转型期我国社会管理创新面临的十大挑战

肖文涛，谢淑珍

（1.福建行政学院 应急管理培训中心，福建 福州350001；2.福建师范大学 公共管理学院，福建 福州350007）

发轫于35年前的改革开放，使我国开始了一场波澜壮阔、快速激变的社会转型。这一社会转型，不仅出现了长时间的经济持续快速增长，而且出现了全面性的结构变迁和社会进步。这种空前的社会变革，在给我国经济社会发展带来巨大活力的同时，也带来这样那样的社会问题，而且由这些社会问题所引发的社会风险和负面效应也正在逐步累积。因而在这个社会转型的加速期，人们一方面为改革开放以来社会发展所取得的斐然成绩而欢欣鼓舞，另一方面又为日渐凸显的众多社会问题而深感忧虑和困惑。如果把这种变迁视为社会管理创新的基本背景的话，那就意味着，我们过去在计划经济时代形成的用于管理封闭社会、同质社会、凝固社会的一整套理念和做法，已经明显不适应当今市场经济时代的开放社会、异质社会、流动社会的社会生态环境。从这个意义上可以说，转型时期的社会管理创新，其实就是社会管理的现代转型。概而言之，转型期我国社会管理创新至少面临着以下十个方面的重大挑战。

一、如何转变社会管理的基本理念，为社会管理创新提供基础和先导

思维决定行动，理念决定态度。“任何变革都从理念或者价值层面开始，同样，任何不适应都是从理念层面或者价值层面开始的。”［1］不同的社会管理理念有不同的决策和行为，从而有不同的社会效果。社会管理创新是一个艰巨复杂的社会系统工程，只有对什么是社会管理，为什么要加强和创新社会管理，以及怎样加强和创新社会管理等重大理论和实践问题有深刻的理解，与时俱进更新观念，才能为社会管理创新注入新的活力。当前有些地方经济结构和社会结构不平衡、经济发展和社会发展不协调的根本原因，就是许多社会管理者的理念明显滞后于实际，对社会管理的看法、观念还停留在计划经济时期，社会管理的格局、内容、方式、手段必然依旧，难以适应急剧转型的社会现实。因此，必须在科学发展观引领下，切实转变传统的社会管理理念，确立新的现代社会管理思维，用理念思路的创新来引领和带动体制机制、管理内容、管理方式和管理手段的创新，为我国社会管理创新提供基础和先导。

牢固确立社会管理的本质是对人的管理和服务，是转变社会管理理念最核心的一点。长期以来，由于管理体制弊端、特权思想严重、为民服务意识淡薄以及忽视人民群众在社会管理中的基础地位和主动性发挥，重管理、轻服务的现象普遍存在。所以，树立以人为本、服务为先的理念就成为新时期社会管理的基本理念和根本要求。必须深刻认识到人民群众是社会发展进步的根本力量，社会发展的根本目标是实现人的全面发展。要切实发挥人民群众在加强和创新社会管理中的基础性作用，并始终坚持群众第一、民生优先、基层重要，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要寓管理于服务之中，在优化服务中强化管理，努力实现管理与服务的有机统一，通过强化政府的社会管理和公共服务职能，向社会公众提供更多的公共产品和服务。只有多谋民生之利，多解民生之忧，才能不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，才能实现国家富强、民族振兴、人民幸福的伟大中国梦。

转变社会管理理念，当前尤为关键的是要明确并匡正经济建设与社会管理的关系。经济建设创造的财富用于保障和改善民生，社会管理的投入促进了基本公共服务的均等化，就本质而言，社会管理和经济建设的最终目标都是为了人，都致力于提高人民的幸福感。如今，在经济建设迅猛发展的背景下，有些群众的幸福感不但没有和经济发展同步，反而有下降的趋势，这在很大程度上是因为经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”造成的后果。经济发展的巨大成就使绝大多数的中国人摆脱了缺衣少食的状态，在最基本的生存难题解决之后，公众的需求也开始发生转变，人们期待的“学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居”，而社会建设的相对滞后，导致了教育、住房、医疗、养老、环保、食品安全等民生问题日益突出。所以，保持经济建设与社会管理的协调发展就显得尤为重要，应加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，为人们提供一个改善民生、增进民利、保障民权的社会秩序，让人民尽可能多地享受发展的成果，共享改革的红利。

二、如何理顺政府主导与多方参与的关系，施行社会事务的协同治理

20世纪90年代以来，“治理”及“善治”日益成为社会管理的核心概念。治理是相对于传统的管理或统治而言，是以多元主体为核心，各种治理主体在协作的基础上相互拾遗补缺，通过多样化互动模式，形成政府主导下网络式向心合力的互动格局。［2］它强调通过公民参与使原有的单一治理主体转变为现代的多元化治理主体，从而形成向公民负责的公共管理民主化导向。治理的最高境界是善治，即公共利益最大化的社会管理过程。实际上是“国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会”。［3］其本质就在于它是政府与公民社会对公共领域的协作管理，是政府与公民社会的一种新型治理关系。政府作为治理与善治的主导力量，需引导和教育公民社会组织参与社会管理的行为，而公民社会组织也要承担起与国家、市场进行沟通与合作的重要责任。因此，应摒弃政府与公民社会过去“一山不容二虎”的状态，按照政府主导、多元主体共同参与的原则，施行社会事务的协同治理。

