社会工作介入社会管理研究——基于北京等地的经验①
2013-10-20李迎生方舒卫小将王娅郦李文静
李迎生 方舒 卫小将 王娅郦 李文静
一、导 论
（一）研究背景与意义
中国改革开放三十多年来，随着我国工业化、城市化和现代化进程的加快，以及全球化的增速，经济社会已然发生了深刻的变革，进入了社会加速转型的新阶段。在新的历史阶段，由于利益主体的多元化、个体化，大量新的社会问题产生，社会矛盾、冲突频发，甚至出现一些极端事件，对社会管理提出了全新要求。鉴于社会管理在适应新的社会形势、解决新的社会问题、满足新的社会需求、保障人们生存权和发展权等基本权利方面，具有积极而明显的效果，因此，进入新世纪以来，党和政府高度重视加强和创新社会管理。可以说，社会体制，尤其是社会管理体制的改革与创新将与经济、政治、文化体制等改革一道，成为不断推动我国经济社会发展、逐渐实现现代化的主要贡献力量。
2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2011年2月19日，中共中央专门组织了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，胡锦涛在开班式上发表了《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话，加强和创新社会管理成为当今社会的广泛共识。正如胡锦涛总书记在讲话中所指出的：“加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。”2012年11月，党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”总的来说，加强和创新社会管理是当前和未来一个时期内中国共产党和中国政府的一个工作重心。
社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，促进社会稳定和谐的专业和职业（李迎生，2010:6）。这是结合中国实际对社会工作的现实理解。专业性的社会工作是20世纪80年代中后期开始引入中国大陆地区的，2006年党的第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》做出“建设宏大的社会工作人才队伍”的重大战略部署，当前，我国社会工作事业进入快速发展的新时期。
社会工作的目的是协助个人和社会解决问题，并发挥个人和社会的潜能，以增进个人和社会的福利，促进人的发展和社会进步。也就是说，社会工作不仅仅局限于消极地解决问题，而且有积极地预防社会问题发生的功能与作用。社会工作者广泛分布于社会救助、社区服务、就业服务、医疗卫生、婚姻家庭生活服务、扶贫开发、司法矫正和流动人口管理，以及青少年、老人、儿童、妇女等弱势人群的保护与服务等众多社会生活领域。联系当前我国加强和创新社会管理这一新的历史任务，深入研究社会工作介入社会管理的必要性及其路径、机制，对于落实党和政府加强和创新社会管理的重大战略部署，促进社会工作专业服务顺利开展，推动社会工作人才队伍建设进一步深化，对于建立健全社会工作事业更广泛地介入社会生活各领域，从而为社会成员输送更高水平的福祉，保障社会持久稳定、长远发展都具有重大意义。
具体来说，本研究具有以下两方面的重要意义。一方面，自20世纪80年代以来，我国的改革开放事业不断前进，中国社会在过去三十多年里经历前所未有的剧变。以经济体制转轨为核心，我国的单位制、就业结构、社会保障等相关领域发生深刻变革。制度变迁反过来也推动了社会结构变化，计划经济体制下的“单位人”逐渐变为市场经济体制下的“社会人”，传统的平均主义下的整体性社会利益格局被打破并逐渐呈现个体化、多样化，传统的社会管理体制机制在新的形势下已远远不能满足社会要求。现代社会工作事业以坚定的专业价值为基础，并积极运用专业方法和技能提供福利服务，是社会管理和公共服务的重要手段。因此，立足社会管理创新发展社会工作事业，对解决社会问题、维护社会稳定、保障和改善民生，以及促进经济社会发展都具有重大意义。
另一方面，本研究有助于进一步深化对社会管理的认识，提升我国社会建设和社会管理能力。从观念认识上说，党、政府和社会都必须树立新型社会管理是“刚性管理”与“柔性管理”相结合（郑杭生，2011）这一新观念，围绕如何稳定、优化社会秩序也必须树立新的“稳定观”，即用“秩序思维”弥补“稳定思维”（孙立平，2011），实现社会制度对社会问题、矛盾的容纳力和解决力。社会工作以人为本的基础价值始终以服务强化管理，以互助扬弃斗争，它的发展必将推动社会管理在观念上的变化。从社会管理能力上说，党的十八大报告指出“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”将社会工作事业这一现代制度嵌入社会管理体制机制中，“寓管理于服务、寓服务于管理”，推进社会管理人才队伍专业化，运用科学方法全方位应对社会挑战，解决问题、化解矛盾，无疑将有助于提升我国社会管理综合能力。
（二）相关研究述评
目前，国内对于社会工作与社会管理关系的研究，主要集中在4个方面：
第一，侧重于从理论角度探讨社会工作与社会管理的关系。徐永祥（2007）主要从社会工作的两个层面涵义阐述它们的关系，认为社会工作是现代社会管理与公共服务的重要手段。他认为，诚然，社会工作是一种“助人自助”的科学门类，但更是现代社会制度安排的重要组成部分，作为世界工业化和现代化的产物，社会工作是现代社会解决社会问题、维护社会稳定的科学方法与社会制度，从当今世界的情况来看，包括发达国家、新兴工业化国家在内的大多数国家和地区，都已将社会工作制度纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度架构。而且，社会工作者均持有专业社会工作理念、方法的、从事社会管理和社会服务的专门人才，因此，社会管理体制的改革与创新呼唤社会工作专业人才的参与。何增科（2007）认为，现代社会一般是把社会工作视为由政府或私人社团所举办的专业服务，它面向一般大众并以协助个人发挥最大潜能为目的，大力发展专业社会工作，有助于预防和解决各种社会问题，有助于提高党的群众工作水平和改进政府公共服务质量，是构建社会主义和谐社会和提高党的执政能力的迫切要求。
第二，从现实案例中归纳社会工作对社会管理的具体功能与作用。在有关文献中，大部分都是从社会管理的具体内容或相关领域角度，说明社会工作在加强与创新社会管理中的具体功能与作用。在宏观层面，王思斌、阮曾媛琪（2009）突出社会工作对于预防、缓解和化解社会问题、构建和谐社会的功能与作用。李迎生（2011:113-239）基于上海、北京两地的实证研究，论证了社会工作者与志愿者在落实“保民生、保稳定、保增长”工作中的功能与作用。向德平（2008）提出社会工作在构建和谐社会中的主要功能有：维护社会稳定、实现社会公正、解决社会问题、完善社会服务、促进人与社会的发展。在实务领域，柳拯（2009、2010）提出社会工作服务灾区的两大功能：融合功能和发展功能。费梅苹（2008）通过都江堰市“勤俭人家”社会工作服务的经验研究认为，灾后安置社区社会工作有助于推动灾后居民社会能力的重建，提升居民自我管理、自我服务的意识和能力，重新建立居民之间的邻里互助关系。张昱（2010）认为，社会工作是一种促进个体和谐发展的社会技术，它不仅是一种预防、治疗技术，还是一种康复、补救技术。尹保华（2009）尝试将个案、小组和社区等方法应用于处理突发事件的实践中，强调社会工作对于应对突发事件、维护社会稳定的功能和作用。
第三，结合我国当前社会现实，分析和讨论社会工作在加强和创新社会管理中发挥功能与作用的体制机制。文军（2008）认为，社会工作的职业化与专业化建设对于更新社会管理理念，创新社会管理方式，促进社会组织发育，拓宽社会服务领域，对于实现社会关系的和谐，维护社会稳定与良性运行具有非常重要的现实意义。社会工作将成为未来中国社会管理体制创新的一支重要变革力量。
第四，关于社会工作介入社会管理的具体领域、路径研究。关信平（2010）总结提出社会工作服务农民工的8个领域：基本服务、就业服务、社会保障方面的服务、农民工子女教育服务、维权服务、心理辅导与健康服务、社会交往与社会融入服务、家庭生活和娱乐休闲服务。常宗虎（2003）主要从民政工作实际入手，首先探讨社会管理与民政工作间的关系，其中也突出社会工作以民政工作为渠道介入社会管理的渠道，说明大力发展社会工作事业是近二十年来中国加强社会管理的主要措施之一。
现有的研究成果存在以下几方面不足：
一是关于社会管理与社会工作关系的探讨不足。从现有的研究成果来看，大多是从笼统抽象的层面，将社会工作与社会管理这两个概念进行一般说明，指出二者关系。其中比较有借鉴意义的是，部分学者从社会工作满足社会需求、解决社会问题、化解社会矛盾的功能角度，论述其对社会管理的作用与意义，从社会工作制度与社会管理体制二者关系抽象两个概念之间的关系。但少有从社会工作和社会管理这两个概念出发，进行操作性定义，全面、系统地论述作为知识体系的社会工作与社会管理的关系、作为实践路径的社会工作与社会管理的关系。
二是关于社会工作在加强和创新社会管理中发挥具体功能和实际作用的路径分析尚待拓展。从文献梳理看，迄今为止，虽然有很多研究是从社会工作的具体实务领域探讨其在社会生活中的功能与作用，但是，仅是从社会工作的角度，探讨实际功能与作用，而且，即使涉及到实际层面，现有对社会工作介入领域的研究仍很不足。实际上，笔者认为，社会工作作为现代社会一项重要的专业化助人的制度设置，其理想的应用领域相当广泛，但由于我国社会工作事业发展较晚，因此，相关针对社会工作在加强与创新社会管理中发挥的具体功能与作用的路径分析尚待拓展。
三是关于社会工作在加强和创新社会管理中发挥功能与作用的体制机制与社会环境的研究非常有限。现有涉及社会工作介入社会管理的体制机制仅提及社会工作本身的专业体系和职业制度，并未涉及与社会管理相关的政府社会管理体制机制等方面。同时，现有社会工作介入社会管理、发挥功能与作用的环境分析也非常有限，甚至寥寥无几，仅有的研究只分析社会工作事业发展的社会需要，而没有谈及市场经济、政府治理和社会风险等经济、社会的宏观背景。
四是相关研究普遍缺乏理论支撑。笔者认为，现有研究社会工作及其与社会管理的关系，探讨前者对后者发挥功能与作用的相关研究，大多缺乏相关的理论视角支持。这种现象比较普遍，主要体现有，从研究的出发点来看，现有的大部分研究并没有依据社会学、政治学、管理学等学科的相关理论，而仅是从社会中出现的某一事件或现象出发，论述比较感性、粗糙；从结论来看，现有的部分研究，尤其是针对社会工作介入实际社会领域的相关研究，往往仅仅是停留在就事论事的实务层面，很少有宏观概括或理论提升。
五是相关研究所采用的方法不尽合理。一方面，研究方法单一，有关的研究多数或是以个案研究、或是以文献研究为主，并未很好地综合多种研究方法，结合社会领域的复杂情况，这就容易造成研究结论难有代表性。另一方面，研究路径欠妥当。现有部分研究仅从宏观或理论层面展开，并未展示令人信服的实地研究材料，有的却仅是从数据到结论，并未进行深入分析。
（三）研究方案
1.研究思路
鉴于上述现有研究取得成果和存在不足，本课题研究的基本思路是：结合当前实际，以对社会工作和社会管理二者关系进行深入探讨为切入点，以北京这一社会工作事业发展比较成熟的地区为主要调查点，选择典型社区综合运用个案访谈和质性研究等方法分别对社会工作者、服务对象和社区居民进行实地访谈，通过全面、深入分析典型案例，辅之以其它地区的相关案例，提炼、概括社会工作介入社会管理的基本路径、成功经验及存在问题；运用文献资料分析，总结、借鉴国外的相关成功经验与启示；最后，以社会工作在加强和创新社会管理中的功能与作用为目标，提出进一步推动我国社会工作事业发展的具体方案和对策建议。
