公民社会建设与公共政策的相关性分析

龙金菊

（ 铜仁学院 法律与政史系，贵州 铜仁 554300 ）

一、绪论

公民社会又称为“市民社会”，是社会历史发展的必然产物。在当今时代，它主要表现为非营利的社会领域，一般由志愿团体、非政府组织、专业协会和大众传媒等所构成，其范围介于政府与公民个体之间，因此，也被人们称之为“第三部门”。在西方国家，公民社会追求的是公共利益，既可能扮演政府的助手，也可能扮演政府的对立面，为社会规范的整合和公民基本权利的保障，以及自由、民主、平等与正义之理想的实现都起着重要的作用。而这些作用的发挥只有在公共政策过程中得以良好的体现出来。

按照陈振明教授的观点，公共政策是“由国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[1]作为一个完整的公共政策体系，可以由“输入”和“输出” 两个部分构成。“输入”部分主要是来自民众的利益要求和支持；“输出”部分主要指公共权力机构（主要指政府）通过的决策与行动（见图1）。

图1 公共政策体系模式

这样，我们可以看到，公共政策体系一般呈现为“个体公民——公民社会——公共权力机构”的结构模式。首先，作为个体的公民是公共政策系统最基本的单元结构，也是公共政策的群体目标，每个公民都具有自身的利益和权利，他们从自己的利益和权利出发，提出种种初始的利益要求。其次，公民社会作为一种非政治领域，是公共权力机构与公民个体之间的联系中介。一方面它辅助于公民个体向公共权力机构传达利益要求，另一方面它可以对公民个体进行有效的组织和辅助政府向公民个体进行政策传达。最后，公共权力机构在有效吸纳公民个体利益诉求的基础上，形成相应的政策反馈，并通过相应的政府行动有效地维护公民个体及公民社会的基本利益。

二、公民社会对公共政策的影响：基于利益输入路径

（一）公民社会影响公共政策问题的界定

从公共政策过程来看，问题界定在政策过程中居于首要环节。所以，问题的合理界定是公共政策分析很重要的一步。通常情况下，问题是指人们对社会的期望值与实际情况之间出现了差距。“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会。”[2]通常情况下，政策问题必须来源于一些为社会大多数人所察觉的客观事实，并且存在利益期望与现实的落差感，这种落差感使人们迫切地感觉有必要通过行动改变这样的现实。但是，由于个人能力的有限性，这些公共政策问题通常要通过公共权力机构采取相应的政策行动来加以解决。因此，人们只有借助一定的团体形式才有可能对有关公共权力机构施加影响，并得到他们的支持。

通常情况下，公共政策问题的界定并不容易。“问题是‘界定’而非‘发现’的观念表明, 尽管不满或需要政府介入的某种‘事实’客观存在，但问题并非不言自明，问题存在的‘事实’并不直接导致政策行动的产生。”[3]问题来源于生活事实，公共问题主要体现为完善相应的社会保障制度、改进生活质量、改善就业状况、个人权利得到有效保护等要求。一般来讲，事实的合理性往往来源于解释，以实现某种特定的目标和期望。由于受到自身条件的影响，民众没有足够的能力进行“问题事实”的传达，而且其自身存在的零散形式也无法形成足够的强音。所以公民社会这些合法的非政府组织给各阶层、各领域的民众提供了政治参与的机会。离开了各个领域的公民社会组织，单靠基层自治和人民代表大会，甚至人民信访，解决不了民声的有效传达。在各公民社会组织中活跃的社会公民，往往借用所在的社会团体，向公共权力机构传达“问题事实”，从而保证公共决策最大程度地顺应民众的利益，增强公共政策的透明性。同时，公民社会的存在，还可以通过一系列的和平方式，表达对“问题事实”的看法，为公共政策问题的界定提供良好与充足的参考依据。