从管理或统治转变为治理和善治，是社会管理的一种观念更新，而如何在这种观念更新的基础上建立政府与社会的协同治理是亟需解决的现实问题。从我国社会管理实践来看，实现协同治理至少需要做好三方面的基础工作：一是政府明晰其角色定位。在多元治理主体构成的协同治理模式中，政府是治理与善治的核心主体，是引导其他治理主体的主导力量。政府应该明确其所处的地位和肩负的责任，在遵循协同治理的框架下，转变政府社会管理职能，推动社会管理的全面创新，从而提高政府的社会管理能力，更好地服务并满足公众的需求。良好的协同治理过程，不仅需要依靠政府主导作用的发挥，也需要广大社会主体的参与和合作治理。只有政府与市场、社会组织以及公民之间在社会管理上相互合作、密切配合，才能够发挥巨大的社会合力；二是积极培育公民社会组织并引导其健康发展。在善治背景下的公民社会组织具有自我管理、自我服务、自我协调、自我监督等自主治理的权利和能力，能够分担政府重担。公民社会组织还能通过涉足政府和市场所无力涉足或无法企及的领域，有效发挥其在提供服务、协调利益、化解矛盾等方面的积极作用来填补公共服务的空白。而充分发挥其在社会治理中的作用，就要营造适合公民社会发育的良好环境，并从政策和法律上加以扶持和引导，为它们提供充分的发展空间，同时规制其朝着正确的方向发展；三是政府和公民社会组织之间形成良好的互动格局。在现实社会中，社会管理有两个方面的内容，“一是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理；二是社会自我管理和社会自治管理。而现代社会管理是以政府干预与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。”［4］政府和公民社会组织之间形成良性互动合作关系，需要政府和公民社会组织等多元治理主体的共同努力，政府要改变在社会治理中事无巨细、无所不包的形象，“把管理方式变革放在重要位置，坚持适度管理原则，继续推行行政审批制度改革，建设透明和责任政府、廉洁和廉价政府、治理和服务政府。”［5］同时要强化公民社会组织的主体角色，扩展其参与治理的路径，并在政府和公民社会组织之间建立制度化的沟通、服务和互动机制，实现政府与公民社会多元治理主体之间相互分立和协同治理的善治模式。

三、如何建立健全社会管理法律法规，促进社会管理行为的法治化和规范化

在依法治国、建设法治政府的大背景下，社会管理行为亟需走向法治化。但不容回避的是，有关社会管理的法制建设还比较落后，法治意识淡薄、法治文化缺失、法治色彩不足等现象屡见不鲜，这些都是我国社会管理法治化程度不高的体现。所以，实现社会管理科学化必须加快推进社会管理行为的法治化和规范化。

社会事务的规范管理首先需要通过社会管理立法来进行。由于缺乏规范社会生活、社会组织、社会事务的许多专门性法律，或者尽管在相关方面的立法已经完成，但却缺乏可操作性，无法适应快速激变的社会现实，以致不能有效发挥其应有作用，社会管理难以走向良性发展轨道。为此，要加快社会建设领域的立法，为社会管理行为的法治化和规范化提供制度保障。（1）保障基本民生领域的法律。近年来我国在食品安全、社会保障、劳动就业、收入分配、教育卫生和环境保护等民生领域出现的许多新问题，是人们最关注的，也是立法机关应该给予高度重视的；（2）健全社会组织的法律。我国社会组织的蓬勃发展与有关社会组织立法的缺位形成了突出的矛盾，亟需对社会组织的管理模式、等级体制、监督系统直到运作模式进行法律上的规范，以保障公民通过自己的合法组织展开各种活动；（3）规范网络信息管理的法律。互联网是一个开放的世界，为我们的工作生活提供了很多的便利，但也存在诸如虚假信息泛滥、网络暴力事件层出不穷等问题，容易激化社会矛盾。可以说，互联网一旦出现法律和监管上的真空，国家安全、个人隐私等必将遭受冲击和破坏；（4）保护公民权利的法律。目前公民参与社会管理的行为有失规范、参与程度不高的根本原因，在于公民参与社会事务的法律不多，仅有的一些法律又没有更加详细的规定，缺乏可操作性，往往使公民在参与选举、对话、协商、听证等形式的社会管理活动时，不能很好地表达自己的意愿，失去了公民参与的意义。因此，需要进一步完善相关立法，保障公民参与社会管理的基本权利。此外，法律没有长期僵化不变的，社会管理法律法规还应该因应社会形势的发展不断加以修订，确保有法可依。