2.理论视角
本研究从“社会治理理论”、“风险社会理论”和“福利三角理论”等理论视角来透视社会工作在加强和创新社会管理中的功能和作用。
首先，从社会工作本身的性质入手，论证社会工作作为新兴力量介入到社会管理创新过程的必要性和可能性，社会治理理论能够提供诸多的启示与指导。
社会治理是20世纪末在全球，特别在发展中国家兴起的一种政治社会思潮，它以治理理念代替统治理念，一改传统的国家权威统治和自上而下的权力运作方式，强调政治国家与公民社会的广泛合作、上下互动，通过合作、协商、确立认同和共同目标、建立伙伴关系来实施对公共事务的管理，维护正常的社会秩序（俞可平，2000:6）。社会治理是一种全新的管理过程和管理方式，它与中国的社会管理理念并行不悖，甚至在某种程度上和某些语境中，社会管理与社会治理二者可互用，治理理论对加强和创新社会管理具有重要指导意义。
根据治理理论，现代社会秩序的稳定与维护力量并不仅仅来自于传统的政治权威与权力，也来自于日益壮大的公民社会和第三部门领域，而且，治理的概念已经远远超出统治的内涵，包括管理与服务的双重意蕴。借鉴治理理论，当前中国社会管理创新实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局这一目标就离不开社会工作的参与和介入。这是因为，一方面，社会工作是联系国家、社会组织、社区、家庭和个人的角梁，在国家和公民之间扮演一种中介者的角色，是作为社会各方力量互动过程的社会管理的重要纽带；另一方面，社会工作可以有效整合和动员社会力量参与公共事务的管理和服务，它通过整合各种民间力量协同政府管理公共事务，形成一个巨大的社会参与网络，以社会和公民的自我组织实现社会稳定有序。
其次，剖析当前中国社会中存在的各种风险，说明社会工作对于现代社会风险管理的有效性，并进而深入、全面研究社会工作在加强与创新社会管理中应当发挥的功能与作用，风险社会理论可资借鉴。
风险社会理论兴起于20世纪80年代，其主要代表人是吉登斯、贝克、哈贝马斯和拉什等学者。风险社会理论预示着当下人们正遭遇或即将遭遇各种没有预期的风险，按照吉登斯的观点，风险的类型大致分为两类，即常规性风险和非常规性风险，前者主要包括自然风险和人为风险，比如自然灾害和战争等；后者主要包括生态风险、制度风险和科技风险等，比如生态恶化、社会矛盾、弱势群体问题、突发公共事件和核辐射等。在一系列风险面前，人类就需要进行有效的风险管理，而社会工作就是现代社会中一种比较有效的风险管理手段。
当前，中国社会也开始进入一个高风险期：自然灾害频发，社会结构深刻变动、社会矛盾开始激化，各种群体性甚至暴力性突发事件开始增多，制度性风险不同程度存在着。这些风险相互交织，在很多情况下是同时出现、相互增强，从而引发人们的心理恐慌，导致严重后果。这就需要强化社会风险管理机制，采取积极有效的应对措施。世界各国的经验和事实证明，社会工作是一种应对社会风险的有效途径，社会工作倡导“预防胜于救助、发展胜于治疗”的理念，它可以贯穿于各种风险事件的整个过程中，做到事前预防、事中引导和事后安抚。由于社会管理在很大程度上也是针对现代社会中的各类风险进行有效管理，所以，社会工作对于现代社会风险的有效管理直接反映其对社会管理的重要功能和作用。
最后，福利三角理论能够给予一系列比较有益的启示，即今后我国社会管理创新、社会工作发展的方向需定位于社会管理与服务主体的多元化、社会化。
福利三角理论的提出者伊瓦思借鉴罗斯的多元福利组合理论，将罗斯的福利多元组合中完全不同的社会制度的三方中的任何一方——家庭、市场和国家的贡献，构成一个社会中的福利总体的观点，演绎为家庭、市场（经济）和国家共同组成的社会福利提供的总体，伊瓦思称之为福利三角。福利三角理论展示了国家、市场与家庭三者的互动关系。市场（经济）提供着就业福利；个人努力、家庭保障和社区的互助是非正规福利的核心；国家透过正式的社会福利制度将社会资源进行再分配。在一定的文化、经济、社会和政治背景中，国家提供的社会福利和家庭提供的家庭福利可以分担社会成员在遭遇市场失败时的风险。
当前，我国处于社会加速转型期，单位福利趋于隐退，市场经济将使个体面临更多的社会风险。对此，借鉴福利三角理论的视角，需要强化政府的社会管理和公共服务职能；推进社区建设，完善基层管理与服务的组织、网络；健全社会组织，增强服务功能；强调企业的社会责任和对于个体的社会保护；倡导家庭的互助功能和个人的自助功能。这些均是社会管理的主要任务，实现上述目标还必须诉诸社会工作。社会工作是联结国家、社会组织、家庭、志愿者和个人互动的重要力量，它强调通过整合各种正式和非正式、制度化和非制度化的资源来解决个体的问题，同时也强调将人放置于社会环境和系统中，关注人类行为与社会环境的关系。
社会工作介入加强和创新社会管理实践过程，可以整合宏观（社会政策、社会制度）、中观（社区、社会组织）和微观（家庭和个人）层面的力量为个体提供全面优质的公共服务。在理想状态下，社会工作以全面、科学的助人服务活动积极参与到社会管理实践中，进而发挥应有的功能与作用。
3.研究方法
本项目采用个案（案例）研究、文献研究、比较研究等相结合的综合研究方法。其中以个案（案例）研究为主。
个案（案例）研究。从社会工作发育比较成熟的北京选取一个有代表性的社区，对社区内的社会工作者①关于本研究对社会工作者的界定。根据人事部、民政部2006年7月20日联合颁布的《社会工作者职业水平暂行规定》的规定，社会工作者特指专业社会工作者，是指拥有职业资格、具备专业教育背景，在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫正等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员，包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师。考虑到我国社会工作职业资格认证实施才几年，拥有职业资格的人员在实际社会工作者队伍中比例较少，如果仅仅把研究对象限定在这一部分，则不免脱离我国实际。因此，课题组认为，本研究涉及的“社会工作者”，除了那些符合《规定》设置标准的人员外，还应包括那些暂时没有取得职业资格，甚至没有专业教育背景，但是长期在社会福利、社会救助等领域实际从事相关专业服务以及与社会工作的政策制定、实施有密切关系、熟悉社会工作的人员，如民政系统的工作人员、各福利组织和机构的从业人员、街道办事处或社区党委、居委会、服务站（中心）的相关工作人员以及民间社会工作组织的创建者及工作人员等。（此处对“社会工作者”的界定主要参考了李迎生在2009年主持的民政部委托项目“社会工作者与志愿者在落实‘保增长、保民生、保稳定’工作中的功能与作用研究”研究报告中的说法。参见民政部社会工作司编《社会工作与志愿服务关系研究》，中国社会出版社，2010年版，第121页）和服务对象、社区居民进行专门的访谈。另外，针对国内各地社会工作发展的不同模式进行案例研究；对北京市社会工作者渗透、参与社会管理与服务工作的模式进行深描；对社会工作者介入救灾和恢复重建中的工作模式进行概括，等等。
比较研究。国际上社会工作介入社会管理，一些国家和地区积累了许多的经验与教训。总结、借鉴发达国家和地区包括部分发展中国家在运用社会工作以加强和创新社会管理方面的实践，具有重要意义。本研究主要选取英国、美国、瑞典、新加坡、我国香港等国家和地区的经验加以总结，以资参考。
文献研究。在本项研究中，课题组主要将收集以下几类文献：社会管理内涵、社会工作功能与作用等国内外相关研究成果；风险社会、社会治理、社会行政、非营利组织、公共服务、福利多元等理论的相关文献和研究成果；有关社会工作开展服务的工作记录；其他相关历史档案、统计资料、文史资料等历史文件。
4.研究实施
本项目整个研究过程分为3个阶段。第一阶段，准备阶段。从2011年5月至7月初，课题组集中查阅了大量文献，主要有社会管理、社会工作及相关社会形势三大类，主要涉及当前学术界对社会工作、社会管理的理论探讨与认识，我国社会管理和社会工作的历史、现状与问题，国际上社会工作参与社会管理的历史、经验与案例，以及中国当下社会管理创新和社会工作事业发展的有利与不利条件，等等。通过梳理文献，进一步厘清社会工作介入社会管理的可能性、必要性和合理性。
第二阶段，实地调查与访谈阶段。主要以北京为调查和访谈地。这是因为，其一，课题组身处北京具有地理优势，对实地情况较为熟悉，方便开展调研；其二，课题组于2009年在北京、上海等地曾开展大规模调研，部分收集的资料至今仍有效，可延揽使用；其三，北京市是中国社会管理与社会工作改革、发展较为前沿的阵地之一，具有代表性；其四，课题组经过与多家社会工作服务机构和社区（居委会或服务站）进行联系，最后将实地调研点选在北京市东城区南锣鼓巷社区。
从2011年7月下旬至9月初，课题组进行实地走访、机构调查和人员访谈。期间，共走访包括社区党委、居委会、服务站及社会工作服务机构在内的社区组织、机构和商铺等十余家，特别是以个案形式对居委会、服务站和社工机构进行深入了解，获得大量详实资料，全面掌握它们日常工作、服务的机制、流程和内容等。同时，采取一对一形式完成14人次的直接访谈，收集访谈材料14份。其中有社会工作者5人，包括社区党委副书记、社区居委会工作人员、服务站副站长及社工机构创办人和专职社工等，而社会工作者服务对象为4人，另有社区居民5人。①关于本研究对社会工作者的界定。根据人事部、民政部2006年7月20日联合颁布的《社会工作者职业水平暂行规定》的规定，社会工作者特指专业社会工作者，是指拥有职业资格、具备专业教育背景，在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫正等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员，包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师。考虑到我国社会工作职业资格认证实施才几年，拥有职业资格的人员在实际社会工作者队伍中比例较少，如果仅仅把研究对象限定在这一部分，则不免脱离我国实际。因此，课题组认为，本研究涉及的“社会工作者”，除了那些符合《规定》设置标准的人员外，还应包括那些暂时没有取得职业资格，甚至没有专业教育背景，但是长期在社会福利、社会救助等领域实际从事相关专业服务以及与社会工作的政策制定、实施有密切关系、熟悉社会工作的人员，如民政系统的工作人员、各福利组织和机构的从业人员、街道办事处或社区党委、居委会、服务站（中心）的相关工作人员以及民间社会工作组织的创建者及工作人员等。（此处对“社会工作者”的界定主要参考了李迎生在2009年主持的民政部委托项目“社会工作者与志愿者在落实‘保增长、保民生、保稳定’工作中的功能与作用研究”研究报告中的说法。参见民政部社会工作司编《社会工作与志愿服务关系研究》，中国社会出版社，2010年版，第121页）
第三阶段，整理资料和撰写报告阶段。经过集中调研和资料搜集，课题组从9月下旬开始转入资料整理、分析及研究报告的框架搭建与写作阶段。
二、社会工作与社会管理的关系
（一）社会管理的内涵
笔者认为，如欲对“社会管理”这一概念进行科学界定，必须从三方面着手，即：正确认识“社会”的本质特征；了解“管理”一词的涵义；明确中国社会当下对“社会管理”的最新阐释。
在西方社会学理论传统里，不同学派对“社会”的解释不尽相同，“唯实论”认为社会不仅仅是个人的集合，也是一个客观存在的实体；“唯名论”认为社会是空名而非实体，真实存在的只有个人。马克思主义认为，社会在本质上是生产关系的总和，它是以共同的物质生产为基础而相互联系的人们的有机总体。这一科学界定说明，社会是由个人组成但不限于个体层面，它是由个人、组织等主体以及主体间相互关系构成的各类系统互动构成的有机整体。大致说来，社会管理就是对个人、组织等主体的行为、相互关系，以及由此衍生的社会结构、制度、规范，乃至整个社会系统及其运行过程的管理活动。厘清了“社会”的本质实际上也就厘清了社会管理的对象范围。
