尼克松政府海床军备控制政策与《海床条约》*

刘 磊

1971年2月，美苏等国达成的《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模杀伤性武器条约》(简称《海床条约》)，是尼克松(Richard Nixon)时期美苏主导形成的一项重要核军控条约，也是冷战中期尼克松政府缓和与对话政策的一项成果，它阻止了核军备竞赛向海洋底土的扩散，成为国际核不扩散体系的重要组成部分。本文将依据尼克松政府新解密的档案，深入探究尼克松政府的决策过程，希望从一个侧面来反映尼克松政府的核军控政策以及美苏关系的缓和。

一、海床军备控制问题与美国的基本态度

20世纪60年代，随着海洋知识的增长，人类认识到广阔的海床洋底蕴藏着丰富资源，但又担心缺少明确的规范来使用它，更担心其成为新的军事设施包括核武器的部署地域。最早在1967年8月，马耳他驻联合国大使帕尔多(Pardo)向联合国秘书长提交了海床管制的初步建议。1967年12月18日，联合国大会设立专门委员会研究和平利用海床的方式，其目标是“保证对海床及海洋底土的开发利用要符合联合国宪章的原则与目的，维护国际和平与安全及全人类的利益。”［1］991968年12月，根据联大2467A号决议，联合国成立了一个永久的海床委员会，负责研究无歧视地和平利用公海海床的问题。

早在1968年7月16日，美国总统林登·约翰逊(Lyndon Johnson)曾致信美苏主持的日内瓦18国裁军委员会(ENDC，以下简称18国会议)表示:“从明确制定一项可行的、可核查的、有效的国际协议的立场出发来探讨海床军备控制问题，将能阻止在这一新领域内部署大规模杀伤性武器。”1968年8月23日，美国代表在联大声明:“我们相信阻止军备竞赛扩展到新环境中是很重要的。联合国大会继续致力于支持达成一项宣布深海海底只用于和平目的的决议是适当的。但是考虑到‘和平目的’这一术语一般来说并不排除军事活动，所以就特定军事活动的具体限制问题需要谈判来达成一项详细的军备控制协议。本协定不禁止的军事活动可以在公海自由和只用于和平目的的原则下继续进行。为了实现这一目标，美国政府建议由18国会议来研究是否能达成一项国际协议，促使各国赞同不在海床或深海海底部署或安置大规模杀伤性武器。这些探讨必须考虑到可信和有效的查证措施。”①“Memorandum for Kissinger from Gerard Smith:NSSM 20－Preparation for the ENDC Session”，February 18，1969，pp.23－24.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.网络下载来源 http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969－76ve02.(下同)。1968年10月29日，在联合国海床问题辩论会上，美国再次重申了这一建议，并投票支持了2467A号决议。

苏联也暗示愿意在18国会议讨论海床军备控制问题，并在联合国大会提出了一项决议草案，要求在公海海床禁止一切军事用途的活动。英法等核国家也建议海床“非军事化”，大多数非核国家都强烈支持和平利用海床，倡议海床完全非军事化。北约理事会已将海床军备控制问题列入议程，一些北约盟国支持美国在1968年10月29日联大上的建议。18国会议也同意把海床军备控制议题列入将于1969年3月召开的新一届裁军会议议程。此时，遭遇越战困扰和苏联核力量挑战的尼克松政府刚开始执政就宣布了寻求和平与对话的缓和政策，［2］438②尼 克松上任时发表了以追求和平与对话为主题的就职演说，表达了新政府对外政策的基调。包括与苏联在军备控制与裁军领域展开对话。除了与苏联就限制战略武器进行双边会谈(SALT)这一重点议题外，推动《核不扩散条约》(NPT)的生效与执行、全面核禁试(CTB)、海床核军备控制、削减武器级放射性原材料的生产、生化武器的控制等议题都在18国会议1969年议程之列。以上各项军控与裁军议题都是尼克松政府刚上台就需要面对的问题。