社会管理的规范化不仅需要完备的法律法规体系，还需要社会管理法律法规的有效执行。当前推进社会管理行为的法治化和规范化，应着力做到几个方面的有机统一：其一，依法管理与合理创新的有机统一。必须将各项社会建设、管理和服务都纳入法治轨道，最大限度地运用法律手段来规范社会事务管理，同时鼓励依据社会自身的运行规律进行合理创新，扭转过去传统的社会管理方式方法，尽快适应当前新的社会生态环境，最大限度地激活社会活力。其二，规范权力与保障权利的有机统一。要突出强调保障人民权利、规范国家权力尤其是行政权力这一法治的核心价值理念，有效规范和制约公权力，确保社会管理权力的规范运行，同时自觉尊重和保障公民的基本权利，确保广大人民群众的基本生存权和发展权。其三，正当程序与透明高效的有机统一。既要求社会管理决策、实施管理行为必须遵循法定的程序，保证社会管理活动的程序规范化、正当化，又要求社会管理的过程公开、信息公开等，明确管理服务的内容、标准、程序和时限，确保管理服务效果的透明化、高效化。

四、如何在抓好顶层设计的同时鼓励基层大胆探索，形成各具特色的社会管理模式

加强和创新社会管理是社会领域的一场深刻变革，必须从巩固党的执政地位、维护人民根本利益、保证国家长治久安的高度来考虑和部署，既要加强宏观思考和顶层设计，注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要积极鼓励各个地方因地制宜，大胆试验，创设具有不同特色的社会管理新模式。也就是说，不仅要做好社会管理制度的顶层设计，为基层社会治理创造良好的宏观环境，指明发展方向，确定目标定位，也要鼓励基层不断探索，改革创新，形成顶层设计与夯实基础相结合的“上下配合、整体联动”模式。

常言道：“不谋全局者不能谋一域”。社会管理创新作为一项系统工程，必须有总揽全局的魄力、高瞻远瞩的智慧和统筹规划的能力，为社会管理创新指明方向和道路。在新的时代背景下，社会管理创新的顶层设计至少需要突破以下几个关键问题：一是社会管理体制的创新。当前我国正处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域不断出现的新问题和日渐积累的新矛盾，从根本上说是由于长期以来社会建设滞后于经济建设，社会管理体制与多元化的社会发展态势不相适应造成的，亟需改革和创新社会管理体制，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这一新型的社会管理体制把握住了党委领导的核心作用、政府负责的关键作用、社会协同的支撑作用、公众参与的基础作用以及依法治理的保障作用，其各个主体、各个部分的功能作用都应该得到充分的体现。二是社会管理机制的创新。维护社会稳定与公平正义，促进社会的有序运行与健康发展，需要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这一社会管理机制的确立，不仅是对改革开放以来我国社会管理实践经验的总结和发展，而且直接决定了社会管理路径的有效性、社会管理成本的可控性，进而从根本上决定了社会管理体系的运行效率。如何加强源头治理、动态管理和应急处置，尽可能防止、减少社会矛盾和社会冲突，及时妥善处理已经发生的社会矛盾和冲突，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地维护社会稳定，是顶层设计需要理顺的重大问题。三是推动政府转型和政府职能转变。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。要解决好政府与市场、政府与社会的关系，深化行政审批制度改革，继续简政放权，将该“放”的权坚决放开、放到位，该“管”的事坚决管住、管好。应当使政府对社会的管理转变为对社会进行宏观调控和监督，并把大量的社会事务交给个人和社会组织，充分发挥它们的自我管理功能，从根本上扭转“全能政府”的做法，进而推动政府向“有限政府”转型，使政府与社会之间不再是命令与服从的层级关系，而是地位平等、彼此协调合作的联动关系。当然，需要明确的是，政府职能的转变不是政府职能的弱化，而是该弱化的要弱化，该强化的要强化，该转化的要转化，做到全面、正确地履行政府职能。

社会管理创新既要做好顶层设计更应当鼓励基层大胆探索。基层是社会管理的基础和平台，是当前推进社会管理创新的重要依托。这是因为，社会管理创新的源泉在基层，难点在基层，根基也在基层。随着市场经济发展和社会流动的加速，越来越多的社会成员由“单位人”变成了“社会人”，社区愈益成为人们生活的主要空间。城乡社区是社会构成的基本单元，是城乡居民依法行使民主权利、参与公共事务，实现自我管理和自我服务的平台。推进社会管理创新应该紧紧抓住这个基础平台，以构建和谐社区、平安社区为切入点，着力在建立新型社区管理和服务体系上下功夫，构建起横向到边、纵向到底的管理新格局。充分发挥以社区为主的基层自治组织的作用，进一步扩大基层民主，加强民主政治建设，为创设形式多样的基层社会管理实践提供可能。需要特别指出的是，我国现有的社会管理模式往往没有充分考虑到各地的差异性，几乎都在同一种社会管理模式的指导下进行社会管理实践。实践证明，这种试图一劳永逸地将一种模式套用到各地的做法是不切实际的。在推进基层社会管理的探索实践中，必须深入调查研究，认真总结经验教训，在充分考虑各地所面临情况的不同以及所需解决问题的差异的前提下，积极鼓励各个地方因地制宜、因势利导、因类设计，探索适合自身、灵活高效、实际可行的运行机制，满足差异化的基层社会管理服务需求，形成各具特色的基层社会管理模式。