“管理”，一般来说，是指在社会生活中，人和组织依据所拥有的权利，通过一系列职能活动，对人力、物力、财力，以及其他资源进行协调或处理，以达到预期目标的活动过程（王新宏，2007：5）。从“管理”到“社会管理”是概念的具体化，其启示是，社会管理也是一种实践活动，其主体是个人和组织（包括政府在内），并具有既定的资源和目标。正如管理学大师彼得·德鲁克（1987）所说，归根到底，管理是一种实践，其本质不在于“知”而在于“行”，其验证不在于逻辑，而在于成果；其惟一权威就是成就。相应地，进一步讨论社会管理的内涵必须在特定社会背景下结合具体的任务与目标才可能实现。
众所周知，改革开放三十多年来，中国经济改革取得举世瞩目的成就，2010年我国经济总量已跻身全球第二。然而，经济体制改革也产生了一系列社会后果，社会变迁和社会流动前所未有，产生的社会问题与矛盾也前所未有，所以，实时地开启社会体制的改革，加强和创新社会管理是中国政府在社会转型加速期应对国情、社情、民情新变化和新情况的一项积极政策行为，是当前乃至今后一个时期改革事业的主要工作任务之一。
党的十六届六中全会就曾指出，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求，从社会管理的角度来看，我国今后必须创新体制、整合资源，提高水平，进一步健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，同时将社会管理与社会服务有机结合起来，实现在服务中实施管理，在管理中体现服务。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，明确指出社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。
治理理论也为界定社会管理提供了有益启示。治理（governance）一词源于拉丁文，原意是控制、引导和操作，基本上与统治一词互用。但20世纪90年代，西方学者赋予它新的含义。治理理论的主要倡导者罗西瑙将治理定义为一系列活动领域的管理机制（俞可平，2000：2）。到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出5种主要观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在设计集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威（格里•斯托克，1999）。由此，不少学者经常将治理与社会管理交叉使用，究其原因是，作为规范、协调与引导社会关系、社会行为和社会结构以维护社会秩序的活动，社会管理可算作现代社会一种普遍的治理模式。同时，社会管理又具有两个层面内容：社会的自我管理，加强社会建设、创新社会管理体制需提升社会自我组织与自我治理的能力；公共权力机构对有关社会事务进行规范和制约，即政府对社会的管理。而原本狭义的社会管理单指后一层面内容（何增科，2010：2）。然而，现代社会管理是一个全面而综合的工程，主要以政府干预与协调为主导、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与为关键的一系列互动过程。因此，本研究主要围绕社会管理的广义内涵展开研究。
基于上述探讨，笔者认为，社会管理是指国家、政府和社会力量运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，它以整合社会、服务公众、协调利益、管理风险和社会自组织等为主要内容，实现协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定和提高社会生活质量等目标。显然，这一定义是从广义来理解社会管理的，它将理论探讨与现实情况相结合，
图1：社会管理的定义图示
说明其主体既有政府也有社会力 量（社会组织、社会公众），也指出其既包括管理也包括服务。
本研究将依据上述社会管理的定义，从其五方面内容即社会整合、公共服务、利益协调、风险管理和社会自组织展开研究。参见图1。
（二）社会工作与社会管理的关系
归结起来，社会工作是以现实社会中实际发生困难的人，以及由个人所组成的组织和社区等生产和生活单位为工作对象，采取科学的、专业的手法，帮助案主走出困境，实现助人自助。
社会工作始终坚持的价值就是，每一个人都应享有社会福利，都应该受到社会的公正对待。从社会工作发挥作用的四大途径就可看出其介入社会管理的必要性，即面向社会成员提供社会服务，积极倡导并组织旨在影响人、改变人的各类集体活动，协调和配置社会既有福利（资源与机会），以及为社会弱者呼吁更具保护性和倾斜性的社会政策。可见，社会工作实施的四大路径与社会管理高度契合，而它们也为社会工作介入社会管理提供了先天的有利条件。
社会工作的三大优势决定了其介入社会管理的可能性，即专业价值优势，科学知识优势和实践行动优势。其一，社会工作以利他主义、助人自助和社会关怀等价值理念，强调每个社会成员人格的平等，具有同等受照顾、实现发展的权利与机会，这些价值理念尤其对救助和保护社会弱者意义深远。其二，现代社会工作即专业社会工作产生于20世纪初，经历近一个世纪的发展，已逐渐成为一门科学、一门应用性社会科学学科。社会工作业已形成三大直接方法（个案、团体和社区），并充分运用社会学、心理学、政治学、伦理学等学科的多种知识使社会服务工作更具效率，作用显著。其三，社会工作的行动取向是其最具优势所在。面对现代社会的各类问题，比如犯罪问题、养老问题和贫困问题等，社会工作组织专业框架内的社会工作者始终扎根在社会基层，面向社会公众，积极争取各类资源开展助人服务的行动，并力图在行动中改变人的处境，促进个体乃至社会状况的改善。
归纳起来，社会工作作为现代社会一项重要的制度化助人服务事业，不仅由于其实施的四大路径而有必要参与社会管理的过程，而且因其自身的三大优势而有能力为现代社会管理的改革与创新做出贡献。然而，阐述社会工作介入社会管理的必要性和可能性只能解决为什么的问题，而解决社会工作如何介入、如何参与社会管理的问题才是本研究的中心任务。而这就须更进一步，全面理解社会工作与社会管理这两个概念之间的关系。
一方面，从体制机制角度来说，社会工作是社会管理的主要内容之一，这是因为，其一，社会工作与社会管理的目标是一致的；其二，社会工作的应用范围属于社会管理领域，社会工作体制是社会管理体制的一部分（见图2）。①此处所列社会管理体制的外延参考了何增科的观点，参见何增科《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年。课题组认为某些体制类型的划分是否科学还有待商榷，此处仅以直观形式说明社会工作体制与社会管理体制的关系。另一方面，社会工作对社会管理还有更积极的作用，它是加强和创新社会管理的重要推手。
在现代社会，社会工作者针对不同社会群体广泛分布于社会福利、社会救助的服务与管理等社会生活领域，而这些领域也均是社会管理的主要实施领域（当然，社会管理的领域远比社会工作领域广）。而且，从本质上说，社会工作就是为社会中有需要的人士提供福利的一种事业，通过输送和配置福利资源，实现社会成员生产和生活秩序的平稳正常，并以服务的方式实现管理各类社会群体的实际作用，因此，社会工作与社会管理一样都具有管理和服务社会的双重目标，而管理与服务目标背后都指向社会福利这一最终方向。
图2:社会工作体制与社会管理体制关系
图3:核心概念操作化及其相互关系图示
那么，如何反映并实现二者目标和任务上的契合将是贯穿本研究始终的命题，对此作出回答就必须明确一点，即社会工作是加强和创新社会管理的重要推手。从图3中可以看出笔者在此的基本思路。社会工作在社会服务、活动倡导、资源协调和政策倡导等四大实践路径下开展多项具体活动，均产生诸多有益于社会的积极影响，而正是这些具体活动及其意义打通了社会工作与社会管理两者关系的关键所在。本研究将着重从社会管理的社会整合、公共服务、利益协调、风险管理和社会自组织等五个内容逐一说明社会工作的独特作为。
（三）社会工作是加强和创新社会管理的重要推手
社会工作既是属于社会管理范畴的重要概念，反过来对社会管理体制机制的改革与创新产生更突出的作用，可以说，社会工作是我国当前加强和创新社会管理的重要推手。本研究认为，社会工作对个人、家庭、群体和社区存在的问题坚持积极有为的态度，从社会服务、活动倡导、资源协调和政策倡导等四个层面开展具体工作均产生有益于个人、群体和社会的效果。如救助弱势群体实现社会保护，提供民生服务提升公众福祉，协调资源配置促进社会公正，处理突发事件预防和应对风险，倡导公众参与增强社会自组织程度，这些效果均能够从各自角度对社会秩序产生积极影响，能起到促进社会管理创新的独特功能与作用。
正因为社会工作对社会管理的巨大促进作用，使得社会工作事业的发展也成为推进我国社会管理体制创新的重要动力。所以说，隶属于社会管理范畴的社会工作制度的不断发展与完善，是加强和创新社会管理体制机制本身无法回避的一个相关性命题。
随着我国走上工业化和现代化道路，许多社会问题凸现出来。其中有些问题（如贫困）是原来就有但没有解决好的，有些则是在社会转型中新出现的，如失业、养老、社会失序、社会成员焦虑等等。然而，在传统计划经济模式下政府统包统揽式社会管理越来越不适应新形势的背景下，社会分化出新的部门或职业（比如社会工作）以专门解决这些问题就是必要的，如此社会分工有利于社会问题的解决，有利于社会在新的情况下实现整合。比如，城市中的失业、老人社会保障和照顾、进城农民的服务、精神卫生服务、对残疾人及其他弱势人群的服务，以及对药物依赖者的治疗与服务，都需要专业社会工作者。
经过多年的推动与发展，当前我国社会工作事业发展迅猛，比较合理的专业人才培养和使用制度已初步成型，业已成为社会管理领域一支重要力量。然而，由于当前我国社会工作事业发展仍然存在诸多问题，比如，社会工作者队伍“两张皮”现象，在人员构成、素质、管理、教育培训、激励保障等方面还很欠缺，制约了其在加强和创新社会管理中功能与作用的发挥。社会工作若想对加强和创新社会管理真正发挥应有的作用，必须实现自身的发展以及扫清相关体制机制的阻碍。
三、社会工作介入社会管理：北京等地的经验
以“助人自助、服务社会”为理念的社会工作，兼具“寓服务于管理，寓管理于服务”的特征，它在维护社会和谐稳定、化解社会矛盾、解决社会问题，维系国家、社会组织、社区、家庭和个人的互动，整合、动员社会力量参与公共事务等方面有着积极作用，它与社会管理在实施内容和主要目标上的契合程度甚高，成为社会管理改革与创新的重要推动力量。通过实地调研和文献分析，概括来说，社会工作通过救助弱势群体、提供公共服务、协调利益关系、处理突发事件和促进社会参与等五个方面的现实行动，彰显其对加强和创新社会管理的独特作用。
（一）救助弱势群体，实现社会保护
社会工作关注的弱势群体是指社会中处于相对不利地位的人群，尤其是在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力等方面处于劣势的社会成员。总体而言，弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类（王思斌，2002）。