1969年2月，美国驻日内瓦代表团致电华盛顿指出，在裁军议题中，核军控与裁军议题最为重要。鉴于SALT谈判必将耗时长久以及CTB取得进展难度较大，对美国来说，海床军控是唯一意义足够重大、又能提出新倡议的议题，可以用来证明美国阻止核军备竞赛的意愿。目前为止美国代表只被授权研究达成一项禁止在海床部署大规模杀伤性武器的国际协议的可能性。鉴于18国会议和联合国海床委员会希望禁止所有武器和军用设施的压力，美国面临的问题是提出一项具体措施，既不会负面影响美国安全利益，还能表明美国愿意将禁止核武器的范围从外层空间扩展到海底的意愿。③“ Memorandum for Dr.Henry Kissinger，Subject:ENDC Agenda”，February 13，1969，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.国务院支持美国代表团的基本观点，认为海床议题是最有希望达成协议的，而且鉴于政府更换，任何逃避讨论该议题的行为都会被视为美国立场的转变。④“Issues Papers on the U.S.Positions for the Eighteen－Nation Disarmament Committee”，March 8，1969，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.参谋长联席会议(以下简称参联会)则反对在任何议题上达成协议，特别是海床军控问题，认为现在还没有足够信息能说明这种军控措施是否符合美国利益。国务院军备控制和裁军署(以下简称裁军署)则建议就海床军控问题提出具体建议，而不仅限于简单的讨论。其他部门认为当前对海床核武器的技术和用途的了解也不够多，是否要进行谈判，需要国家安全委员会(以下简称国安会)予以研究;而关键问题则是总统的公开立场，他是否要放弃其前任做出的军控承诺?①“Memorandum for Dr.Kissinger from NSC Staff”，March 5，1969，p.1;“NSC Review Group Meeting”，6 March 1969，pp.1－3.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

总统国家安全事务助理亨利·基辛格(Henry Kissinger)将以上问题向尼克松做了汇报，建议在战术上美国先宣布愿意就影响海床军控协议的一些具体因素进行讨论，但不急于提出具体建议，待研究之后再说。②“ Issues for Decision:NSC Meeting”，March 12，1969，pp.2－3.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.3月15日，尼克松主持国家安全会议，讨论了海床军控问题，各关键部门负责人都在会上表达了自己的观点。美国驻日内瓦代表团团长杰拉德·史密斯(Gerard Smith)在会上向尼克松汇报指出，美国可以根据《南极条约》和《外层空间条约》的先例，禁止在海床部署核武器。国务卿罗杰斯(William Rogers)也表示要重申对海床军控建议的支持，暗示无论如何总有时间能完成这一条约的谈判。而国防部长莱尔德(Melvin Laird)则表现得态度消极，认为虽然国防部目前没有在海床部署武器的计划，但希望不要做出承诺放弃这一未来选择。他不反对形成条约的想法，但不同意马上就提出具体建议。参联会主席惠勒(Earle Wheeler)也表示不反对最终达成海床军控协定，“但在这之前还需要做很多研究工作，我们缺少相关情报。”实际上，军方反对现在就致力于达成一项海床军控协议，能拖则拖。尼克松则强调美国的总体政策是反对核扩散，应该进行包括海床军控议题的核军控问题的讨论。副总统阿格纽(Spiro Agnew)也认为应该致力于海床条约，因为这是开展军备谈判的最安全领域。总统科学顾问杜布里奇(Lee DuBridge)支持阿格纽，表示这种条约是大规模国际海洋科学合作与开发的前提。原子能委员会主席西伯格(Glenn Seaborg)也支持达成海床军控协议。基辛格则从美国政策连贯性的角度指出，偏离原来的立场是不可行的。最后尼克松做了总结，表示“原则上支持致力于这一条约的达成，我们要对此采取‘积极立场’。……我们要明确难点，明确立场，并为之努力谈判。”但对具体建议要再进行评估。③“ NSC Meeting，March 15，1969”，pp.1－9.