五、如何统筹现实社会和虚拟社会管理，强化网络时代的社会治理能力

在当今信息化浪潮席卷全球的新时代，互联网在极大地促进经济社会发展繁荣、方便人们生产生活的同时，也逐渐成为公众呼声的诉求之地、社情民意的聚合之地、不良文化的集散之地、社会矛盾升级异化的酝酿之地乃至违法犯罪的栖息之地。因此，深化对虚拟社会管理的认识，探索虚拟社会管理的有效方式，从而进一步强化网络时代的社会治理能力，是我国亟待解决的一项紧迫任务。

虚拟社会是一个开放的系统，这种开放性既体现在空间上交往的无障碍性，也体现在时间上联系的无条件性，虚拟社会中的成员都可以毫无距离感地于任何时间进行交流与沟通。同时，网络社会中的活动是不以物质实体形式而是以数字化的代码形式为载体来实现的，在网络社会中所有的东西都是数字化的。另外，就像现实社会中人们可以在不同城市、不同国家之间自由地迁徙，网络社会中成员也可以在不同社区、不同网站中自由活动，而受到较少的限制。虚拟社会的这些开放性、虚拟性和流动性特点使人类活动领域和范围得以扩大，使人与人之间的空间关系得以扩展，使人们的反应能力、情感能力得以提升。但必须正视的是，由这些特点衍生而来的一系列新情况、新问题已不容忽视。诸如网络犯罪的治理问题。随着虚拟社会与现实社会的联系程度不断加深，造谣、传谣、诈骗、赌博、色情、盗窃等违法犯罪活动屡屡发生，侵犯著作权和知识产权的违法现象大量存在，网络钓鱼、隐私窃取等新型犯罪形态也日益增多。网络病毒、网络黑客等滥用技术手段破坏虚拟社会环境，导致虚拟社会中信息安全和财产安全遭到极大破坏。垃圾邮件、骚扰信息、低俗信息等干扰了正常的人际交往，污染了虚拟社会环境。由于网络对社会舆论的巨大影响，网民的呼声能够成为引导和影响社会舆论的重要力量，极易使网络媒体成为一些别有用心的不法分子散播谣言和虚假信息的工具，冲击现实社会的和谐稳定。大量的事实证明，有些现实社会的事件经过网络传播后，会立即聚焦、催化和放大，容易煽动民众情绪，引发不稳定因素。

有基于此，把虚拟社会管理与现实社会管理紧密结合起来，已然是社会管理创新极其重要的环节。各级党委政府应着力构建与网络媒体的良好合作关系，按照公开管理、依法管理、主动管理的原则，加强对网络虚拟社会的建设与管理，发挥网络媒体的积极作用，遏制网络媒体的消极影响，不断提高应对网络媒体的素质和水平。要加强信息化建设，进一步把现代信息技术引入社会管理领域，健全社会管理信息网络体系，建立规范高效的动态采集机制，及时准确掌握“人、屋、车、场、网、会”等基础信息，加强动态分析和综合研判，打击网络违法犯罪行为，净化网络环境。鉴于网络舆论事件层出不穷的实际情况，尤其需要加强网络舆情引导，形成正确的网络舆论导向。必须用权威的舆论引导公众，疏导网民情绪，整合和形成积极向上、健康有序的主流舆论。政府应在新兴主流媒体的建设上下功夫，无论在政策上还是资金上都给予大力支持。通过建设权威新闻网站、论坛等渠道，优化主流媒体的服务功能，拓宽舆论阵地，抢占舆论的主动权和话语权，形成一支政府管得住、网民信得过的主流网络媒体正规军，使权威媒体网站成为巩固权威舆论的主阵地和引导网络舆论的主力军。此外，要重视意见领袖或公共知识分子对网络舆论走向产生的影响，可以聘请社会知名人士、资深专家学者到网站做在线访谈、交流和倾听等，帮助提高主流媒体的公信力。还可借助强国论坛、发展论坛及一些网站开辟的高端访谈等权威网络媒体来聚集民意、增进共识，扩大正面舆论的影响力。

值得注意的是，加强虚拟社会管理离不开现实社会管理。虚拟社会虽然与现实社会存在区别，但是网络虚拟社会与现实社会有着莫大的联系。在社会转型期，由于社会大变革、利益大调整引起了社会心态的巨大变化，社会焦虑和心理失衡等问题需要一定的调节，而现实社会中的沟通、发泄渠道并不畅通，使得网络成了人们表达诉求、发泄情绪、调节心理的缓冲器，在一定程度上加大了虚拟社会管理的压力。只有建立健全人们的表达、沟通和发泄的渠道，积极引导人们积极参与社会事务管理，才不会导致网络成为人们吐槽倒水的主要阵地，才不会对虚拟社会管理构成成巨大的压力。同时，虚拟社会作为现实社会的反映，其管理的各个环节需要现实的、真实的个体来进行具体操作，虚拟社会的监管需要社会组织和公民个人的力量，虚拟社会存在的问题也要转移到现实社会来具体落实和加以解决。