生理性弱势群体是指那些由于生理性原因而在生活的某些方面有所依赖，在社会竞争中处于弱势和容易被伤害的人群，主要有老年人、残疾人、长期病患、精神病人等等。这类弱势群体在每个时代，每个社会中都存在，属于传统型的弱势群体。由于生理上的原因，这类社会成员往往也在社会中处于劣势。社会性弱势群体是指那些由于社会的原因造成的在竞争中长期处于劣势，经济收入低、生活质量差、社会地位低、心理承受能力差的社会群体。目前我国社会弱势群体的出现始于20世纪70年代末。改革开放政策实施以来，我国社会结构发生巨大变化，导致社会分化加剧，出现一个庞大的社会弱势群体（许东文，2006）。
这两类弱势群体互相交叉，由于生理功能缺失可能导致社会功能缺失，生理性弱势群体也可能转变为社会性弱势群体。关爱弱势群体，向弱势群体提供社会救助，既是社会工作专业的崇高使命和价值追求，又反映以人为本的价值理念，体现社会对弱势群体的保护功能。现实中，我国社会工作对弱势群体救助活动主要有以下几类：
1.直接的物质补偿
弱势群体显著的特征之一是在经济上处于不利地位。弱势群体中的每一位成员作为社会一个分子，都应当拥有基本的生存权和发展权，在基本生活难以维持的情况下都有权要求得到社会的救助和扶持。给予其物质补偿是最为直接的方式。目前我国最低生活保障制度就是为弱势群体提供直接物质补偿的社会保障制度。在家庭人均收入低于所在地的最低生活保障线时，低保金保障困难家庭能够生活下去。表1①摘编自《中国财政年鉴2010》。是我国从2005年到2009年期间政府在农村和城市的社会救助体系所覆盖人群的统计。从统计表中可以看出，城乡低保户和农村五保户的救助人次近年来较为平稳，没有大幅增减的趋势。
表1：中国社会救助情况统计表（2005——2009） 单位：（万人次）
上海于2009年在低保制度的基础之上建立“市民综合帮扶体系”，旨在帮扶各类救助政策未能覆盖或覆盖后仍然发生特殊困难的弱势群体家庭。②参见沪民救发[2006]89号。以松江区为例，该区于2009年8月1日施行的《松江区社区市民综合帮扶工作实施意见》对因大、重病等原因产生不可避免的大宗支出，导致入不敷出、实际生活水平低于低收入家庭的市医疗救助政策未能覆盖的“支出型”困难家庭进行帮扶。根据其困难程度帮扶标准从500元到5万元不等，并建立起由社区到区综合帮扶工作站的审批程序。资金部分由财政支出，部分来自社会捐款和区福利彩票资助。仅2010年1年就为4004人次发放综合帮扶资金785万元③参见上海市松江区民政局2010年工作总结。。
这一体系为弱势群体中因为不可避免的重大硬支出而陷入贫困的非低保家庭提供了及时帮助。并且，几乎每个社区都专门配备救助社会工作者，社工对社区内的贫困家庭施行个案管理，其职责就是协同民政等部门为社区内生活贫困的家庭制定相应的救助方案。目前，爱心服务社、帮扶服务中心等民间组织也加入到帮扶体系中来，承担着社市民综合帮扶的主要工作④参见2011年1月8日中央电视台新闻联播。。
除此以外，社会救助体系还为遇到紧急、突发和特殊困难的公民提供临时性基本物质帮助，比如针对自然灾害的救助。此外，还有一些基金会、NGO组织也有一些相关的扶贫项目为一些特殊的弱势群体提供直接的物质救助。
2.直接的照顾服务
在弱势群体中有一部分人群社会功能缺失，甚至缺乏基本生活自理能力，尤其是生理性弱势群体。随着社会发展，这类弱势群体对社会照顾的需求越来越大。因他们的不同情况，目前为其提供的社会照顾呈现出投资主体多元化、服务对象普遍化、服务补偿机制的准商业化、管理模式社会化等特点。以养老为例，形成了院内与院外两套并存的服务体制。其中院内养老机构，为无家人照顾的弱势老人提供社会照顾；院外的养老主要以居家养老为主，有两种主要形式：由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务；在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。在院舍养老和居家养老服务中，专业照顾服务的角色一部分由社会工作者担任和提供。专业社会工作者具有人类行为与社会环境、社会心理学、个案工作、小组工作等知识背景，利用专业优势，可以更加理解老人心理、行为特点，帮助其提供更加有效、更加贴心的直接照顾。
案例01
2010年初，福建省泉州市正式启动社区居家养老服务中心（站）建设，年底建成90个标准统一的服务站。这些服务站为社区的60岁以上老年人，尤其是高龄老人提供无偿、低偿、有偿服务和支援。年满70岁以上，生活不能自理且在市区无子女照顾的低保老人、重点优抚对象、“三无”老人、革命“五老人员”以及百岁老人等，是重点帮扶和无偿服务对象。由社区养老服务中心工作人员和志愿者为老人提供煮餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务。服务中心以老年人需求为重点，提供日常照料服务，同时兼顾老年人的多种需求，提供文化娱乐、学习教育、聊天、心理咨询等服务。至2010年11月底，获得泉州市社区养老服务中心服务的老人达26394名。①摘编自《中国财政年鉴2010》。
案例02②参见沪民救发[2006]89号。
据统计，2011年宁波市海曙区60岁以上老年人5.4万，其中空巢独居老年人2.6万人，占老年人总数的46.4%。在该市，老人从申请到获批进入养老院往往需要4年以上时间。为减轻养老压力，政府通过与非公共部门合作，为一些高龄、独居的困难老人提供养老服务。2004年3月，海曙区选取17个社区进行社会化居家养老服务试点。5月，海曙区按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型社会化居家养老服务体系。2005年3月，海曙区在全区65个社区全面推广居家养老服务政府购买服务的模式，由区政府出资，向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员，为高龄、独居的困难老人提供每天1个小时的上门服务。服务员的主要来源是社区中的就业困难人员，服务内容包括生活照料、医疗康复、精神慰藉等。凡是辖区内高龄、独居的困难老人，都可以享受这一服务，目前常年享受服务的高龄、独居困难老人约六百人，平均服务成本为每人每年3285元，并按财政拨款总额的5%的比例设立备用金。海曙区政府还在社区建立老人“日托”中心，让行动方便的老人白天走出小家庭，享受中心提供的各种服务，包括就餐、康复、休闲娱乐、学习等。
海曙区政府为推行居家养老服务工作，专门成立居家养老工作领导小组，主要任务是完善区、街道和社区三级养老服务体系。领导小组组长和副组长分别由分管养老工作的副区长、区民政局长以及“海曙区星光敬老协会”(非营利组织)的会长担任。区政府将该费用列入财政预算，每年拨款150万元（其中120万元用于承担600位老人每天1小时的服务，30万元用于海曙区星光敬老协会的运作）。因最低工资水平和消费水平等的提高，区政府从2007年起将每位老人居家养老服务的直接服务预算提高到每年2400元,并在2008年将享受服务的对象的范围从80周岁扩大至75周岁及以上的困难、独居(空巢)老人，而且根据实际情况，逐步将因病致贫、生活不能自理或完全不能自理的困难老人纳入服务对象范围之内。
海曙区星光敬老协会成立于2003年，是海曙区政府为推进购买居家养老服务而倡导成立的，主要承接社会化居家养老服务中心的工作。协会审定服务对象，依据区政府设定的“高龄、独居的困难老人”标准进行住户上门审核，以避免因信息不完整导致的经费浪费。协会确定提供服务内容，如生活照料、医疗康复和精神慰藉等，并组织养老服务员和老人协商确定具体内容。协会还监督和检查养老服务质量，协会下设海曙区居家养老服务社，由4名年轻工作人员总体负责全区居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入社区，检查养老服务员工作情况并收集老人服务需求和反馈信息。不仅如此，在政府要求之外，协会还培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者，养老服务员依托社区确定，以下岗失业人员为主，志愿者主要是以年纪较轻、身体健康的老年人为主。协会提前两个月将工资拨到社区，养老服务员依据服务情况每月从社区领取工资。为了动员社会参与，弥补服务的不足，协会还于2007年成立全国首家县(市、区)级“义工招募服务中心”，目前在册义工总数3186人。社区以星光敬老协会名义在服务站开展工作，它也是社会参与的枢纽，其作用在于：动员老年人资源，建立居家养老义工服务模式，通过星光敬老协会发动社区中低龄、健康老人经报名、培训后，为那些高龄、独居而又未能享受政府居家养老服务的老人提供上门结对服务。目前共有一千多人报名，429人经培训合格获得“居家养老义工服务卡”，为全区八百余名独居、困难老人服务，基本上解决了高龄老人的护理问题，为老人“日托”中心和整合公共卫生资源提供依托，解决了老人在居家养老模式下的心理健康和生理健康的问题。
海曙区政府通过与星光敬老协会的合作，低成本地解决了全区六百余名高龄、独居的困难老人的居家养老问题；协会则在与政府的合作中获得能力提升，并通过企业捐助、志愿者等方式为八百多名未达到政府出资资助的老人提供居家养老服务（郁建兴、瞿志远，2011）。在上述案例中，政府虽然是政策的倡导者和出资者，但政府没有单独运行项目，而是通过将服务提供环节转交给社会组织，充分利用社会组织的优势以弥补“政府失灵”。星光敬老协会的产生和经营尽管具有强烈的“官办色彩”，但其运行具有相当的独立性，如整合资源、监督服务、培训养老服务员等都独立于政府之外展开，具有很大的自主性空间，如志愿者招募等工作已经超出政府要求。社会工作者在其中扮演着收集资源、链接资源、共享资源的重要角色。
3.帮助建立社会支持网络
基于我国传统，弱势群体一般是首先从亲友处寻求非正式支持；再向政府寻求正式支持，而且一般寻求正式支持也是以申请最低生活保障金等物质资助为主。社会工作致力于协助弱势群体成员获得所需资源，并帮助其充分利用这些资源，在帮助弱势群体建立支持网络中有着明显的专业优势。社会工作者，一方面可以帮助弱势群体扩展正式支持资源，在物质支持之外，社会工作还可以发挥其专业性特点，为弱势群体提供个案辅导、小组治疗等，帮助弱势群体减轻剥夺感和受挫感，重建安全感，提供社交技能训练，缓解社交焦虑和社会排斥感，减少弱势群体的心理压力；另一方面，一些案主由于长期社会功能缺失，可能因为生理、心理等原因跟周围的亲友疏离，社会工作者介入其中能协助案主整合非正式资源，发现社会资本，从而协助服务对象建立起能够帮助其发展的社会支持网络。
案例03
在江苏省淮安市的H社区，社会工作者常帮助一些弱势人群建立正式与非正式的支持网络，致力于协助服务对象及其系统获得所需资源，运用专业方法贴近弱势群体，弥合正式支持中官方资源高不可攀的壕沟；同时，增强社区、居民与弱势群体之间的互动，用小组工作等方法增强弱势群体内部的彼此联系与支持。这类社会工作方法对社区内一些无人照顾的孤寡老人、终年卧病在床的病人等，都发挥了作用。①参见朱丽洁《从城市低保户的社会支持网络看社会工作介入空间》，《社会工作》2011年第11期。
案例04
在北京南锣鼓巷社区，社会工作者在社区动员成立一个志愿者组织。志愿者们组织起来为社区内的残疾人、老年人等弱势群体提供服务和照顾。
刘先生从2009年起在社区做志愿者服务，平常志愿服务的对象是社区里的一位张大爷。主要工作内容就是隔三差五地和张大爷拉拉家常，了解一下最近他有什么需要帮助的没有，如果在社区或街上哪里碰着面了，会停下来聊一会，看看他家里和他本人近期生活的情况怎样。此外，刘先生还负责将政府、街道和社区派发的一些东西送到张大爷家。刘先生说：“他如果遇到一些需要办理的事，像交水电费之类的，我能给代办的就代办一下，毕竟他年纪大了腿脚不方便。还有，就是上街碰到什么好吃的，也会想着给他带上一份。现在的邻里关系不像以前了，即使是我们这样的平房社区，邻居也不像以前那样还经常串门，有个好吃的就都来吃。一来是大家生活水平都提高了，二来也越来越重视隐私保护了。我还是比较喜欢以前那种大家一起拉家常，互相帮忙的环境。张大爷家离我家很近，我也就把他当邻居，当自己家里的亲戚来对待。”