当天会后，尼克松任命史密斯为裁军署署长，负责美国在18国会议的裁军谈判。同时要他向18国会议转达:“美国的目标是在一个持久和平与公正的世界中，以不通过战争的手段来解决不同国家间的分歧。我们当前的任务是结束对抗的时代进入谈判的时代。美国驻裁军委员会代表团的职责就是通过谈判达成能够加强美国和其他国家安全的具体措施来实现这一目标。”就海床问题，尼克松给出了具体指示:“为了避免人类最后的边疆——海床被用于军备竞赛，美国代表团要表明美国有兴趣致力于达成一项国际协议，禁止在海床安置核武器和其他大规模毁灭性武器。为此，美国代表团要寻求讨论该协议的必要因素。该协议要像南极条约、外层空间条约那样，在军备竞赛开始之前就阻止它，以保证这一潜在的有用领域只服务于和平目的。”④“Letter from Nixon to Smith”，March 15，1969，pp.1－3.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.此时，海床核军控问题已成为尼克松政府裁军与军备控制对话的一部分，也是美国参与的、对大规模杀伤性武器进行国际控制的另一个重要议题;而积极参与国际裁军与军控谈判也恰恰是尼克松政府决定推行缓和政策的一个表现和努力的方向，尼克松本人也希望“在互利的基础上与苏联达成一系列军备控制协议。”［3］377

3月17日，国务院也致电美国代表团，授权史密斯声明:美国支持一项禁止在海床安置固定核武器或其他大规模毁灭性武器的条约。为此要谈论相关关键因素，包括:(一)“大规模毁灭性武器”所包含的对象有哪些?是否包括发射平台或运输载具?(二)在海床“安置固定”(emplace or fix)的具体含义。(三)采取怎样的必要查证措施?(四)所要禁止的海床适用区域有哪些?国务院又严令史密斯不得将禁止对象扩展到常规武器以及和平核爆炸设施，并要表明美国不接受海床的完全非军事化。①“Telegram for Smith from the Secretary of State”，March 17，1969，pp.2－3.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.可见，尼克松政府确立了支持达成一项海床军控条约的基本立场，但是只希望禁止核武器和其他大规模毁灭性武器，反对海床完全非军事化。

二、尼克松政府对海床军备控制问题的研究与决策

虽然尼克松政府确定了要就海床军控条约进行谈判的基本立场，但围绕海床军控的目标以及具体安排等问题，一方面要整合各部门的不同意见，另一方面要与苏联进行沟通协调。因为正在尼克松决定向着一项海床军控协议努力的时候，3月18日，苏联向18国会议提交了一份海床军控提案，提出禁止将海床及海洋底土用于任何军事目的，要将海床完全非军事化。②“Soviet Proposal Submitted to the Eighteen Nation Disarmament Committee:Draft Treaty on Prohibition of the Use for Military Purposes of the Sea－Bed and the Ocean Floor and the Subsoil Thereof，March 18，1969”，(ENDC/240).Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.苏联的建议引起广泛的响应。国务院致电史密斯，要求他针对苏联提案在18国会议作出如下表态:第一，强调美国代表的发言虽然有可能与苏联草案内容有相关之处，但这不是一回事;美国正在认真研究苏联草案，随后将发布完整的评估报告。第二，美国关注防止海床军备竞赛的现实步骤，但在具体讨论这一问题时，要考虑到海床的用途。如既可军用又可民用的通讯与航行辅助用途，潜艇部队的自卫预警系统等都可能需要海床;还有一些海底科研可能也需要军事人员或装备的支持。因此，海床完全非军事化是不可行的，也可能是有害的。第三，美国认为在海床禁止常规武器也是不现实的，这种禁止军备竞赛的方式还会遇到难以克服的查证困难，有待进一步研究。最后特别向苏联强调说明，完全非军事化或者禁止常规武器都是不可接受的。国务院还叮嘱裁军署，要尽快提出反提案，防止苏联仅以自己提案为基础控制会议的讨论。③“Memorandum for Henry Kissinger from Colonel Lemnitzer of DOD”，March 25，1969，pp.5－10.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

