是掌舵，公民权胜于顾客，[4]1实际上是对新公共行政的精神的一种复兴。

政治与行政二分相对中国特色的政治体制而言，更加注重执政党和政府关系的适度分离，主要针对以党代政和党政不分的问题。因为，在议行合一的整体中，政府和人大之间是一种隶属关系。因此，政治与行政两分对于解决我国党政不分，关系不顺的问题本来是一剂良药。而现实基层政府治理的这种关系不顺，产生了各种不同程度的扭曲，实际上造成党政职能关系的缺位和越位现象较为严重，造成了基层政府治理的某些困局。新时期以来基层政府治理一系列的案例背后有着某种共性的特征，综合分析其背后的政治与行政环境，党政关系的越位和缺位对这些问题的产生有着不可忽视的作用。惨痛的基层政府治理典型案例告诉我们，如果忽视了党组织的思想政治领导，导致党政关系缺位和越位，政府工作人员就会出现道德失范的严重后果。

笔者认为，在基层政府中，既存在党政不分的问题，也存在党政分离不当的问题。一是党的责任缺位，缺乏对党员干部耐心细致的思想政治工作，漠视干部的困苦；二是党的责任越位，一切围绕经济中心转，导致党政制衡关系扭曲；三是价值观念移位，将党和价值观与人民大众割裂。这些缺位和越位不仅导致官德失范的严重问题，而且提出了一个既具有中国特殊背景，又具有普遍意义的一个命题，即：如何超越传统的政治与行政两分法，构建新型的党政关系协调与调适模式，从而实现责任的有效落实和职能的优化配置。

二、倒金字塔结构——基层政府党政关系形态存在的现实特点

从我国现实的政府党政关系结构形态看，是一种较为典型的倒金字塔结构。随着政府层级的降低，政府与党的组织，党的组织和人大组织不仅构成人员上高度重叠，而且就结构的职能设置和分工而言，也存在高度的重合。党政关系结构到我国基层的乡镇政府就出现了严重的党政不分现象，导致“上面千根线，下面一根针”的局面。

图1 我国党政关系结构形态的现状图

（一）倒金字塔结构在基层政府所具有的特征

1.越是基层政府越是职能交叉。基层政府由于事务上的执行性，党组织和政府组织出于高度重叠的状态。在中心工作的执行中，党委工作分工与政府工作分工对口，尤其是乡镇政府，党政联席会议实际上将党的工作与政府事务一并讨论，并实行事无巨细的领导。两者的工作重心高度重叠，乡镇经济发展任务成为首要任务。这样做能够保证党对各项工作领导，但是也有很大的弊端。湖北省在世纪之初进行了乡镇机构改革，不仅精简乡镇机构，推进乡镇职能转变，而且推行乡镇党政主要领导职务由一人担任的方式。这样可以确保政令和党的政策相统一，但是也会产生严重的以党代政问题，并将政府工作的失误全部记在党的组织的头上。江西宜黄的强拆事件，[5]实际上是新世纪以来地方政府经济竞赛的一个缩影。拆迁工作，应当根据依法行政的要求，由政府行政工作按照程序执行，党的组织根据实际状况进行疏导，而不是施加巨大的压力，需要积极地进行思想政治工作和利益疏导，并对政府的强拆工作进行有效的监控。而在现实的上级组织压力下，党的组织往往成为拆迁的最主要的推动力量，为达到速度而不惜诉诸暴力拆迁。

2.越是基层政府越组织重叠。基层政府处于政策执行的最底层，面对上级的执行要求，基层政府需要直接与群众打交道，直接跟企业打交道，直接面对基层干部方方面面的要求。在基层政府中，迫于压力和繁重的工作任务，部分党政领导实行任务为导向的工作作风，有的甚至采取家长制作风，甚至存在任人唯亲，消极腐败的现象，忽视了对基层干部群体的关心，许多正常的工作利益和生活得不到有效的照顾。导致基层干部的心态和感情出现扭曲，将不满发泄到群众的身上，甚至干出匪夷所思的极端事件。洛阳技术监督局执法大队干部李浩的性奴案则是这一问题的一个缩影。李浩作为部队的业务尖子，转业后由于妻子没有工作，家庭生活和工作都处于双重压力之下，心理失落导致心理失衡和变态，而事发之后单位居然对李浩思想动态一无所知。这说明，在以任务为导向的组织机关，党的组织工作存在一定的缺位，尤其是党的思想政治工作缺乏良好的落实，导致对干部思想状况出现问题难以有效的掌握，干部出现各种困难没有能力和精力着手解决，影响到干部的士气和心理动向。