以上案例中，社会工作者通过在社区中建立志愿服务组织，将社区内的资源整合起来，帮助弱势群体建立起非正式支持网络。对张大爷这样的弱势群体而言，他获得刘先生帮助后，生活变得相对便利，刘先生不仅仅提供了一些照顾和服务，更重要的是经常陪他聊天，也降低了受助者的孤独感，增加其社会融入程度，对其精神健康有极大的益处，相对于行政管理，志愿者的服务更加贴近受助者生活，更加人性化；对社区而言，社区有了志愿者的帮助，一方面可以更好地了解社区内的弱势群体的情况，方便个案管理工作的进行，另一方面建立起支持网络后，社区工作人员从事直接的服务项目变少，节约人力成本；对志愿者而言，他们从帮助他人的过程中获得价值认同和自我满足。
以上案例中可以发现，社会工作实际上在最大程度上拓展了弱势群体和资源系统的联结，为弱势群体创造起一张社会支持网络，而不仅仅局限于正式支持的经济援助。这也是社会工作在救助弱势群体时相较于传统救助方法的优势所在。
4.人力资本建设
就业是民生之本，实现就业是弱势群体摆脱困境最有效的途径，但就整体而言，弱势群体的人力资本普遍较为低下。此处的人力资本主要包括劳动能力和就业能力。劳动能力指提供体力劳动和脑力劳动的数量和质量状况，主要是体力和受教育程度。就业能力包括就业观念、就业信息获取、技能培训、社会关系等多个方面（许东文，2006）。生理弱势群体由于身体的原因，体力比常人要差。而就社会弱势群体而言，他们也多是劳动能力和就业能力处于劣势的人群。缺乏资金、权力、技能和社会关系等方面的资源优势的群体在竞争中处于弱势，能够改变自己处境的机会很少。
社会工作一方面可以帮助弱势群体提高劳动能力，主要是用培训等方式帮助其增加知识和技能的储备，使劳动力质量不断得到改善，使一部分被淘汰的劳动力重新转移到新部门就业；另一方面增加其就业能力，帮助弱势群体建立获取就业信息的平台，参加技能培训，更新其就业观念等等，使劳动力得到充分的利用，释放存在于弱势群体之中的巨大能量，促进社会生产力的进一步发展。
社会工作介入弱势群体的人力资本建设中，涉及为其开展就业培训和就业服务，整合资源，提供岗位，做教育资本投资等。人力资本建设的目的是要促进社会弱势群体自立、自强，提升其劳动能力和就业能力，增加其社会参与的机会与能力。这是社会工作在社会救助方面实践较多的，也较为提倡的救助方式，从服务的载体来看，既包括政府购买的社会工作站，也包括一些NGO组织和专业社会工作机构。
案例05
2006年起山东省东营市以社区服务为平台，大力实施SIYB培训，变安置型就业为开发型就业，使多名下岗失业人成功地实现再就业。SIYB的意思是“创办和改善你的企业”，是2006年国家劳动和社会保障部实施、国际劳工组织提供技术支持的培训项目，又称“造血的培训”。东营市针对社区下岗失业人员的实际情况和就业愿望，导入SIYB培训项目，聘请国家劳动和社会保障部认证的SIYB培训教师授课，为下岗失业人员进行选择企业构思、市场营销、成本核算、采购、库存管理和企业改善计划等方面的培训，让下岗失业人员了解创业环境和自身创业能力，培育了他们的创业激情、风险意识，增强创业信心和决心。①参见《东营社区培训让500下岗职工再就业》，http://dzrb.dzwww.com/dzzb/dzzb-bdxw/200612/t20061219_1925513.htm。
案例06
2011年5月，中国残联启动“城镇百万残疾人就业工程”，对残疾人就业情况进行实名制统计管理，为新增就业残疾人建立台账，实行动态管理；完善残疾人就业援助制度；进一步加强残疾人职业教育和职业培训，全国挂牌成立残疾人职业培训基地1000家；加快推进残疾人就业服务机构规范化建设；加大资金投入，广泛开展残疾人职业培训，给予残疾人岗位补贴、社会保险补贴，扶持残疾人就业。②参见《中国残联启动"城镇百万残疾人就业工程》，http://news.xinhuanet.com/society/2011-05/15/c_121418027.htm。
以上这些都是社会工作在建设人力资本方面的有益的项目，且社会效益巨大。
5.建立权益保障体系
由于弱势群体掌握的资源少，虽然人数众多，但他们的呼声往往难以表达出来。他们自身无法参与、影响政策的制定，因而有时会成为某些政策的代价承受者甚至受害者。在推进经济体制改革的过程中，在经济体制转轨和社会结构转型中获益的强势群体再经由资本、权力、声誉等互相借力，使得弱势群体的利益被相对剥夺。因此，在涉及到弱势群体的利益的时候，如果缺乏政府和大众媒体的发声，凭借弱势群体自身的能力想要维护其权利则非常困难。
想要切实保障弱势群体的合法权益，除了从弱势群体本身出发，为其提供物质支持和精神支持之外，还需要从外部建立和完善相关的法律及个人的权益保障体系。包括制定、完善与下岗职工、民工、农民、妇女等弱势群体相关的权益保护法律法规，为弱势群体提供法律支持，保护他们在用工制度、经济利益、医疗、教育等方面的合法权益。此外，为弱势群体创造发声的机会，保护其在经济、社会、文化等各个领域的基本权利。
比如，农民工群体在社会弱势群体中比较特殊，也是社会工作高度关注的人群之一。农民工由于身份特殊和从事的职业在城市中处于弱势地位，经济收入微薄，而且农民工的合法劳动权益常常受到侵犯。此外，由于城乡二元体制制约，大多无法享受到与城镇人口均等的公共服务，他们的子女到城市接受教育也是困难重重。他们尽管置身城市，却无法真正融入城市。他们受自身素质的限制，缺乏自我保护的意识和能力，很容易受到侵害。从表2中可以看出，中国农民工参加社会保障的比例很低，尤其是工伤保险、失业保险、生育保险，这意味着当农民工遭遇工伤、失业或选择生育时社会保障的匮乏可能使他们致贫、返贫。
表2：中国2010年不同行业农民工参加社会保障的比例统计（单位：%）
案例07
“协作者”社工机构旨在建立农民工权益保障的体系。一方面通过专业调研，使社会工作研究影响政策走向。比如“协作者”通过自己的农民工网，在北京、重庆和珠三角地区调研农民工现状，于2004年组织召开“全国农民工职业安全和健康权益保护”研讨会，并出版《工殇者：农民工职业安全与健康权益论集》。另一方面，“协作者”，也为遭到不公平待遇的农民工维权，帮助打工者“自我救助”。比如“协作者”曾帮助在务工中受伤的农民工杨志豪找律师论证、联系媒体，做心理调适等，并争取到工伤赔偿。杨志豪又将维权过程中学习到的经验用于帮助其他打工者，陆续在老家帮助许多同样遭遇的农民工兄弟进行维权。①参见黄英男《农民工协作者》，《京华时报》2010-08-08。
案例08②参见《政府埋单企业社工“试水”周年记》，http://www.dg.gov.cn/business/htmlfiles/cndg/s332/201108/386448.htm。
2010年6月起，广东省东莞市长安镇政府率先进行企业社工试点，通过购买服务方式，派两名社工进驻美泰玩具二厂。这是东莞官方为企业购买社工服务的首个案例。
与此同时，长安“试水”企业社工，在东莞企业界产生一定的示范效应，许多企业将引进社工纳入企业规划当中。到2011年8月，长安镇共有19名企业社工，被派驻到城区和镇街的6家企业。
董衍森和蒙彦妮是派驻到美泰玩具厂的第一批社工。董衍森回忆说，企业很支持他们的工作。“厂方在企业的调解室内设立社工办公点，厂方表态，社工可以自由出入厂区每个场所，不干涉他们任何社会服务。”
但是，刚进入工厂展开服务时遇到最大困难是如何让工人了解社会工作职业，这是开展工作的前提。“很多员工以为社工就是志愿者，其实，社工是经过专业训练和教育养成，具有社会工作专业知识、技术和伦理价值观，并以社会工作为职业的技术人员。”董衍森强调。
为迅速打开工作局面，董衍森们每周都会进行宿舍访谈活动，倾听员工心声。因为员工流动性大，社工必须向每一批新入职员工介绍社工理念和社工知识。仅仅面谈还不够，还组织各种活动进行宣传。
随着员工对社工了解的不断深入，前者对后者的需求也越来越多。比如，员工会主动来找社工谈心、诉苦，他们和企业发生矛盾之后，也会主动找社工调解。
在美泰玩具厂，社工的一个重要职责是协调员工与厂方之间的关系，调解他们之间的纠纷。“虽然企业也设立了人民调解委员会，但13个调解员都是兼职的管理人员。社工与他们相比，无疑专业了许多。”美泰玩具二厂人力资源行政部主管张检珍告诉记者。
劳资矛盾当然很棘手，但自两名社工成功调解了单身母亲梅姐遭辞事件后，员工受到很大鼓舞。2010年8月，梅姐因被排查出借用他人身份证入厂，厂方要辞退她。梅姐情绪激动地找到董衍森，说事出有因，请求社工出面协调。
董衍森和蒙彦妮经过调查发现，事件中梅姐非主要责任方，但她曾试图以对抗来应对厂方的处理，由于自身弱势，无法取得回应，她最终陷入紧张和焦虑之中。社工使用“任务中心模式”的方法，先将焦点集中在案主工作问题的解决过程，说服厂方收回辞退令，再对梅姐进行心理疏导，提高其应对环境、克服困难的能力。
虽然梅姐最终还是遭到辞退，但经过社工协调，她得以重新登记再次进厂就业。“梅姐主动打来电话告知社工，她积极参与车间聚餐、爬山等活动。看来，已基本经恢复原有的工作、生活状态。”董衍森说。
运用专业知识，解决劳资矛盾让社工们很有成就感。董衍森介绍，仅在2010年8月，就有五十多人次前来咨询薪资问题。“帮助他们实现诉求、协调关系，确保每一名员工利益不受侵害，这是我们的职责。”董衍森强调。
2011年4月，由于工作调动，董衍森和蒙彦妮离开服务了7个月的美泰玩具厂二厂，社工陈军健和李敏接替了他们。8月6日晚上，两位新社工策划了一场“玫瑰对对碰”七夕情人节单身交友活动，数百位员工前来参与，现场很热闹。
陈军健说：“由于前两位社工打下了良好基础，社工和员工之间的关系十分融洽，现在矛盾协调、情绪疏导等工作都开展得很顺利，接下来还要启动‘新候鸟计划’等一系列员工活动。”
美泰玩具二厂人力资源行政部主管张检珍肯定了社工给企业带来的帮助：“社工的工作主动性很强，他们关注到了企业未能触及的问题，减少了企业内部矛盾，企业和员工之间的关系更为和谐融洽。最重要的是，社工给员工带去了‘心灵鸡汤’，改善了员工的精神面貌。”
而这也是长安镇政府购买社工服务的初衷。“‘富士康事件’的启示是，工厂里有大量的年轻人，他们的情绪需要疏导、矛盾需要协调。社工进驻企业，很好地完成了这两个任务。可以说，我们的目的实现了。”长安镇社会事务办副主任王耀华说。
从东莞企业社会工作发挥的有益作用中不难发现，企业社会工作的开展弥补了企业管理上的短板。社工进驻企业，帮助员工获得应有的权益，也为企业创造更好的劳资环境，对于企业和员工而言是双赢的局面。
社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业。而保障弱势群体的利益和最低生活标准，既关系到能否有效的化解集中的社会矛盾，应对社会风险，保持社会稳定，又关系到能否通过二次分配来调节社会分配格局，使在一次分配中利益受损的弱势群体受益，从而促进社会的公平正义。
社会工作既参与社会管理，推动社会管理的进程，也承担一部分保障社会弱势群体利益的责任。这既是由社会工作专业和职业本身价值观和助人自助的理念所决定的，也是根据它在中国的本土化后，适应当前的政治、经济局势所决定的。
(二)服务社会公众，增进社会福祉
现代社会工作不但重视贫困群体，而且关注工业化中的广大群体。由于异化的存在，工业化中的群体的身体与心灵之间、个体与群体之间、劳动与劳动产品之间，甚至人与自然之间存在着大量背离和扭曲。出现这种种背离与扭曲的个体与个体之间的关系需要纳入社会工作介入的范围（柳拯，2011）。