史密斯于3月25日在18国会议上，表达了美国新政府继续致力于终止核军备竞赛的意愿，苏联代表表示欢迎，认为美苏达成协议的希望出现了。④“Telegram from US Mission Geneva to Secretary of State”，pp.1－2;Doc.81.“Telegram from US Mission Geneva to Secretary of State”，March 25，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.美苏代表在日内瓦开始正式接触和交换看法后，基辛格向尼克松报告指出，“海床军控谈判进展比预想的迅速”;但莱尔德与维勒曾对此条约有所保留，苏联的完全非军事化建议也难以让美国接受。他建议在正式发布美国条约草案之前，有必要让国安会研究一下，这是否符合美国总体利益，在何时进一步推进谈判才好。⑤尼克松于4月11日发布第41号国家安全研究备忘录(NSSM41)，由裁军署主持，国务院、国防部、参联会、中情局、原子能委员会、总统国家安全事务助理、总统科学顾问派代表联合研究这一问题。4月18日，联合委员会向白宫提交了研究报告，分析了这一协议对美国利益有利或者不利的理由。

基辛格总结了报告的要点和存在的问题，并向尼克松做了汇报。他个人虽然也支持达成海床军控条约，但鉴于各部门在一些具体问题上的分歧，他建议再次召开国家安全会议，就一些问题作出最后决定。4月30日，尼克松再次召集国家安全会议。这次会议主要还是罗杰斯、史密斯、基辛格为代表的支持派与莱尔德、惠勒为代表的反对派之间的交锋。作为最高决策者的尼克松在总结的时候表示，“我对禁止核试验条约持有保留的支持态度，这一条约不能帮助我们，但也不会伤害我们。我想海床条约同样对我们也是有利有弊。”他强调“我们要根据自己的利益来作出决定。在当前框架下，继续推进海床条约是有益的”，并指示史密斯加紧准备条约草案。①“Minutes of the National Security Council Meeting of April 30，1969”，pp.1－11.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.总之，尼克松表达了对海床核军控有保留地支持的态度。

莱尔德、惠勒等见无法阻止总统寻求达成海床条约的决定，就积极参与条约内容的起草，希望尽量做到从自己的立场出发来维护美国利益。5月1日，莱尔德致信尼克松，提出国防部与参联会对条约草案前三条的具体意见:“第一条:1.缔约国承诺不在第二条规定的毗邻海岸的海床外部界限以外的海床和海洋底土埋设或安置任何核武器或其他大规模毁灭性武器以及相关固定发射平台。2.缔约国承诺不协助、鼓励或引导任何国家进行本条第1款所提及的活动，也不以任何方式参与这类行动。第二条:1.为了本条约目的，第一条所指的海床区外部界限应从第2款规定的领海基线算起，宽度应该为3海里。2.空白(由谈判确定)。第三条:(不要包含核查条款)。”②“Memorandum for the President from the Secretary of Defense:DOD Position on the Seabed Arms Control Treaty Proposal”，May 1，1969，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.尼克松很重视国防部的意见，要求史密斯在准备条约草案的过程中，加入以上意见。③“Telecon between Laird and Kissinger”，May 6，1969，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.史密斯虽然对此有所不满，但还是要根据裁军署、国务院、国防部、参联会联合指导意见起草条约草案。