由于资源禀赋不一样，经济发展水平不一样，基层政府财力差别十分巨大。由于乡镇一级没有本级财政，工资部分主要靠县市财政支持，财政收入中预算外收入绝大多数靠镇办企业上缴收入。因此，福利待遇差别悬殊，不仅有重大地区差别不说，而且同在一个县市收入差别相差三倍也是常见。而在这样一种收入差别下，越是经济弱的地方越是工作复杂，付出的劳动和心力越多。由此，造成一种逆向淘汰，越是需要优秀人才地方却缺乏人才，而越是条件优越的地方越是塞满了各种冗员。而在政府内部，基层领导干部处于核心的支配地位，因此对于本政府的资源具有优先权和配置权，并享有一定的特权，使本来不足的财政经费成为许多领导干部各种名目消费和项目偏好的“唐僧肉”。

（二）基层政府党政关系不顺的成因

1.党政关系的越位——中心重叠效应。尤其是在基层组织中以党代政的现象仍然严重，基层党组织管了许多具体繁杂的事项，这些事项既无法管好也不能很好调动行政部门的积极性。这种越位形成了政府工作对于党组织的严重依赖，也降低了政府工作的积极性和主动性，也将基层矛盾不断累积到了党组织的身上。正如邓小平所说，“把党的领导解释为党权高于一切，遇事干涉政府工作，……结果群众认为政府是不中用的，一切决定于共产党，于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府的一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也就脱离了群众”。[6]11党组织的越位还为少数党的领导干部干预政府正常的业务工作，实现以权谋私的目的提供了职务便利。基层政府工作中的越位，还体现在基层政府对村民自治组织集体利益的挤占，把下级基层组织作为政府的工具，导致村民自治组织和村民关系紧张。

随着政府层级的下降，到基层政府的党政结构中，党委和政府之间的工作由于职数和工作具体化的关系，党政关系越来越同质化，造成工作重心的高度重叠。这就是以经济工作为中心，在加快发展的压力下，尤其是在地方政府经济发展竞赛中，县域经济的竞争导致了党政结构高度关注经济发展，高度关注项目投资，凡是跟投资和项目有关的部门和乡镇机构得到高度的资源集中，凡是与经济发展关联不大的或者是处于边缘地带的职能往往成为政府最后关照的工作。

2.党政关系的缺位——边缘淡化效应。部分党的组织没有发挥自身的优势，没有将党的优良传统和有效监督政府、协调各方利益的作用发挥出来。由于对政府中心工作的全身心介入，基层党的组织将执行政策，服务经济发展作为重心，反而导致自身对于思想政治工作的忽视，导致对干部的任用和监督的力度不足，对基层干部的关系和爱护不够，导致对政府工作的约束和规范不力，在许多突发事件的背后，党的组织不但没有发挥很好的把关和控制作用，反而起了推波助澜的作用。这实际上，是党的责任的缺位，未能发挥原有的政治优势。从河南技术监督局性奴案和广西来宾烟草局长香艳日记案看，党的组织对职能部门的监督和教育作用缺位是一个重要的因素。

任何执政党，作为人民意志的汇聚组织，需要的是一种自下而上的机制，反映社情民意。而政府组织则是一种执行机构，它只推行政令，是一种自上而下的行政路径。如果党的组织忽视了群众工作和群众基础，而是协同本级政府为完成上级政府的任务，而忽视基层群众的引导和教育，机关党员和干部的监督和教育就会产生一种缺位效应。这种缺位效应的形成，诚然有利益的纠葛，而更重要的原因是党的基层组织领导机构，不愿做耐心细致的群众工作，无力进行党员干部的思想政治教育工作。这种缺位，导致党的政治优势在基层得到削弱，使群众与干部之间产生矛盾，机关领导与干部之间产生隔阂和冷漠。

3.党政关系的价值移位——反向激励效应。实际上，基层党组织跟政府利益紧密相连，因此少数基层组织忽视了党的宗旨是全心全意为人民服务，在利益面前，放弃了自己的党性原则，不得不纵容和包庇各种政府的违规和踩红线行为。从郑州规划局副局长的雷人语录看，一些政府干部已经严重脱离群众，而且在价值取向中将党和人民对立起来，这是一种非常严重的价值移位，是一种极为危险的信号。中层和基层干部如果与群众离心离德，那么人民群众就会与执政党产生心理间隙，这种间隙实际上将危及党的长期执政。陕西富平县公开处理上访者，并经过集体研究决定，这实际上是将人民内部的矛盾的简单粗暴处理，不仅侵犯当事人的人权，伤及当事人人格，而且违背党的宗旨和性质，将会使执政党及其领导的政府形象和性质受到质疑。