（二）公民社会为公共政策塑造良好的政策目标群体

从政策评估的角度来看，良好的政策制定不等于政策可以达到预期的目标，具备较高素质的执行主体也未能确保政策预期目标的实现。因此，政策目标群体往往是政策能否得以有效执行并实现政策目标的另一个重要的不可忽视的因素。具体表现为政策的有效执行必须得到目标群体的支持、认同与内化，并以之为重要的前提条件。在政策的各个过程中，只有有效的目标群体才能促进和发展有效的政策体系架构，没有完善的目标群体，以及他们的普遍支持、认同与内化，任何公共政策都不可能形成普遍适用和公正的局面，即使偶尔出现相对的合理性，也得不到持久的支持。事实上，“政府和公共管理部门往往习惯于政绩公告的方式自我肯定，缺乏有效的公共社会评价体系和客观公正的评价监督，自觉不自觉地使自己蜕变成公共化的自恋者。”[4]因此，对公共政策的效果评估不能是公共权力机构自身的绩效评估，而应该是把能否获得公民社会及人民大众的支持、认同与内化作为评估标准。

在价值观念多元化的时代，由于人们的受教育背景的不同及思维方式的差异性，任何公共政策的制定与执行都不可能达到多数人满意的程度。再者，在获取信息及了解真相方面，一个人的理性能力存在局限，难免会表现出不可避免的“无知”。因此，在检讨自身行政行为的同时，政府有责任教育并给予公民正确的价值选择导向。然而，每一个人作为独立的自由存在都具有选择自己的信仰、表达自己的观点及追求其人生意义的能力。由此，差异是既成事实，宽容作为理念是一种价值取向，公民社会作为公民个体及公共权力机构的联系中介，在事实与价值之间暗含了对生命价值的肯定，它可以撇开政府价值导向的权威性及严肃性，塑造自由交往和平等讨论原则，引导公民相互理解并协调行动以实现自身利益。

（三）公民社会有利于缓解社会矛盾，为公共政策创造稳定的社会基础

公共政策与民众利益冲突带来的社会矛盾是影响社会稳定的重要因素之一。在利益多元化的社会中，公民的利益需求，必须要通过一定的组织渠道来进行表达。公民只有通过一定的组织渠道与政府进行民主协商，才能把自己的利益诉求表达出来。加强公民社会建设，有利于多元利益的整合，最终形成双方都可以接受的解决之道，从而实现社会秩序的和谐稳定。首先，在公民社会中，更有利于公民学习民主知识，掌握民主技能。公民只有在掌握了民主的基本知识与技能的前提下，才能够形成良好的民主习惯，有效地行使自己的民主权利。如果在民众还很缺乏民主技能、还未养成民主习惯的情况下进行民主建设，有可能会步入“民粹主义”的陷阱，民众很容易被一些政治野心家所煽动并利用，从而给国家带来重重危机。其次，公民社会有利于缓解公共权力机构的社会压力。政治社会化是一种必然趋势，但在愈加高度政治化的社会中，如果公民社会基础薄弱，社会问题则将容易归结为政治问题，并且诉诸于政治手段来加以解决，这样，政治系统则将容易陷入繁琐的社会事务中，并且要承担庞大而厚重的社会压力。公民社会的发展，不仅可以降低这种社会问题向政治问题的转变，反而还可以将大量的本属于政治领域的问题转化为一般的社会问题，把大量的政治矛盾转化为普通的私人矛盾，有利于舒缓矛盾冲突，并且把风险降到最低，增进社会稳定。总之，在公民社会的积极斡旋下, 政府与民众的合作效果已经逐步出现，为公共政策的实施与完善打下了良好的基础。

三、公共政策过程对公民社会建设具有助推作用：基于政策输出路径

（一）公共政策有利于促进公民社会协调多方面的利益关系

公共政策的制定和实施是政策主体向社会进行政策“输出”的过程，也是公众利益综合、协调、博弈的过程。“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[5]在这一过程中，利益诉求的内容能否达致公共决策机构，而公共决策机构能否在综合利益表达的基础上对不同的利益诉求进行集中、归类、协调与整合等，把各种利益诉求转化为若干合理的政策方案，这将直接影响着广大公民对政策系统的信心、认可与支持，也关系到政策系统自身的成熟与完善。因此，随着社会利益的多元化，社会发展迫切需要一个非政府领域的、能为社会提供公益服务的组织，在相应的政策回馈之下，各类社会团体组织也随之产生，大大丰富了公民社会的内容。同时，在政策支持与肯定之下，公民社会在很大程度上，更倾向于采用与政府合作、与媒体合作、与民众合作的方式解决利益冲突问题，并且已经成为政府和公民个体之外的第三方重要力量，为各阶层之间的利益协调发挥了重要作用。