5月21日，美国完成了自己的海床条约草案，并于5月22日向18国会议提交了名为“禁止在海床和洋底安置核武器和其他大规模杀伤性武器的条约草案”。草案的内容表达了尼克松政府整合各部门意见之后提出的海床军备控制的基本政策，核心内容有以下几点:“承认人类和平利用海床及海洋底土的利益，考虑到在海床及海洋底土阻止核军备竞赛有利于维护世界和平，减少国际紧张关系，增进国家间的友谊，同时在符合联合国宪章及国际法，又不侵犯公海航行自由的情况下，同意:第一条:1.缔约国承诺不在第二条规定的毗邻海岸的海床外部界限以外的海床及海洋底土，埋设或安置任何核武器或任何其他类型的大规模毁灭性武器以及相关的固定发射平台。2.本条约各缔约国承诺不协助、鼓励或引导任何国家进行本条第1款所提及的活动，也不以任何方式参与这类行动。第二条:1.为了本条约的目的，第一条所指的海床区外部界限应从第2款规定的领海基线算起，其宽度应为3英里。2.空白(领海基线待谈判)。3.本条约的任何规定不应解释为支持或损害任何缔约国关于下列各项所持的立场:该缔约国关于其海岸外水域、尤其包括领海和毗连区等等，或关于海床洋底所主张的权利或要求;承认或不承认任何其他国家上述主张的权利或要求。第三条:1.为促进本条约的目标和确保本条约的规定得到遵守，本条约各个缔约国应有权进行观察以核查本条约其他缔约国在海床洋底及其底土的活动，但所作观察不得妨碍这种活动以及在国际法保护下的其他权利，包括公海航行自由。一旦这种观察行动不足以消除对履行条约的疑虑，缔约国要协商与合作解决这些问题。2.在第五条提出的审议会上，应该考虑是否需要修正条约来增加核查的权利与程序。”第四条规定了缔约国有建议修改条约的权利。第五条规定条约生效五年后，要对条约进行定期审议。第六条为退出条款，规定缔约国有在紧急情况下退出条约的权利(共六条)。①“United States Proposal Submitted to the Eighteen Nation Disarmament Committee:Draft Treaty Prohibiting the Emplacement of Nuclear Weapons and Other Weapons of Mass Destruction on the Sea－Bed and Ocean Floor，May 22，1969”，(ENCD/249)，pp.1－2.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

三、美苏围绕海床条约文本的谈判与条约的形成

从美国最初的条约草案可见:第一，美国坚决反对海床彻底非军事化，只坚持非核化;第二，只禁止固定核武器系统而不包括移动核载具(如核潜艇);第三，条约不得影响占据海上优势的美国的海洋航行自由;第四，尽量避免泄漏美军海底活动的信息和情报;第五，条约内容不得与国际海洋法谈判以及美国及其盟国的领海主张挂钩。总之，尽管美国赞成在海床禁止核军备竞赛，但尽量不要限制美国海上的军事、商业和科研等活动的自由。这是尼克松政府协调两种不同意见，根据有保留地支持此条约的原则给出的一个折中方案。尽管如此，美国提案，还是在18国会议上带来积极效果，因为这毕竟表明美国愿意采取实际行动在海床军备控制上有所作为。裁军署认为“总统3月15日致大会的信件以及利用18国会议作为从对抗走向对话的工具的政策取得了成功。”苏联具有先提出海床完全非军事化建议的优势，而且得到许多不结盟国家的支持。美国提出的只禁止固定核武器的反提案，平衡了苏联提案的优势。②“Memorandum for the Secretary of State from ACDA”，June 5，1969，pp.1－3.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