从价值移位的根源看，激励问题是重要的原因。基层政府党政关系中，由于党政部门彼此分工的不同，容易造成一种错觉，就是管人的不管事，管事的不管人。而实际上管事和管人都是党的组织在管。尤其是基层乡镇政府，由于资源禀赋造成的经济差别，带来待遇的差别和政治前途的差别，造成党的组织部门，党的人事工作容易错位。忽视政府行政首长的用人权和决策权，导致政府工作在下一个层级处于被动。在用人问题上，提拔快的人才素质较高，但是缺乏长期磨练，易引起争议和基层干部心理的抵触。造成用错一个人，挫伤一大片的现象。因此，正是这种激励效应，基层政府党政上下关系出现紊乱。利益刺激导致部分党员干部党性的淡漠，失去了自我约束和规范的功能，致使特权利益和侵占人民群众利益的事情时有发生。在这样一种状态下，一些基层政府领导干部不仅忽视了自己的责任和思想改造，反而割裂党与人民的血肉联系，为了维护自身的利益而抵触党的政治价值观，其实际折射出党的基层组织忽视对于领导干部意识形态的控制滑坡，导致部分行政机关道德失范。

三、梯状结构：新时期基层党政关系结构调适与职能均衡选择

由于中国的特殊国情所决定，党政关系在基层政府行政中具有核心的地位。党政关系顺，党政职能配合紧密，这样的基层政府就会治理有效，经济社会发展处于一种协调的状态。而党政关系不顺，尤其是以党代政、对于行政干预过细过宽，就会出现功能紊乱，导致重心的重叠和失调。而与此同时，一部分基层政府党的组织忽视自身的优势和艰苦细致的工作，导致党政工作出现真空和漏洞。

传统的政治与行政之间的关系在西方发达国家表现为国会与政府的职能分工，国会作为国家意志的表达机构，政府作为国家意志的执行机构，执政党起到统合作用。而作为中国特色的政府体制，执政党更接近于国家意志的表达机构，政府作为国会意志的执行结构，国会作为执政党意志合法化的中介结构，一方面跟执政党的职能贴近，形成国家意志表达的部分，另一方面跟政府组织职能贴近实际上构成执行的一部分。

西方国家执政党、议会、政府是一种三角关系，三者相互制衡。职能分工中执政党和议会以及各级议会实际上主要是意志的表达，而执政党的政策主张只有通过议会才能得到合法化并才有可能执行。除此之外，具有监督职能的司法机构和监察机构则又独立于议会和政府之外。

而中国特色的党领导政府的体制，实际上是一种职能倒金字塔的结构形式。在金字塔的顶端，党政保持适度的距离和明确的分工，因此职能配置相对较为合理，而到中层，尽管形式上党政职能分工明确，但是实际上党政关系往往因为工作重心的一致性而出现职能中度的重叠和交叉，导致职能关系不顺。而在基层政府，党政关系实际上已经高度重叠交叉，不仅职能交叉而且组织关系交叉，由于缺乏更加微观的机制设计和规范，所以一旦发生错位，各种基层政府的乱象就不断产生了。

由这种倒金字塔结构的党政关系转变为一种党政梯形关系结构，将执政党的主导地位与政府的执行地位处于一对相对紧密的互补关系之中。这种梯状结构其实类似于笔者所提出的基因结构。

图2 我国基层政府党政关系结构形态的梯形结构

2.梯形的左侧——党组织的地位与功能。作为执政党的组织，对政府和人大的领导作用决定了我国的执政党处于三者关系的核心位置。作为类似于基因主链的主要一段，起着重要的结构支持作用。在基层政府中，一是承担着决策的功能，二是承担着重要的人事功能，三是起着督导和监督职能。第一种职能，在基层政府中基本上跟基层人大机关重叠，基层党的书记兼任人大主任，就可以看出这一点。第三种职能实际上将人大和政府的监督职能聚集到党的检查机关。因此，在基层政府组织中，党的基层领导机关对于政策的执行和政府治理应处于主导地位，承担相适应的主要责任。

党的组织自下而上要传递民意。一方面党组织作为一种具有阶级性和结社性组织，尤其是执政党的组织具有反映社会现实需求，将公众舆论和人民的利益诉求转化为国家意志，并经国家机关实行合法化，推动政策的有效执行。这一点需要将基层组织的职能中心，将以经济工作为中心转变为以社会利益整合和社会效益的整体优化为中心。将基层组织同上级政府捆绑的经济中心工作适度松绑，根据社情民意自下而上进行传递和综合，将基层群众的呼声反映到中央，并经过党的中央组织进行权衡决策后，将凝聚民众呼声的现实问题作为党的工作重点，制定解决问题的基本原则和方针，督促和引导基层组织将人民群众最直接最现实的利益问题作为工作的重点。另一个层面，也要及时将基层党的组织和行政组织干部的生活状况和思想动态进行有效的反映，并及时解决实际困难，进行必要的思想教育和思想疏导。有效的争取上级组织将干部职工的生活困难、住房困难、出行困难、工作压力、收入、配偶就业等问题进行统筹考虑。