（二）公共政策的制定有利于保障公民社会的合法权益

从广义上看，公共政策作为一种行为规范，一定程度上可以上升为国家法律意识，形成法治制度。我们知道，法治国家最核心的内涵就是在宪政的基础上维护公民社会的基本权益。“当前，许多法律案件在民众舆论导向压力下变更最终裁量，在反映出日益觉醒的公民意识的同时，也突出反映了现行法律体系已经严重滞后于经济社会发展，这客观上要求建立一种法律变革的合理机制，及时变革不适应社会主义核心价值体系的法规内容。”[6]因此，政府需要在法制建设方面垂范社会，不断创新法制、完善法制建设，以厘清公民与国家、公民与社会之间的权利义务关系，有效地维护公民社会组织的社会性、自愿性与独立性等特质。有了法律依据和保障，公民社会组织在积极地维护自身权益的同时，也增强了积极为公共行政决策献言献策的可能性及可行性，影响公共政策的制定，对公共政策的执行实施监督等。由此可见，只有法制体系建立起来并得以完善之后，公共政策才会走向自身的理性发展，公民社会才会得以真正地形成。

（三）公共政策过程有利于提高公民群体的公共事务参与能力

通常情况之下，公共政策过程一般指公共政策问题的界定、目标评估、政策选择、实施及终结的过程。随着新时期政府职能从管理型向服务型转变的必然趋势，政府必须适度放权，并积极引导和培育民众的自我管理能力，把为民众提供公共服务、实现公民利益作为政策制定的核心价值取向。因此，公共政策的制定、实施与调整，不是为了方便公共权力机构工作人员本身，而是为了更好地服务民众的利益诉求及切实需要。因此，一方面，在公共政策过程之中，我们要积极发扬政策过程的民主精神，继续完善民主制度建设，制定更加科学的法律法规，从实体和程序上切实保障公民民主参与政治及进行相应的政治监督等，增强公民群体对公共事务的参与热情及信心；另一方面，在公共政策过程中，我们要将保障民生和推进民主政治建设有效地统一起来，力争以民主保民生、以民生促民主。在这样的过程中，公民社会群体不仅尝到参与公共事务建设的甜头与乐趣，而且也担当起一份神圣而厚重的社会责任，从而培育公民社会群体理性地参与现代民主政治建设的思维习惯及参与方式，提高他们的公共事物参与能力。

四、结语

当前，我国社会正处在改革开放攻坚阶段，也是各种社会思潮相互交织、各种社会矛盾高度碰撞并亟须解决的历史时刻。公民社会组织的存在一方面必然成为公共权力机构与公众之间交流与沟通的重要桥梁；另一方面必然担当协助政府融合思想、梳理问题、开展公共服务的重要助手。从总体情况而言，随着市场经济的完善，我国的公民社会组织数量急剧增加，作用愈加明显，参与社会治理的能力逐渐提高，已经成为我国新时期公民社会建设的一股推动力量。然而，我国的公民社会建设，仍处于起步阶段。地区发展存在着不平衡，发达地区和不发达地区的公民社会团体，其数量和作用还有很大差距。公民社会组织带有明显的松散性、过渡性及不成熟性。因此，基于公共政策自身的理性追求与完善，应该要充分在公民社会视角下探讨公共政策为民服务的核心价值取向、公共政策过程的民主与公正等发挥公民社会在公共政策过程中的推动作用；同时，公共政策作为一种社会价值的权威性分配，在强调公众话语权的民主社会建设时期，公共政策本身对公民社会的依赖与诉求，一定程度上也会促进公民社会的成熟与完善。

[1]陈振明．公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M]．北京：中国人民大学出版社，2004：4．

[2]See David Diry．Problem Definition in Policy Analysis[M]．Lawrence, KS：Univ-ersity Press of Kansas，1984．

[3]李强彬．公共政策问题“界定”中的协商民主：逻辑、价值与理由[J]．理论探讨，2012，（6）．

[4]安伟光．公民社会视角下的公共政策分析[DB/OL]．新浪博客：blog.sina.co-m.cn/s/blog_6e4b56330100．

[5]（美）戴维·伊斯顿．政治体系——政治学状况研究[M]．马清槐，译．北京：商务印书馆，1997：123．

[6]王名，李健．社会管理创新与公民社会培育：社会建设的路径选择与现实[J]．当代世界与社会主义，2013，（1）．