苏联经过对美国草案的研究，于8月19日提出了自己的新草案，接受了美国将海床非核化而不是完全非军事化的建议。史密斯认为“这是重要进展，这是证明谈判时代即将到来的第一个证据。”不过在其他一些具体问题上，苏联还是与美国有不同意见，特别是苏联坚持计算公海海床的起点线是海岸外12英里线，而不是3英里。这是苏联作出妥协的前提，而且其他成员国也倾向12英里限度。③“ A Letter from ACDC to Rogers”，August 21，1969，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.苏联还在一些条款的具体表述上也提出了修改意见。如序言要体现就禁止在海床进行所有军事活动进行谈判的方向，最终寻求达成全面彻底裁军的目的。在第一条中列明了所禁止的对象包括“固定”(fixed)核设施以及“海底爬行”装置(bottom crawlers)等。苏联还希望以“核查权利”(right of verification)取代美国提出的“观察权利”(right of observation)。苏联的以上意见，特别是12英里主张遭到美国国防部与参联会的反对。④“ Memorandum for the Secretary of State from Acting Director of the ACDA”，August 30，1969，pp.1－2.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.然而裁军署则认为苏联8月19日的草案已经很接近美国非核化的处理办法，并很受其他成员国欢迎，希望美国也要作出相应让步来继续谈判，包括接受12英里界限。⑤

裁军署代理署长菲利浦·法利(Philip Farley)亲自找到莱尔德协商，从以下几个方面争取说服军方。第一，苏联已作出让步，放弃了自己的宣传优势，不能及时回应苏联建议，会促使他们重新考虑自己的让步，重新进行海床完全非军事化的宣传。其他成员国也会要求更严厉的核查条款。第二，谈判成功的关键是接受12英里界限，而且12英里界限符合大多数盟国和裁军委员会成员国的倾向，3英里的界限难以取得共识;而且12英里界限不会有损美国坚持更广泛海洋自由的努力。第三，美国不需要在所有问题的谈判中都对苏联持强硬立场，必要的让步是可取的。①“Talking points for Discussion of Seabeds Treaty with Secretary Laird”，September 3，1969，pp.1－3.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.最终，莱尔德表示只要不影响美国通过某些海峡的自由，可以接受12英里的界限，尼克松对此予以支持。②“Telecon between Laird and Rogers”，9/5/69，p.1;Doc.115.“Telecon between Smith and Kissinger”，9/5/69，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

国务院和裁军署协商，融合了参联会、国防部的意见之后，美国于9月15日向苏联提交了新的修改方案，新方案在序言中说明“确信本条约将成为走向在严格有效的国际监督下进行全面和彻底裁军的重要一步，也决定继续就这一目标进行谈判”;接受苏联坚持的12英里界限的条件，但说明，这不歧视有关美国和北约盟国的安全以及在未来海洋法谈判中的目标;取消“固定核设施”的限制，前提是潜艇和其他舰船涉及海底的活动不被视为违反条约。在条约中声明不禁止和平目的的核爆炸、民用核反应堆、科学研究，以及其他非军用核能活动;强调维护西方国家坚持的领海及其他海域主张;接受“核查权利”条款，但不超出美国所理解的不干涉的“观察权利”;不包含进入相关设施的权利以及开放设施与活动的义务;同意有的国家可以在别国帮助下采取查证措施，但不规定提供帮助的义务;删除之前的审议会议条款。③“Telegram from Department of State to US Mission NATO”，September 11，1969，pp.2－9.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

经过这次交流，美苏立场进一步接近。苏联针对美国的新方案，给出答复，首先肯定“美国建议可以作为进一步谈判的基础”，并赞同了其大部分内容。苏联不反对各国在海床进行和平核活动;潜艇或其他舰艇接触海底的活动，不被认为违反条约;赞同核查措施不得干涉各国根据国际法进行的活动，不进入海床设施;不承担公开并不违反条约的活动的义务;不反对在其他国家的沿海区域内部署核武器，但不支持将其合法化。不过苏联也指出了需要继续探讨的分歧。他们不接受美国提出的测算12英里外围界线的方法，因为它不符合1958年日内瓦公约关于领海要从历史性水域开始算起，同时又不歧视相关国家对这些水域权利的规则。苏联的意见是“为了条约的目的，第一条所指的毗邻区外部界限应根据1958年日内瓦领海与毗连区公约规定的办法测算。”苏联也不准备声明不会利用其历史性水域进行不符合条约目的的活动。此外，苏联还强调序言里要包括这样的内容:“确信该条约是防止在海床、海床洋底及其底土进行军备竞赛的一步，并决心为实现这一目的而采取进一步措施继续谈判。”④“Telegram from US Mission Geneva to Secretary of State”，October 2，1969，pp.1－3.Department of State，Foreign Relations of the United States( FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