2.梯形的右侧——基层政府地位与功能。作为政府机关，尤其是基层政府机关，作为党和大政方针以及国家意志的执行者，承担行政责任，并享有行政权力。在党政分离的制度下，离开政府机关的实际权力行使，党的领导将是一句空话。正是因为如此，执政党的组织只有跟政府组织在关系上进行重组才能实施有效的领导和执行。但是，正是这种党政之间的组织交叉重组，既可能带来良性的复制功能，也可能造成组织功能的紊乱和各种各样的组织坏死。因此，基层政府作为执行组织应当承担依法行政的责任，在法律授权下，在党的支持下，具有真正的决策权和人事权，保证政府工作具有相应的职权和效率。

政府组织自上而下推行民意。基层政府组织作为执行性行政组织，严格按照依法行政要求，对于上级政府的工作任务根据轻重缓急，根据本级政府的实际能力进行执行，做到既要尽力而为，又要量力而行。党的组织工作目标进行修正后，政府执行的压力将会相对减轻。而行政执行工作的压力适度减轻后，需要更加透明、更加以人为本、更加公平公正地推进执法。而党的基层组织则要加强对行政组织工作的监督和规范，加强对干部职工的党性和政治思想教育，加强有效的组织控制，始终确保行政权力的人民性质。

3.梯形连接——党政职能配对。任何形式的现代政府都存在政党和政府的关系、政府与议事机构的关系以及政党与议事机构的关系问题。在中国，政府和议事结构的关系实际上是确定的关系，执政党主导控制着议会。同时，执政党在地方组织控制并领导着政府，这样一种模式下，基层政府的议事机构，实际上是一种类似的审查和监督结构，在此条件下，党政的关系和职能配对在基层政府就成为职能优化的关键和核心问题。

在一种梯形结构中，每一层级的政府和党的组织的职能相对于次一级组织的位置和功能地位是变动的，因为政府的层次不一样，职能中心和特点不一样。在党的领导组织中，理论素质是领导干部的根本素质。而在基层政府组织中，党政组织都是处于执行的地位。行政组织强调效率，而党的组织则强调民主。因此，党的组织进行决策，而行政组织负责执行具有相当的理性价值。因此，需要一个合理的参数设置，确保螺旋结构不能在底部缠结，确保职能配对符合相处于的合理位置，而这没有一个有效的顶层设计则难以持续和有效。

在上层党政组织根据明确的宪法和法律规范实行党政分开，在此基础上政治、行政分开，使党组织的职能中心和职能重点与政府的行政职能中心和重点有效的适配。中间层级根据实际需要职能配对进行螺旋的角度调整，保持适应中层党政职能优化的需要。基层政府党政关系则是根据螺旋结构的角度更佳调整位置，甚至政府的职能和党组织的职能能够进行有效的切换。另一方面，在组织结构中塑造梯形组织结构。党和政府组织在现实的国情下不可能实现高度分离，但也不能认为现实的倒金字塔结构的完全合理。要根据党政组织结构的层次特点，建立一个类似于基因双螺旋结构，在基层层级螺旋的距离可适当缩小，使党政关系更加紧密和协调。这样在上层组织，组织关系的间距宽大，有利于国家大政方针和社情民意的契合，确保国家层面的结构稳定而相互制衡。中层两者关系间距较大，使党的组织结构和政府组织结构实现有效的分工，促使党的组织职能实现中观层面的决策，并对政府工作进行适度的监督和领导。在基层组织，党政关系结构正是由于存在高度交叉和重叠的问题，所以更加需要适度分离，保持合理的、较为安全的距离，以确保党的领导既能够发挥联系群众、反映人民的利益诉求，又能够有效领导和监督政府，发挥推动依法行政和维护社会和谐稳定的政治优势、组织优势。

四、结论

从党政职能关系的上宽下窄的结构形态到一种梯形配对的结构形态，关键在于党政职能适配角度的调整和科学设置参数，这需要顶层设计和基层政府的自我创新。而组织结构由一个倒金字塔结构到一个梯状结构，则可以克服党政不分，以党代政问题。一个梯形的结构对于中国党政体制的重组具有现实的意义和深远的理论价值。因此，解决当代中国基层政府治理的问题首先需要矫正党政职能关系和组织结构，以实现党政关系和职能更加有效的分工与协同。

[1]〔美〕威尔逊.行政学研究[J].国外政治学，1988，（1）：45.

[2]〔美〕古德诺.政治与行政：政府研究[M].北京：北京大学出版社，2012：17-26.

[3]〔美〕弗里德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2000：203.

[4]〔美〕罗伯特登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌,等译.北京：中国人民大学出版社，2004：1.

[5]财新网.透视强拆自焚事件[EB/OL].财新网，（2010-10-12）[2012-11-05].（//http://china.caixin.com/2010-10-12/100187635.html.

[6]邓小平文选：第一卷[M].北京：人民出版社，1990：11.