我国正处于大转型、大发展、大变革、大调整的关键时期，社会问题、社会矛盾日益多元化、日趋复杂化。部分社会成员精神压力增大、心理失衡、诚信缺乏、道德失范；贫富差距、失学失业、未成年人犯罪、家庭暴力、医患关系紧张等问题比较突出；自然灾害、公共安全事故频发，社会风险控制难度加大；部分地方党群干群关系紧张、社会群体事件时有发生（姜力，2010），这些问题、矛盾与冲突多集中发生于社区之中。社区是组成社会的子系统，是一个小社会，也是社会发展的“晴雨表”，只有社区良性运行、和谐发展，社会才能良性运行、和谐发展。因此，解决和缓解这些千头万绪的矛盾和问题必须从社区治理入手，预防为主、防微杜渐，必须创新社区管理体制、整合社区资源、提高社区管理能力和水平。
西方各国的经验事实已经证明，社会工作是加强社区治理、推进社会管理和维护社会稳定的重要机制。社会工作对于服务公众、化解社会矛盾有着积极的功能与作用，它倡导“预防胜于治疗、发展胜于救助”的社会治理理念，以一定的科学精神为指导,综合运用各种专业知识、技能和方法,为有需要的个人、家庭、群体、组织和社区提供专业社会服务,帮助其整合社会资源,协调社会关系、预防和解决社会问题,恢复和发展社会功能,促进社会和谐。
毋庸赘述，发展社会工作、推进社会工作人才队伍建设，有利于发挥其整合各方资源、联结各方力量的优势，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局；有利于发挥其柔性化管理、个性化服务、专业化运作的优势，真正实现在服务中实施管理、在管理中体现服务；有利于发挥其贴近基层、深入群众、服务百姓的优势，及时发现社会矛盾和社会问题的深层次原因，及时处理不稳定的因素与苗头，最大限度地预防矛盾、缓解矛盾、消除隐患，维护社会安全、稳定与和谐（姜力，2010）。
北京东城区南锣鼓巷社区大力推进社会工作专业机制建设，立足实际工作，把党的群众工作和思想政治工作与专业社会工作的理念、技巧和方法结合起来，扎根社区基层、心系百姓，及时倾听基层群众呼声、关注基层群众疾苦，及时回应基层群众的新期待、新要求，综合利用各种资源、从小事着手、防微杜渐、循序渐进、积极化解社会矛盾，调节邻里纠纷，在服务中体现管理，在管理中体现服务，有力推动了和谐幸福社区的建设。
案例09
南锣鼓巷社区居委会成立于2002年，隶属于北京市交道口街道管辖，占地面积0.12平方公里，常驻人口八千余人，加上流动人口共一万余人，其中少数民族7个，共计近三百余人，分别为：满、回、蒙古、苗、彝、白、锡伯。辖区内有棉花胡同、板厂胡同、炒豆胡同、南锣鼓巷等4条胡同，2条大街，七十多个大小单位。南锣鼓巷社区是一个历史文化色彩较为浓郁的生活共同体，布满大大小小的院落（由于居民见缝插针地修建房屋，导致社区内拥挤不堪，有的院落仅有容纳一个人经过的通道）。在胡同改造之前，社区居民大都使用蜂窝煤作为日常生活燃料，由于社区内空间有限，各家蜂窝煤只能堆放在公共的空地。居民们为争夺公共空间经常产生一些矛盾，造成邻里关系紧张，冲突时有发生。
社区改造之后，居民开始改用较为清洁卫生的煤气或电，闲置的蜂窝煤依旧摆放在公共空地，不但影响社区的环境卫生，而且使得本来就拥挤的社区变得更加没有空间，邻里冲突矛盾依然不断。后来经过社工主动走访了解情况，发现除闲置的蜂窝煤确实没有地方堆放的问题外，居民普遍认为现在多占有一点公共空间，将来等到房屋拆迁就能获得更多的经济补偿……社工们本着发现问题-评估需求-制定计划-执行计划-效果评估等专业社会工作的逻辑路径展开工作。
首先，通过个案工作的手法通过一对一的手法与居民建立良好关系，并向他们展示并解释国家的相关政策和规划，使居民们知道，国家已经将南锣鼓巷作为重点旅游景点保护，只能维护不可能拆迁，从而打消获得拆迁补偿的念头；其次，社工了解到社区中的许多小饭店还在大量使用蜂窝煤，但苦于无购买途径，因此，通过社工牵线，居民们以高于原先很多倍的价格卖给饭店；再次，社工将有矛盾的邻里组织在一起，大家通过喝茶聊天，相互交换彼此意见，消除矛盾；最后，社工引导社区居民相互讨论，决定在腾出来的公共空地上种植南瓜、西红柿、黄瓜、葡萄等绿色蔬菜，种子由社区居委会免费提供，蔬菜瓜果成熟后，社工还组织了比赛，大家将成熟的蔬菜
瓜果集中到一起，相互展示、相互品尝。这样既美化环境，又促进和谐。
上述案例集中体现了社会工作在加强和创新社会管理中的重要功能——服务公众、化解社区矛盾的功能。社会工作者的工作逻辑路径遵循了发现问题-评估需求-制定计划-采取行动-效果评估等5个阶段（如下图所示），而5个阶段循环往复。具体工作内容如图4：
图4:社会工作者工作流程图
发现问题阶段。社区是一个小社会，存在的问题复杂多样。而哪些可以称之为问题，哪些并不是问题，哪些问题需要马上解决，哪些可以从长计议，就需要社会工作者进行社区探访收集的问题排序甄别，从而确定要解决的问题。上述案例中的社会工作者将影响邻里和谐的社区公共空间的争夺作为介入的焦点问题，表面看似细小，实质是社区冲突和矛盾源头，如果处理不好将有可能威胁到社会的稳定和谐。因此，社会工作在社会管理中的重要功能就是从小事着手预防社会冲突和矛盾。
评估需求阶段。社会工作者确定需介入的问题之后，还需找出问题成因和评估当事人需求。案例中造成邻里冲突和矛盾的主要成因有二：一是社区中空间确实较小；二是社区居民普遍存在“拆迁补偿”的一种幻想，并非真的想占用社区空地。在确定问题的成因之后，社会工作者评估当事人的需求，一方面，社区居民需要良好的邻里关系；另一方面，社区居民需要有较为宽松的生活空间。
制定目标计划阶段。社会工作者通过对当事人问题的主观因素、客观因素以及情境因素进行全面系统评估后开始制定明确行动计划。在计划制定过程中，当事人始终是主体，社会工作者通过个案访谈、小组讨论、社区调查和社区教育等多种途径鼓励当事人认识自己的处境，鼓励他们主动争取自己应有的权利，提升社会意识，推动政策，改变自己的困境。通过一系列面谈、小组分享、分析讨论、产生共鸣，凝聚力量，共同寻求解决问题的可能性策略。
介入行动阶段。在案例当中，社会工作者主要按照计划从预计几个方面介入行动，首先打消居民“拆迁补偿”的不合理想法，然后主动联系出售蜂窝煤的途径，再通过专业手法消除邻里的矛盾。与此同时，呼吁相关政策积极鼓励居民腾出来的公共空间种植瓜果蔬菜，促进社区和谐。
结束评估阶段。结束评估是社会工作最后一个阶段，社会工作者以最初制定目标为标准进行自我评估、当事人评估和同工评估。通过评估当事人问题改变的程度以及今后需要努力的方向，为融洽的邻里关系打造坚实基础。
案例10①摘自徐勇主编《城乡社会工作》163—165页，略作修改。武汉：湖北科学技术出版社，2007年版。
新华小区（代名）原本是一个关系和睦、环境优美的社区，但是，2006年5月的一个社区冲突打破了安静后，6月12日，社区中几十个居民气冲冲地来到社区委员会办公室，再次要求对其房屋后面的一个臭水坑进行处理，因情绪激动，双方发生了严重的争吵，最后竟然闹得大打出手。尽管如此，问题依然没有解决，无奈之下，这几十个居民向社区社会工作者请求帮助，好共同处理此事。社区社会工作小组迅速介入进来。
初访居民家。社区工作小组首先来到这些居民的家中了解情况，“这个臭水坑的味道熏死人了，特别是现在（当时已是6月份），弄得整个屋子里都很难闻，天热也不敢开窗户。”还没等工作者开口，居民们就开始抱怨起来。“找了他们（指社区委员会）很多次了。他们只知道推诿责任，从来不干什么正事。”居民们显然有些激动。工作者先协助这几十户居民冷静下来，并答应他们前往社区委员会去询问情况，再给他们一个答复。
次访社区委员会。问题的关键是时间。社区工作小组来到社区委员会办公室，并得到他们的热情招待。当问起此次冲突时，办公室负责同志唉声叹气，满脸沮丧。“我们刚一开始就告诉他们处理臭水坑的事情一定会办，只是现在事情很多，需稍微推迟一下。我们是这样打算的，等到时间充足，资金到位时，按照社区规划，将此处改建为一个花园，可是他们就是等不及。”在与委员会人员交谈过程中，工作小组初步验证，此事双方都有一定责任。社区委员会根据社区规划和经费充足问题来决定问题需要一个程序，而十几户居民却要求委员会立刻解决。到底是不是这样，工作者决定对其他社区居民进行走访。
再访其他居民。问题解决的设想是筹集资金，适度动工。社区工作者通过走访其他居民，证实了上面猜测。大多数居民认为，“这几十户虽然面临着困难，但是委员会现在没有钱也不能一口气处理好，而委员会也不应该一个劲地拖着，适当地动动工，如先把它填平。”工作者此时真正认为，解决的关键问题是筹集资金。于是，工作者通过说服、引导方式把双方安排在一起，说清各自的委屈和错误，并决定一起制订一个计划进行实施。
问题解决的途径。计划的制订。在社区工作小组的帮助下，在征得双方和全体居民同意下，根据社区的具体情况，制订一份社区环境改善计划，大体要求如下：（1）臭水坑改造近日起开始实施，初步把水抽干、填平，之后再慢慢将其改建为花园。（2）改建费用向全体居民募集。在抽水填平过程中，按照收益的大小向居民筹资；在改建花园过程中，平均筹资。（3）资金使用对外公开，并接受大家监督，少取多退。（4）改建时间根据实际情况而定，双方不能意气用事，本着先完成第一阶段的原则进行。（5）从今日起，所有居民不能再向该水坑丢放垃圾，违法者罚款10元。（6）成立一个专门小组对此改建过程进行全程监督。
到目前为止，工程改建的第一阶段（抽水、填平）已经开始，冲突双方相互道歉，共同努力，社区又呈现出一派和谐景象。
案例中的社区存在着两大突出问题：一是社区如何切合实际科学规划问题；二是与群众关系
问题。社区管理者一定要根据社区实际要求，适当改变原先的规划和实施方案。在制定长远计划的同时，也要对近期计划进行审视，以灵活多变面对复杂工作。同时，社区委员会要以群众为重，耐心向居民们解释问题的原因，说明解决方法和计划；而居民也要对工作者加以尊重，相互支持、信任。
但是，在现实中，很多的基层问题、细节问题往往正是因为社区规划不合人心，与群众关系紧张而被放大、升级，甚至演变成严重事件。而案例中社区社会工作者恰当地处理、化解了矛盾，并最终解决了问题。
在整个介入过程中，社会工作者并没有急于提出自己的判断，而是充分依照社会工作专业方法，首先第一步做到对求助者——居民们需求的了解与倾听，然后紧接着对事件的另一方——社区委员会进行情况了解。通过对其他居民的走访，找到问题解决的关键——社区规划的制定及经费问题。社会工作者运用倾听、表达同理心的方法拉近当事双方与自己的距离，并通过多次走访最终促成社区规划修改和问题的妥善解决。
由此可以看出社会工作与社会管理的亲和性，一方面，社会工作在社会服务中体现出社会管理，在社会管理中体现了社会服务；另一方面，社会工作能够“事前预防”，从微小处着手，做到防微杜渐。
(三)协调资源分配，促进社会公正
社会管理是一个由公共权力部门牵头的积极协调社会利益关系的过程，可以说，协调资源和利益的合理分配是解决社会问题、化解社会矛盾、保持社会稳定、促进社会公正和增强社会凝聚力的重要路径。经过三十多年的改革与发展，我国经济社会发展已经达到前所未有的水平，但是，由资源分配等原因导致的社会不公正现象也日益严峻。比如，劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的体制机制还不健全、不完善，致使我国劳动报酬占国内生产总值的比重呈逐年下降趋势（任理轩，2011），进而助长我国收入差距不断扩大。据国际通用的、反映贫富差距的基尼系数估算，2010年中国已达0.48左右，大大超过了0.4的国际警戒线。而在改革开放之初，中国基尼系数在0.3左右，2000年开始超过0.4，以后逐年上升。