裁军署与国防部再次协商对苏联意见的反映。就领海基线测算问题，法利提出了五种办法供国防部参考和选择:1.1958年《日内瓦公约》规定的基线规则加上美苏对沿海划定的双边谅解。2.仅依靠1958年《日内瓦公约》规定的规则。3.1958年《日内瓦公约》规定的规则再附加一个对历史性水域的声明。4.不在条约中加入核查条款。5.第二条第一款暂时空白，声明联合主席将继续努力就这一问题达成协议。①“Memorandum from Acting Director of ACDA Farley to Assistant Secretary of Defense Nutter”，September 24，1969，pp.2－5.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.国防部与参联会沟通之后，向法利提出，第二项选择对美国危害最小，因为它不承认苏联所宣称的“历史性水域”(主要指鄂霍次克海);条约应该阻止苏联或其他敌对国家在其所宣称的历史性水域部署核武器或相关设施。②“Memorandum for the Secretary of Defense from JSC Wheeler”，September 26，1969，p.1;Doc.123.“Letter from Nutter to Farley”，September 26，1969，p.1.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

10月3日，美国代表根据华盛顿的共识和指示，向苏联代表提出，关于12英里界限的划定，美国的意见是“第一条所指的毗邻区外部界限应根据1958年日内瓦领海与毗连区公约关于领海基线的规定与相关国际法测算。”鉴于苏联坚持其所谓“历史性水域”的立场，美国特别就此说明，“美国并不接受苏联过去对其海岸水域所宣称的权利，主张在引用《日内瓦公约》划定规则之余，在出现争议水域或者以‘历史性水域’为借口的分歧出现时，要根据相应国际法来解决。我们将根据这一原则来决定条约的适用区域和规范缔约国的行为。如果有任何缔约国违背条约的理解，而且与违约国的协商无法取得结果时，美国将启动条约退出程序。”同时，美国主张不应该对有争议的水域的海床范围作出声明。关于序言里面条约目标的表述，美国认为应该是“深信本条约是朝向在海床洋底及其底土排除军备竞赛的一个步骤，是朝向一项在严格和有效国际的监督下全面彻底裁军条约的一个步骤，并决心为此目的继续进行谈判。”③“Telegram from Secretary of State to US Mission Geneva”，October 3，1969，pp.2－5.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.

美苏双方对“历史性水域”问题采取了各自声明的方式。苏联对美国增加了12英里界限测算的国际法规定和日后全面裁军谈判接受国际监督的条件表示接受，基本形成了双方都可接受的方案。1969年10月30日，美苏共同向日内瓦裁军会议提交了一份名为“禁止在海床和洋底及其底土安置核武器和其他大规模杀伤性武器条约的美苏联合草案”。④“Revised American－Soviet Draft Treaty on the Prohibition of the Emplacement of Nuclear Weapons and Other Weapons of Mass Destruction on the Sea－Bed and the Ocean Floor and in the Subsoil thereof，October 30，1969”.Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，Nixon－Ford Administration，Volume E－2，Documents on Arms Control and Nonproliferation，1969－1972.在不改变基本原则的前提下，美苏联合草案在日内瓦裁军会议及联合国框架下经过广泛讨论，进行了三次修改，形成最终文本。［1］100－1011970年12月7日，联合国通过了《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》，1971年2月11日开放签署，1972年5月18日生效。