六、如何因应风险社会突发事件频发高发的现实，加强应急管理能力建设

风险社会已经是当下我国无可回避的历史境遇，而突发事件的频发高发则成为我国处于社会转型风险和全球化风险双重叠加的风险社会的现实反映。现阶段我国突发事件的基本发展态势，一是突发事件的种类日渐增多。进入新世纪以来，突发事件发生的种类和频率都呈明显增长态势，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡见不鲜，除传统突发事件外，新的非传统突发事件不断凸现，包括能源紧张、智能犯罪、恐怖主义、贩毒走私、严重传染性疾病、海盗活动、环境安全、经济金融安全和信息安全等。而且，传统突发事件与非传统突发事件相互交织、相互影响、相伴而生，具有明显的互动性，处置起来难度较大。二是突发事件的波及领域日趋广泛。这些年不仅接连发生重大的自然灾害，而且在经济、政治、社会和生态等领域都发生了程度不同的突发事件。在经济领域，有由于三农问题突出、移民安置不当、征地拆迁纠纷引起的维权及各种抗争事件；在政治领域，有由于转型期政府职能履行存在偏颇，公共服务不足，加之违法行政、腐败渎职等引发损害政府形象的事件；在社会领域，有由于贫富分化不断加剧造成心理失衡而引起的泄愤事件，各种社会治安案件、个人极端暴力事件增多；在生态领域，有屡屡发生的各种环境群体性事件。在国际上，由领土主权、国家利益和公民人身安全所引发的种种外交危机也时有发生。三是突发事件的危害性日益加剧。各种突发事件都会不同程度地造成物质上的损失或精神上的伤害，都会影响正常的社会秩序，甚至会给人们的生存与发展造成灾难性的后果。特别是社会演进到今天的阶段，后工业社会在创造极大物质财富的同时，也给人们带来难以想象的风险，使得当下的世界变得愈益复杂和难以驾驭。

从上述突发事件的发展态势来看，与广大公众对公共安全的强烈需求相比，当前全社会应急管理能力显然存在诸多缺陷：（1）事前预警能力不足。虽然突发事件的发生具有明显的突发性、紧迫性，但其发生演变的过程总会有一些端倪可以察觉。从以往应对突发事件的经验教训来看，由于有些应急管理人员危机意识不强，风险识别能力不足，对事件始发状态的信息掌握不准确，未能做到未雨绸缪，从而错失良机，导致危机扩散蔓延。（2）应急决策能力不强。懂得并善于应急决策，是现代风险社会领导者和管理者必须具备的基本素质和能力。由于受决策人员素质不高、决策缺乏科学手段、决策系统不完善等因素的影响，许多决策者往往不能在第一时间内迅速对危机进行判断并提出科学有效的应对策略，使得不少事件不能及时有效地得以化解。（3）社会动员能力有限。长时期以来我国的应急管理过度依赖于政府的力量，而忽视了社会组织和公众的作用，加上社会组织本身也存在诸多方面的不完善，专业性不强，导致突发事件发生时，公众参与意识和素质不高，不能有效地调动各方力量来共同应对，结果难以形成全社会响应、全民参与的局面，无法取得好的应急管理效果。（4）信息沟通能力薄弱。面对突发事件时，人们对信息的需求非常强烈，所以保持信息传播的及时性和真实性是应对危机的关键环节。但在条块分割和部门封锁严重的现行管理体制下，政府内部的信息沟通不畅，不利于突发事件的快速解决，同时政府往往忽略向广大公众披露信息，舆论引导不力，容易造成社会恐慌，甚至引发其它次生、衍生灾害。（5）事后评估学习能力欠缺。从已经发生的事件中汲取经验教训，进行反思，是整个应急管理中的一个重要环节，也是一个重要原则。一个地方、一个单位，面对危机和灾难，需要勇气和智慧去应对，更需要勇气和智慧在事后进行反思和总结，只有这样，才能把一次次危机变成一次次改进工作和提高应急管理水平的契机，真正把危机变成机遇。相形之下，这方面的工作还做得远远不够。

应急管理作为非常态下的政府管理职能，它是社会管理的重要范畴，应急管理能力也是社会管理能力的一种集中体现。尽管这些年来应急管理能力有了逐步的提升，但在频繁发生的突发事件中，许多政府的不当作为使其一次次被推到了舆论的风口浪尖，辜负了公众对政府权威形象的期望，也引发了公众对政府应急能力的质疑。可以说，能否有效预防和科学处置各种突发事件，已经成为对各级政府及其领导者执政能力的重大考验，同时直接关系到一个地方乃至国家的政治经济稳定和社会和谐安宁。

七、如何加强社会工作专业人才队伍建设，提升社会管理的专业化水平

在加强和创新社会管理实践中，发挥社会工作者的专业优势，能够帮助有需要的个人、家庭、群体、社区和组织，整合社会资源，协调社会关系，防范和化解社会问题。大量的事实表明，社会工作人才已经成为现代社会管理和公共服务的一支重要力量，对于增强社会管理的针对性和实效性，提升社会管理的专业化水准等具有重要战略意义。