虽说社会公正一词的内涵在不同历史阶段、社会情境和专业视野下有所不同，经济学者认为社会公正所涉及的是利益合理分配；社会学者认为社会公正所涉及的是利益分配的公平和均衡。概而论之，社会公正一般是指资源、机会、权利与责任的合理配置与规范，也就是说，“社会公正就是如何规定资源与利益在社会群体之间、社会成员之间的适当安排和合理分配，而且又是公平与均衡的”（吕东霞、姚亮，2011）。社会公正程度较高的社会通过权利合理分配、义务合理承担，使人们各尽其能、各得其所、和谐相处。反之，倘若缺乏社会公正，社会成员生存与发展的需求无法得到有效满足，制度运行、政策执行等就容易因一些人作祟而矛盾不断、阻力重重。当社会不公较为严重时，不同利益群体之间还可能出现严重矛盾，降低社会认同感，造成社会无序。
所以说，社会公正作为一种社会设置的基本准则，对社会制度乃至整个社会秩序会产生极大的影响。社会秩序是在人们实践交往中形成的，是各类社会关系通过规范与控制，从而得到组织和协调的过程与状态。可见，“社会秩序的生成就是社会关系的形式化、规范化和制度化的过程”（杨金颖、邵刚，2011），而现代社会，影响人们社会关系的地位、身份、资本、规则等资源性因素，正是要依据公正这一前提性的准则加以安排和配置的。正如美国学者罗尔斯所说，“正义是社会制度的首要价值。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”（约翰•罗尔斯，1988：1-2）实际上，强调分配正义的罗尔斯也在其学说中反复重申必须在一定的社会背景下以人们的社会实践坚持公平正义原则，这就为社会工作提出更为复杂的使命。在学术界看来，现代社会工作事业是践行社会正义的主要途径。
因此，社会工作在践行社会正义，特别是在优化社会再分配、协调群体间资源、利益转化和促进公正等方面，有着独特的优势。
1.反映群众诉求，争取政府资源
社区工作流程是双向的，即自上而下传递政府相关政策和自下而上表达群众意愿和需求。近年来，我国大力支持专业社会工作扎根社区，为社区工作者了解居民实际的需求与意愿平添了有力的专业保障。因为专业社工具备社会学、心理学等相关专业知识，能够综合多种科学方法进行社区调查，准确掌握最为真实的社区现状，包括社区地理环境、人口和资源等。
案例11
某社工介绍，由于以往政府对老年人的养老补助偏低，南锣鼓巷社区便开展居家养老服务调查，包括老年人需求和居家养老券使用情况，主要反映老年人实际状况，向政府表达他们的诉求。后来，政府相应提高补助标准，60岁至79岁的老人视情况而定补助50～100元；80岁以上的老人每月补助100元；另外，孤残病老人每月还有补贴200元。
而现在，类似上文的“表达—反馈”在社区工作者中已不多采用，取而代之的是政府购买社会工作服务的协调合作模式。社区内一家社工事务所的某社工介绍，奥运会之后，北京开始从社区层面推广社会工作事业。现今，东城区的每个街道都在区委、区政府支持下，建立社区基金，平均下来，每个社区配套资金有8万元，这笔被社工界称为“社区公益金”的经费用于社区内工作者和社工开展活动。购买服务模式增强社区工作者与政府及相关部门的联系，也间接地拓宽基层群众向政府表达权益、争取资源的渠道。
2.整合地方资源，促进志愿服务
社区内资源就是社区内部现有的能够满足社区各类福利需要的金钱、物资、机会和社会支持关系等。社会工作者通过一系列专业活动，将社区内原本分散的资源集中起来，用于居民需求较大、反映较为强烈的事项上，效果明显。
案例12
2010年，南锣鼓巷社区充分发掘参与社区活动积极性较高的一批居民组成志愿服务队，将社区按片划分，在每分片居住的志愿者就近与老年人、残疾人等生活困难者结对，负责提供5种基本服务，及时方便居民。
而“5811志愿者服务项目”就是在原有社区党员志愿服务基础上发展起来的。实施中，党员志愿者对志愿服务非常热心，以实际行动服务于老、残人员。社区服务站副站长姬主任说，党员在志愿服务中的模范带头作用不容忽视，社区应该充分发掘、体现党员的力量，从而带动其他居民的积极性与参与热情，逐渐扩大志愿者队伍与服务范围。志愿服务队依托原有党员的服务圈，延伸志愿服务工作，从而可在短期内实现服务规范化、管理系统化、影响扩大化。
社区草根领袖一般是社区发展的积极倡导者和参与者，对于运作一个社区项目来讲，找到合适领袖至关重要。社区服务站副站长姬主任介绍，在本项目中，志愿服务队队长包以兰曾经是一名老社区工作人员，退休后，仍愿意将热情奉献给社区居民。她全身心投入到项目实施中，从人员安排、活动策划到工作总结，无不用心对待。正是她的不懈努力，才使得项目得以顺利开展，不断地扩大影响力。另外，从社区一线退离的老社干有足够的爱心、热心，也是社区内的一大人力资源。
利用已有的社区内资源，包括人力、物力、财力，将使项目达到事半功倍的效果。在短时间内，可以形成一个既有影响力、又有实效的服务项目，让帮扶者的需求得到实际的回馈，享受到及时的服务。
3.汇聚专业力量，提升社会管理
社会工作是以利他主义价值观为指导，以科学的知识为基础，运用科学方法助人的职业化的服务活动（王思斌，2006:13）。它具有很强的科学性和专业性，并不是任何助人或慈善事业都能划归社会工作范畴。社会工作专业性主要体现在它具有专业的理念、知识和方法，而三种要素都必须在专业组织和专业人才上体现出来。所以说，当前，学术界一般将专业组织和专业人士称为社会工作专业力量。
据了解，个案社区居委会向政府大力倡导社会工作职业化，以及驻地社工机构的影响下，在日常工作和开展活动过程中积极尝试将社区建设实践与专业力量相结合，让社会工作不断地渗透到最基层的土壤里。
案例13
社区服务站副站长姬主任介绍，“5811项目”成立前，对服务项目范围的讨论，通过“开放空间”方式，让志愿者们每个人都有提出自己想法的机会，集思广益，得到的结论是每个人都认可，并愿意依照执行的，具有说服力和可行性。在“5811志愿服务项目”中，社区工作者一般还会在团队活动中引入驻地社工事务所的专业社工，帮助他们科学制定计划和安排，指导他们活动后进行总结和交流，并定期对其开展培训及碰头会，还尝试将参与式方法运用到社区项目中去。
另外，据社区内一家社工事务所某社工介绍，他们还与北京青年政治学院、北京工业大学、中国劳动关系学院和北京社会管理学院等高等院校有长期合作关系。合作模式主要是，社工事务所作为中介者和协调者，为各高校社会工作专业学生提供实习机会和场地，反过来，学生也作为志愿者积极参与到各种社区活动中去。
专业社会工作在我国起步较晚，社会各领域、最基层正需要这样一群基于专业理念、具备专业素养的人，南锣鼓巷社区内的这家社工事务所就是两名社工专业毕业大学生创办的。从社区工作的角度来说，专业资源对规范工作者的方法与技巧，提升他们管理与服务居民的能力，都有很大益处。
4.借助社会力量，支持社会发展
在当下中国，社会工作普遍被社会公众看作是一个救助弱者、解决矛盾的“灭火器”，实际上，除此之外，它的积极作用还在于促进个人和社会从微观到宏观位层面的发展。然而，由于自身并不生产、创造福利资源尤其是物质资源，社会工作作为一个筹集和再分配福利资源的制度与机制，其发展功能的达成必须广泛借助社会力量。
从微观的个人层面来说，社会工作一般利用自身的组织化平台和专业社工的人力资源，帮助那些由于自身能力不足导致在市场竞争中处于劣势的人士转换处境，通过教育学习、技能培训、组织倡导，以及政策建议等策略，提升能力并最终实现发展。例如，北京市的协作者社会工作发展中心就是一个积极帮助农民工群体获得基本社会公正的专业社工组织，为了使打工者更好地适应城市生活，“协作者”开设“劳工家园”，针对进城务工青年的需求，利用节假日为在京打工青年开展就业生活技能、文化教育、职业安全与健康、普法宣传等志愿服务活动，使打工青年在参与中提升自身综合能力。①
案例14
南锣鼓巷社区在帮弱扶困中，社区工作者积极拓展志愿服务队的资金来源。原先，活动资金多是来自于社区公益金，基本用于项目的筹建、运作、开展活动等方面，金额是有限的，定向性也比较强，有些想法与计划因资金短缺而无法实现。后来，通过工作者的努力，项目在运作中，逐渐得到社会参与服务中心与德国基督教发展服务社（EED）项目的资金支持，也得到一些企事业单位的物资支持。因而，在资金筹措上，社会工作者虽然希望主要靠自身，但现实中有限的资源确实无法满足地方发展，社区只有自身不断获得完善，才能赢得社会更多的财力、物力援助，最终实现自我发展的目标。
案例15讨论的是优势视角在社区矫正中的运用，社会工作者运用优势视角成功实现案主（罪犯）的转变（被矫正）的情况：
案例15②摘自张凯、朱晓杰《优势视角的社会工作在社区矫正中的运用——以社区矫正对象G某为例》，《行政与法》2010年第8期
1.基本情况。G某，男，46岁，案发前曾为某公司项目经理。在一次工程项目招标中，G某通过行贿取得该项目承建权，工程竣工后因受贿人其他罪行被揭露，G某也因此被判处有期徒刑3年，缓刑4年执行。现在G某夫妻两人均无固定工作，两个小孩正在读高中，且户籍不在本地但在当地定居（自购房屋），现在生活陷入困境。矫正对象G某的生态关系是:妻子和子女与他保持强关系，亲戚、朋友与他保持弱关系，而社区司法所与矫正工作者与他保持带有限制性的强关系。
2.主要问题。在心理及行为方面：失望、内疚、自卑、不能容忍挫折。在经济方面：夫妻俩均无固定工作，两个小孩上高中；目前生活来源主要靠朋友介绍做散工和亲戚的支持；经济压力大，因工程款至今未付，将住房抵押后仍负债上百万。在人际关系方面：案发前性格开朗，人际关系良好，亲戚、朋友、同事都非常关心他；案发后，不主动与外人交往。在健康方面：无精神病记录和暴力、虐待史。
3.矫正目标。帮助其顺利度过矫正期，防止重新犯罪，矫正工作者最大限度地挖掘、利用G某潜在优势，协助其重塑自我价值，重新融入社会。
4.优势视角的矫治过程。首先，协助G某挖掘其优势。尽管矫正对象在社区中服刑，但他们仍被贴上负面、消极的标签。很多社会成员仍消极看待他人，会用矫正对象实施犯罪行为后产生的印象来审视其过去的行为特征，犯罪学标签理论将其过程称为“追溯既往的阅读”。当外在消极标签强化时，矫正对象开始重新审视、评估和衡量自身，出现否定能力和优势，进行自我贬低，甚至沿着越轨、犯罪行为的轨道愈滑愈远，最终不能自拔，犯罪学标签理论将此过程称为“邪恶的戏剧化”。矫正工作者的任务在于协助矫正对象发现被其自身怀疑、被时间淹没的自身优势。
发现矫正对象的优势。在本案例中，矫正工作者与G某研究正在审理的一起民事案件及案件的起因与被判处刑罚的关系，让矫正对象有觉醒的意识。矫正工作者与G某分析其刚到外地谋生的一些经历以及在此安家立业、生儿育女的往事，帮助其重新认识过去，引导其回顾自己失败的经历。承认痛苦的目的在于从困难和逆境中吸取教训，寻找抗逆力。从叙述中矫正工作者发现G某的优势有如下方面。在品质和特征方面：身体好，能吃苦耐劳，表达沟通能力强，理解能力强，人际关系良好；在技能方面：懂经济和工程核算等知识；在家庭方面：妻子和子女的支持和关心形成了良好的家庭环境，激发了G某生活的信心；在社区方面：亲戚和朋友的照顾为其提供经济援助和工作机会。
其次，帮助G某发挥其优势。矫正工作者帮助G某发现其自身优势后，对其优势进行引导并寻找机会或者创造条件让其发挥自身优势，促进G某成长。G某的子女既是其生活的压力，也是激发其生活自信心的动力。矫正工作者以G某的子女优势为切入点，在心理上，不断给予G某积极的鼓励，进行情绪疏导，使其有家庭责任感和奋斗目标；在行为上，矫正工作者把焦点集中在G某能力所及的层面上，让他的优势发挥出来。矫正工作者利用G某在工程核算等经济知识方面的优势为其联系了一些兼职工作，最大限度地发挥其潜能。因为只有当优势产生积极性结果，矫正对象才能摆脱自我降低的心理，克服消极的标签效应，从而重树信心。
最后，促进G某发展其优势。社区矫正的根本目标是让矫正对象重新融入社会。因此，矫正工作不能仅停留在发现、发挥矫正对象的优势上，还应通过帮助矫正对象进一步拓展其优势，帮助他们学习如何适应社会生活，增强社会功能，最后实现回归社会的目标。矫正工作者正是利用G某的技能帮助其发挥优势，使其在工作中得到认可，获得重视，重拾生活自信心，开始巩固强化已经凸显的优势，实现优势的正常化，从而建立起积极的自我评价。