《海床条约》包含如下几个关键原则:第一，在维护公海自由的前提下，禁止在公海海床部署任何核武器和其他大规模杀伤性武器及相关设施，避免核军备竞赛扩展到海床领域;第二，承诺就走向包括在海床洋底领域在内的全面彻底裁军继续谈判;第三，禁止的海床范围的外部界限要与1958年日内瓦签订领海及毗连区公约第二篇所指区域的12海里外部界限相同，并应按照该公约规定及国际法来进行测算;第四，在不妨碍被观察国相关活动的前提下，其他缔约国可以对受到怀疑的国家在海床的行为进行“观察”，并可以寻求其他国家或联合国的帮助;第五，本条约的规定不影响其他现行国际海洋法规以及缔约国其他的海洋权利主张。①条约最终文本，英文版参见，“Treaty on the Prohibition of the Emplacement of Nuclear Weapons and Other Weapons of Mass Destruction on the Sea－Bed and the Ocean Floor and in the Subsoil thereof，February 11，1971”.以及联合国裁军事务英文网站 http://disarmament.un.org/treaties/t/sea－bed;中文版参见合国裁军事务中文网站 http://www.un.org/chinese/peace/disarmament/treaty.htm.其中第一、第四和第五点体现了苏联等国对美国的妥协，第二和第三点则主要体现了美国对苏联等国的妥协。当然，无论如何，美苏等缔约国共同签字的条约内容无疑都成为他们共同接受的立场，体现了他们希望限制核军备竞赛扩展到公海海床的意愿。

四、结论

在尼克松政府任内形成的《海床条约》旨在防止国际冲突和核武器进入海底，并保持这一地区的自由，它与之前的1961年《南极条约》、1967年《外层空间条约》都是为了防止核武器扩散到地球上无人居住的地区和空间。［4］81由于美国具备强大的海上力量，在与苏联的冷战对抗中，特别是军事上，美国对海洋的依赖也很大，所以尼克松政府在限制海床核军备竞赛的同时，尽可能避免影响美国在海洋(水面和水下)的行动自由。尼克松政府有保留地支持了海床军控条约，只限制核武器等大规模杀伤性武器及其相关设施在海床的部署，将核潜艇、反潜系统和其他常规武器及其活动排除在禁止范围之外，以便保持美国及其盟国的海上优势，应对占据陆上优势的苏联集团。因此，海床条约也并不完美，还存在一些遗憾之处。它“没有实现该地域的非军事化，即使是非核化也是部分的。毗邻海岸的那部分海床也被排除在禁止区域之外;没有禁止在他国领海范围内的水域下方安置核武器，只禁止了固定核设施以及需要在海床底上活动的可携带核武器的运载工具，还允许使用为浮动核武器系统提供服务的设施。”［5］310尽管如此，也不能否认这是美苏在核军控谈判中取得一项重要成果。

而尼克松政府之所以愿意加入海床军控的谈判，除了限制核军备竞赛进入海床领域的考虑之外，就这一议题进行谈判和对话的行为本身也是尼克松政府执行其新制定的寻求和平与对话政策的内容的一部分，也成为其推行缓和政策的例证。与同时期美国参与的《核不扩散条约》的批准与执行、限制战略武器会谈、削减可用于核武器的放射性原料生产、全面禁止核试验条约谈判等诸多核军控与裁军谈判相比，海床军控则是较为容易取得成果的一项议题。因为海床是核武器尚未实际进入的一个领域，在成为既成事实之前来阻止它，要比解决已经存在的问题要容易得多。

［1］United States Arms Control and Disarmament Agency，Arms Control and Disarmament，Texts and Histories of Negotiations［M］.1982 Edition，Washington，D.C.:20451.

［2］(美)理查德·尼克松.《尼克松回忆录(中册)》［M］.裘克安等译.北京:世界知识出版社，2000.

［3］Melvyn P.Leffler and Odd Arne Westad ed.，The Cambridge History of the Cold War，VolumeⅡ［M］.Cambridge，UK:Cambridge University Press，2010.

［4］朱明权.《核扩散:危险与防止》［M］.上海:上海科学技术文献出版社，1995年.

［5］Marek Thee ed.Arms and Disarmament［M］.New York:Oxford University Press，1986.