从目前情况看，我国社会工作专业人才在发展规模和功能作用上十分有限，具体表现在：一是从业人员数量不足。社会转型以及社会的多元化发展，使得社会工作部门承担着繁重的社会管理与服务工作，不仅工作种类繁杂细致，而且工作量大。与大量的社会工作需求相比，社工从业人员明显不足，尤其是一线社会工作服务人员严重不足。二是专业化和社会化程度不高。目前在职在岗的社会工作者绝大多数未接受过专业学习，知识结构和能力水平跟不上社会发展的需要，专业化程度较低，以至于难以提供令人满意的服务，难以满足社会工作需求，更无法有效解决工作中遇到的各种问题。加上我国专业社会工作刚刚起步，社会工作者不仅社会地位较低，而且还不能被社会所广泛认同和接受。当社会不理解社会工作者这个行业的时候，工作就会很难开展。三是结构不合理、人员不稳定。反映在地域分布上，社会工作者主要集中在省会城市等一些大中型的发达城市，而在更需要社工的广大农村，几乎为空白；反映在岗位设置上，大部分社会工作者隶属于国家机关和事业单位，而社会组织却很少有社工的组成；反映在工作领域上，社区建设、社会福利、社会救助等领域的社会工作人员比较多，而教育辅导、医疗卫生、司法矫正等领域的人员则相对较少。此外，由于社会工作的整体收入较低，且社工的升职和自我提升空间较小，很多人并不愿意从事这样的工作。四是面临着体制性障碍。基于行政和事业单位用人制度改革相对滞后、各类社会组织不够发达、各级财政投入不足等因素的影响，决定了社会工作人才得不到体制的保障，甚至还要面临社会上的种种歧视，得不到应有的尊重。这也决定了只有少数社会工作专业的毕业生找到了专业对口的工作，有的即使得到工作，却也得不到应有的地位和福利。

我国社会工作人才队伍建设中出现的这些问题，与资金投入严重不足，社会认可度较低，人才引进机制不灵活、人才培养机制不完善和人才管理机制不健全，以及政府的干预过多等有直接关系。在当前全世界许多国家和地区都重视加强和发展社会工作的氛围下，推进社会工作人才队伍建设需要全社会的共同关注和大力支持，保证社会工作人才队伍建设向制度化、规范化和专业化方向发展。首先，营造良好社会氛围，增强社会工作人才队伍的社会认可度。通过网络、电视、报纸等媒体宣传和报道社会工作人才队伍的工作，弘扬社会管理理念，提高人们对社会工作的认知和认可，并从国家、社会层面对社会工作者给予高度的重视和肯定，确保社会工作的持续发展。其次，加大政府扶持力度，为社会工作人才队伍建设提供资金保障。社会工作人才队伍建设和发展的资金一般都来源于公共财政的支持，各级政府应该在财政支出的预算中划拨一定的经费用于社会工作人才队伍建设。再次，加强教育培训，提高社会工作专业化服务水平。提高现有从业人员中的专业社工比例，加强社会工作人才继续教育，加大与高校社会工作院系合作，快速培养一批具有社会责任感和和敬业精神的社会工作专业人才充实到各类社会服务组织中。最后，完善激励保障制度，激发社会工作人才队伍的活力和积极性。明确社会工作者在社会工作中的权利义务关系，保障社会工作人才的合法权益，并制定能体现社会工作人才价值的激励机制，充分调动广大社会工作人才的工作热情和积极性。

八、如何有效化解改革发展中的突出矛盾和问题，维护社会和谐稳定

不可讳言，当前我国进入了改革发展的关键时期。这个时期是社会结构和社会机制的大转变、大调整时期，它往往蕴含着诸多可能引发社会矛盾和问题的新特点：一是社会生活的复杂性。社会转型中新旧体制的基本原则、运行规则以及据以规范的社会秩序难免产生剧烈的摩擦与碰撞，在旧体制深层次矛盾充分显露且难以立即消除的同时，新体制运行初始的不完善带来新的矛盾，由此导致经济、政治、文化、社会生活呈现出纷繁复杂乃至某种紊乱的态势。二是利益格局的变动性。随着社会的急剧转型，必然影响到整个社会利益关系和利益格局的调整。在利益的重新配置和博弈过程中，每一个阶层、群体作为利益主体，总是力图争得更大的利益份额，特别是那些掌握着较多社会资源的强势群体，由于获得了过多的利益，他们与弱势群体之间的利益冲突不断加剧，从而造成不同利益主体之间的矛盾和冲突。三是社会机制的残缺性。改革进程中原有的体制已经被打破，与过去计划经济时代相配套的社会控制机制也失去了作用，而与现代市场经济相适应的体制、机制的确立和完善需要一个过程。于是，体制运行与政策执行中的许多漏洞经常被某些人所利用，加剧了有些方面秩序的混乱，导致各种矛盾和问题比其它时期更趋多样化和多发性。四是社会焦虑的弥漫性。快速的社会变革，使许多人对自己的未来前景充满着一种不确定的感觉，引起了一系列的心理负荷加重和心理震荡现象，特别是那些利益受损或地位下降的人，已经产生了明显的受挫感、危机感、不安全感甚至强烈的被剥夺感，形成了一种剧烈的社会精神阵痛，进而使整个社会弥漫着焦虑不安的情绪和浮躁的心态。在这种社会焦虑的背景下，容易形成大量的越轨行为和无序现象，体现在社会心理层面，往往会放大人们对某些社会问题的感受，加剧对某些社会现象的不满。［6］

综观古今中外历史，许多大国和强国的崛起与兴盛，都有一条值得借鉴的经验，那就是在谋求外部环境安全的前提下，推进国家在健康与和谐基础上的不断发展。而与此同时，我们还会发现，历史上一些大国的衰败和没落，基本上与其内部社会矛盾的持续累积和社会冲突的过分尖锐密切相关。我国改革开放以来的经验也表明，没有和谐有序的社会环境，不可能有今天改革发展的大好局面。同时必须清醒地看到，我国现存的各种社会矛盾和不和谐因素正处于一个异常敏感和复杂的阶段，要想在短期内基本消除它们，显然是不可能的，但如果对这些矛盾、问题熟视无睹，不加防范与缓解，则可能会出现一个累积、扩散、爆发的失控过程，进而使整个社会陷入动荡、混乱的境地，最终贻误整个现代化建设大业。因此，当前全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理我国发展起来后不断出现的新情况新问题。［7］必须制定并实施有效的对策措施，努力防范和缓解那些突出的社会矛盾和问题，把它们给和谐社会建设带来的消极、负面影响控制在最低限度。

九、如何完善官员政绩考核指标体系，推进社会管理科学化

党的十八大明确把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设并列为中国特色社会主义事业的总体布局，它实际上蕴含着对现代社会发展的规律性认识，那就是必须坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。现代社会发展应当关注各个方面在质态上的彼此适应、在量态上的比例合理、在功能上的相辅相成，社会统一方面的发展都应以不牺牲其它方面或给其它方面的发展创造更为有利的条件，并且由各方面的发展而使过去所造成的失调趋势得以缓解和消除。诚然，经济的快速发展虽然能够创造出满足人的多方面需要的前提，但经济发展本身并不是保证随着经济总量的增加，人的各种需要会自然而然地得到满足。因而在发展进程中，应把提高生活质量、增加教育机会、广开就业门路、扩大社会保障面、保护生态平衡、实现社会公平、搞好社会服务和社会治安等社会目标，同增加经济总量、提高居民收入水平等经济目标置于同等重要的位置，从而实现社会各方面的统筹兼顾、协调发展。

上述科学的发展观需要正确的政绩观加以保障。而确立正确的政绩观，就必须制定一套科学合理的政绩考核指标体系，用以规范官员的施政行为。作为衡量和考核政府官员的重要手段，政绩考核指标无疑是一个高高的指挥棒，有什么样的政绩考核指标，政府及其官员就有什么样的目标追求和施政行为。因为政绩指标虽然是政府工作业绩的事后考核指标，但政绩指标一旦确定就会成为政府追逐的目标，直接影响着领导班子和广大公务员的政绩观，从而对政府施政行为产生导向作用。［8］

毋庸置疑，长期以来我国政府绩效考核指标体系带有明显的经济建设型政府的特征，“过分强调经济领域而忽视社会发展领域是现行考核的普遍缺陷”［8］。新加坡国立大学邓永恒教授的一项调查充分解释了这种情况存在的原因。他在搜集了中国283个中小城市的市长和市委书记10年的政绩和升迁结果后，得出分析结果：如果市委书记和市长任期内的GDP增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%，如果任期内长期把钱花在民生和环保，那么他升官的几率是负值。［9］这项研究结论一针见血戳中了现行干部选拔制度的积弊，即重GDP，轻民生；重发展，轻环保。官员升迁主要与GDP 高低存在因果关系，“绿色官员”升迁难！

要解决官员政绩考核的突出弊端，当务之急就在于建立一个全面反映经济、社会、生态和人的全面发展的政绩考核指标体系，实现政绩考核指标由一维向多维转变。这些多维指标包括：（1）经济发展指标。经济发展固然重要，但对经济发展指标的考核不能再一味地追求发展速度，还要考核经济发展的质量。（2）社会发展指标。应增加基本民生方面指标的权重，使以保障和改善民生为重点的社会建设成为各级地方政府的重要任务。（3）生态保护指标。要有效扭转经济快速增长大多是以牺牲生态环境为代价的不当做法，应明确将绿色GDP作为官员政绩考核的重要参数。（4）人的发展指标。人的发展是人的自身建设的过程，它包括人的需求的满足、人的素质的提高和人的潜能的发挥等方面的内容。将人的生活质量是否得到改善及改善的程度作为衡量社会是否有发展及发展程度的最高尺度，将公众的满意度作为评估一切政策、措施和实践活动得失成败的最高标准。总之，通过改进和完善官员政绩考核指标体系，引导更多的人力、物力、财力等公共资源向社会管理领域倾斜，建立健全基本公共服务体系，提升人民幸福指数、社会满意度和安全感。

十、如何借鉴国外社会管理的最新成果，构筑具有中国特色的社会管理体系

每个国家的社会管理都与其特定的历史阶段和经济发展状况相联系。从20世纪70年代开始在西方主要发达国家悄然兴起的“新公共管理运动”，促使公民社会随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并对社会管理产生日益重大的影响。我国与西方发达国家在政治制度、经济基础和历史文化等方面存在的巨大差异，决定了我国的社会管理创新不能照搬西方国家的模式，必须在学习和借鉴的基础上从国情出发，构筑具有中国特色的社会管理新体系。它具体涵盖以下几个方面：

1.以中国共产党为领导的社会管理。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，毫无疑问也是社会管理的领导核心。这是中国社会管理的最大优势，也是区别于西方政党制度的重要方面。基于此，建设中国特色的社会管理体系，作为执政党的中国共产党及其各级党组织必须充分发挥其在加强和创新社会管理过程中的总揽全局、协调各方的领导核心地位，将党的纲领、路线和政策贯穿于社会管理的全过程，保证社会管理的社会主义性质和方向。

2.以政府为核心的网络式社会管理。社会管理是以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体，对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。当代公共事务和公共问题的复杂性，行政环境的动态性和多元性，使政府无法成为唯一的治理者，而需要建立参与式和网络式的公共管理体系。［10］这就需要政府在明确自身职责和管理边界的基础上，为社会组织和公众让出足够的空间，充分发挥它们在社会协调、公共治理中的积极作用，从而建立起政府与其它各类主体之间相互联系、相互协商、相互合作的协同治理格局。

3.以民为本的社会管理。社会管理科学化的根本目标在于让人民更多地享受改革发展和社会稳定带来的成果，保障人民生活更加幸福。因此，在管理过程中要始终坚持以民为本，在关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安上做文章，把管理寓于服务之中，在管理中提高服务能力，在服务中提高管理水平，真正让人民在社会管理创新中感受到服务便捷、管理有序和社会和谐。

4.透明公开的社会管理。透明公开是社会管理的基本要求。透明公开的社会管理就是要让社会公众拥有知情权、参与权、表达权、监督权，不断满足社会公众对公共信息和服务的需求，积极回应社会公众对权力运行、治理方式的关切。通过透明公开，能够最快平息争议、消除误解，并发动各方面力量把矛盾解决好。

5.公平正义的社会管理。公平正义是评价社会管理的首要标准，也是创新社会管理的核心理念和基本价值取向。在社会管理中必须立足公平正义，改革和完善各项制度，打破各种社会不公，切实协调好利益各方的关系，维护公平正义，实现社会的安定和团结。因为只有公平正义，才能使社会公众心情舒畅、社会生活井然有序，社会局面和谐稳定；也只有公平正义，才能增进人民的幸福感，筑牢社会管理的根基。

6.具有回应力和负责任的社会管理。时刻关注民意风向，积极听取和回应公民诉求，是政府不可推卸的责任；着力解决公民最需要解决的紧迫问题和影响社会和谐稳定的源头性、基础性问题，也是政府应该担当的职责。通过切实回应诉求，有效解决问题，提高服务满意率，才能为公民提供安全、公正、便捷、高效的管理和服务，促进社会和谐。

7.讲效率和重绩效的社会管理。高效的社会管理既包括对人、财、物等硬资源的利用，也包括对制度、理念、文化等软资源的应用和开发，只有提高社会管理效率，注重社会管理绩效，才能增加公共服务的效率和活力，进而提高社会管理的绩效。从一定意义上说，社会管理也是一种经济行为，应当合理有效配置公共资源，努力降低管理成本，提高公共服务质量，力求以较小的投入获取较大的收益，达到社会管理行为的高效化。

［1］李文良.中国政府职能转变问题报告［M］.北京：中国发展出版社，2003：1.

［2］王美文.和谐社会视阈下公共治理主体多样化互动模式探析［J］.中国行政管理，2009（3）：25-28.

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：11.

［4］邓伟志.社会管理是全社会的事［N］.学习时报，2011-05-16（6）.

［5］高小平.以科学发展观指导转变政府职能［J］.中国行政管理，2005（1）：26-32.

［6］肖文涛.着力化解影响社会和谐的矛盾和问题［N］.福建日报：理论版，2007-03-13（10）.

［7］习近平.在中共中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话［N］.人民日报，2013-03-03（2）.

［8］王茹.建设“美丽中国”关键是要改变政绩考核指标［N］.中国经济时报，2013-01-24（2）.

［9］惠铭生.“绿色官员”升官难戳中干部考核积弊［EB/OL］.（2013-04-01）.http://sp.ycwb.com/2013-04/01/content＿4395411.htm.

［10］张成福，董克用.公共管理的制度创新［N］.人民日报，2003-07-11（7）.