5.矫治成效。通过矫正工作者利用优势视角社会工作的实践模式对G某进行矫治工作，G某重新恢复生活信心，走上新的工作岗位，能够以积极心态面对人生。
当前中国社会正处于快速转型时期，社会利益摩擦和道德失范对社会成员产生了强烈冲击，促使少数人做出越轨甚至犯罪行为。然而，这类人群最终还是要回归社会，而像刑满释放或监外服刑者自身就蕴含着强大的恢复与发展的潜能，因此，不管从个人层面还是社会层面，社区矫正作为稳定社会秩序的一种现代手段，不可缺少。
案例15中，工作对象G某原本就拥有正常生活，只是因为权益纠纷而犯罪，而且他自身也饱含重返社会的愿望和能力，社会工作介入其中最大优势就是能够运用优势视角，通过这一点，并帮助其逐步树立信心，回归社会。
通过系列作用发挥，社会工作通过在社区矫正中协调整合资源、帮助社会弱者和实现社会公正，丰富和发展了社会管理的内涵。
(四)处理突发事件，应对社会风险
当前，我国社会开始进入一个高度风险期。自然灾害频发，社会结构深刻变动、社会矛盾激化，各种群体性突发事件开始增多，医患纠纷、劳资纷争时有发生，甚至相对平静的校园也产生极其恶劣的暴力事件。突发性、紧急性或群体性的事件无论对个人生活还是社会秩序都是种种亟待应对的风险。这些风险相互交织，在很多情况下同时出现、相互增强，从而引发人们巨大的心理恐慌，导致严重后果。这就需要强化社会风险管理机制，采取积极有效的应对措施。
尤其是，随着中国社会现代化进程中经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻调整，社会利益的诉求复杂多变，群体性冲突已成为社会矛盾的集中反映，而群体性冲突的外在表现形式——社会群体性事件，“已由1993年0.87万件上升至2005年8.7万件，2006年超过9万件，并一直保持上升趋势”（赵鹏，2008）。从社会学角度来说，适度的矛盾与冲突是社会运行中的正常情况，关键是需要一种有效的事件处理与矛盾调处的制度或机制。
世界各国的经验和事实证明，社会工作是一种处理突发事件、应对和化解社会风险的有效途径，社会工作倡导“预防胜于救助、发展胜于治疗”的理念，深入公众掌握他们迫切需求并进行政策倡导。由于社会管理在很大程度上也是针对现代社会中的各类风险进行有效管理，所以，社会工作对于现代社会风险的有效管理直接体现了其在加强和创新社会管理的重要功能和作用。
1.应对一般性突发事件
基层管理对于维护社会稳定、促进社会和谐意义十分重大，社会工作方法的运用是保证基层社会稳定的重要途径。实践证明，无论是传统社会工作还是专业社会工作都对于合理应对社区内突发性事件、维护基层社区的和谐与稳定发挥着不可替代的作用。
案例16
南锣鼓巷是传统文明与现代商业文明交汇的重要场域，它不仅是蕴含传统文化韵味的“北京市十佳街巷胡同”，也是充满现代市场气息的“全球游客最喜爱的中国四大特色商业街”。目前，集聚各类商户128家，涵盖创意、民俗、餐饮、娱乐等诸多方面，全年累计客流量达到160万人次。这些商业活动在创造就业岗位，繁荣社区经济的同时也给居民们的生活带来了一些不便，主要表现在几方面，一是噪音污染，每当夜幕监临的时候，酒吧和歌厅里的音乐和歌声开始活跃起来，常常直到深夜三四点不息，影响了附近居民正常的作息；二是环境污染，许多饭店排放的油烟和废弃的垃圾散发的气味随着风向弥漫在空气中，给社区的居民的生活环境造成了一定影响；三是正常生活秩序的影响，传统上，社区是居民生活和消费的重要场所，但随着近年来游客的日趋增多，商铺租金的不断提高，社区内商品的物价也不断上涨，许多社区居民特别是老人和困难家庭难以承担高额的消费，只得舍近求远去远郊的超市购物。这些问题进一步强化了居民们对商家的不满，居民们经常向非紧急救助服务中心12345、环保部门、城管部门和110警务中心投诉，投诉又会引起商家的不满，导致矛盾累积。如此一来，民-商矛盾开始超出事实本身演变成为争执、攻击、对抗等暴力形式，从而影响社区的和谐稳定。
针对南锣鼓巷的民-商矛盾，社区工作者主动介入，首先，社区工作者开展“破冰”行动，为民-商沟通营造良好的环境。工作者经过实地体验了解商家实际造成的一些扰民现象，并通过耐心劝导使商家认识到民-商和谐是保障其生意持久获益的前提，进而说服他们调整营业时间和策略，使其对居民的负面影响降到最低点。其次，社区工作者深入社区与居民沟通，让他们知道商家为了调和矛盾而对商业活动的调整，并鼓励居民们能与其开展对话和交流。再次，通过一系列小组活动将矛盾双方撮合到一起，引导其相互沟通和理解，建立良好的互动关系，消除彼此的负面建构因素，做到客观实际地看待对方。最后，在社区工作者的多方协调下，由街道提供场地，社区商铺集资为居民建立社区公益房，组织社区内的一些老人、残疾人和妇女制作工艺品（如烫葫芦、刺绣、风筝、剪纸等）并出售，经营所得资金归居民所有，居民们获益后自组建了一个社区公益金，为社区其余有需要的居民提供帮助。
上述案例中南锣鼓巷社会工作者介入和化解社区一般性冲突事件过程中主要采取个案访谈、小组沟通和社区参与等多种专业手法。社会工作者主要充当了调解者、沟通者和资源连接者等角色，他们及时地发现问题和主动介入是其区别于一般性行政性调解工作者的显著特征，它可以有效地将问题和矛盾消解在萌芽状态，促进社区和社会更加稳定和谐。
案例17
北京L社区南门正对着的马路没有红绿灯，给居民出行带来很大的安全隐患，居民反映了很久，但问题始终没有得到解决。一天中午，一位老人在过那条马路时被汽车撞死，引起老人家人和社区居民的强烈反抗情绪。居民们聚集在居委会门口要求居委会对此事件给个说法。随着知情人数的不断增加，社区开始骚动和不安，局面开始难以控制。社区工作者介入后，采用个案和社区工作的方法，安抚老人家人，缓解群众情绪，联名社区居民写信给上级部门，经过多次沟通后在小区路口处安装了红绿灯，避免了事件的升级。
以上案例充分说明，社区社会工作者具有充分了解社区，群众感情基础深厚的优势，在遇到突发事件时，能够做到迅速反应，及时处理，维护基层社会稳定、保障社会和谐发展。另外，他们还可以及时发现社区的潜在危险因素，运用专业工作方法，将风险控制在在最小范围之内。
案例18
南锣鼓巷社区有一位居民刑满释放后没有找到工作，因此已过中年的他没有经济来源，家里还有年迈瘫痪的父亲。他和父亲仅靠父亲的退休金过日子，由于父亲常年卧病在床，生活非常艰辛。社区居委会工作人员得知后，主动为其办理了低保，并安排社区“5811”项目组志愿者对其进行一对一帮扶。志愿者王大妈经常去他家里看望他的父亲，在过节时带去一些礼品。社区工作者也正在努力帮助他找工作，促进他尽快融入社会。
可见，社会工作者深入社区、扎根基层对于保障居民的基本生活，避免刑满释放人员其再次犯罪，促使他们尽快融入社会，维护社区的和平稳定发挥了显著作用。
2.应对和化解重大群体性事件
近年来，我国重大群体性事件频发，其背后有一定社会根源，但经过认真分析不难发现，事件发生和升级的导火索往往是某些地方政府、个别部门或少数官员采取不当处理方法。湖北石首群体性事件只因一名厨师非正常死亡，政府没有及时公开信息，谣言四起，引发两日后的万人群体性事件。“瓮安事件”的起因并不复杂，只因当地一位少女溺水死亡的鉴定结果得不到家属认可，警方处置方式不当，对案件的解释缺乏说服力和公信力，致使谣言越来越多，最终被一些黑社会势力利用，一发不可收拾，酿成大规模群体性事件。“瓮安事件”中，矛盾和纠纷刚出现时，当地政府就动用警力，导致矛盾激化，群体性事件升级，如果在未动用警力之前，社会工作者介入调停，加强民众与政府的沟通，可能就会避免矛盾激化（邱家林，2009）。
社会需要提供排泄敌对和攻击情绪的“安全阀”制度，而社会工作在现代社会中就承担着此种角色。群体性冲突本身是社会进行自我调控的一种反映，但群体性事件处理不好也会造成极大社会危害。与群众沟通不畅，信息不透明，以高压方式将弱势群体排斥于体制性利益表达之外，或者只单纯采取谈判妥协、忽视逃避以消极应对，没有切实了解群众需求，是群体性事件产生的最主要原因。这也容易造成政府公信力下降，事件升级等恶劣后果。
社会工作的目标聚焦于增强服务对象的社会功能，坚持以人为本、助人自助的核心理念，强调通过专业知识和技能帮助社会成员提高生活质量，服务效果具有长效性。另外，在应对群体性冲突时，社会工作在价值取向上本着公平、公正和人道主义精神更具有大众信服力，通过专业工作模式与方法，增加冲突双方公共利益生成的空间，以减少冲突带来的消极力量。
案例19①参见协作者官方网站：http://www.facilitator.ngo.cn/cn/laogongjiayuan.htm。
2009年12月4日9时，南头街道办马家龙社区工作站排查发现，合利昌五金塑料加工厂近二百名工人在工厂楼下聚集，群情激奋。部分工人与工厂保安发生冲突，导致工人情绪失控。吵吵嚷嚷要求老板进去给出说法。
经了解得知：合利昌五金塑料加工厂将于月底搬迁至光明新区，该厂约二百五十名工人要求工厂赔偿每人1个月工资（约二千元），但厂方只愿意赔偿每名工人补偿金1000元，工人不满，停工在工厂楼下聚集，希望厂方能给予全额的赔偿。
介入过程：
在察看了现场状况之后，社工首先对该事件做了一个快速的初步评估，评估该事件介入的紧迫性和操作难度。
一同前去的社工就整个事件作了一个快速讨论，包括工人情绪的疏导、对信息的上传下达的方式、危机处理的方法等等。
在介入之后，社工对危机现场做了一个立即判断。区分出高危人群和中低危人群，高危人群是指情绪极度亢奋、言语充满攻击性、手中拿有木棍等可击打物品状态下的对象，这种对象随时都有可能发生危险情况、带动整个人群情绪高涨、引起事态升级。此种情况下必须按照危机的高低程度优先尽快处理高危人群，然后再处理中低危人群。
进行高危人群的针对性聊天。通过面对面的谈话，对工人进行积极关注，提供情绪情感的支持，给与其爱与关怀。
在聊天过程中感受工人的情绪反映还很强烈，社工在此时并没有立即去开展那些所谓“说教”，而是将注意力放在帮助工人减轻紧张激动的感觉上。也没有急于给工人们提供任何承诺，而是首先了解他们的具体需要和现实状况。
在帮助工人稳定情绪过程中，社工运用积极倾听、无条件接纳、同理心等个案会谈技巧，以工人为中心开展辅导工作，同时在整个过程中对工人予以积极关注，鼓励工人将自己负面情绪情感宣泄进去，给予工人关怀、理解、陪伴和支持，使他们不感到恐慌和焦虑，让他们看到有人能够真正接纳他们的行为、倾听他们的问题，尊重他们的情绪、与他们一起促使事件良好解决。
在谈话中了解问题演变的来龙去脉。深入了解情况，梳理脉络，搞清情况，刨根问底，明晰“症结”所产生的原因及其过程，以及各方的反应。思考解结的可能路径和方向。
在听取工人反映的问题中捕捉问题焦点。了解起主导作用、有重量的关键人物，找到了群体中的关键人物，促使他们作为代表参与到与厂方的谈判中来。
结果：在12点30分，工人的情绪渐渐稳定下来，同意派出代表与工厂协商。当日下午5点30分，此案件调解成功，双方都表示接受，工人也渐渐散去。
案例中，社会工作者在工人们群情激奋、与保安发生肢体冲突并强烈要求询问工厂领导的情况下，能够站在工人立场，从工人们的实际需求出发来稳定工人情绪。同时，工作者积极沟通冲突双方，阻止双方由现实性的冲突转化为价值性的冲突，促进事件的良好解决，避免了事态升级。
可见，社会工作对群体性冲突进行科学的调控，可以帮助政府优化社会管理。社会群体性冲突调控程度越高，通过协调解决冲突的机会就越多，“以暴制暴”的恶性镇压局面就越可以得到有效遏制（鞠鑫，2011）。
3.维护民族地区社会稳定
民族地区的社会工作可以预防和解决突发性事件，打击社会犯罪，维护社会安全、稳定。一些国内外敌对势力和敌对分子利用民族地区的特征阴谋分裂民族和国家，我国新疆地区发生的“七·五”事件，以及后来发生的“针头扎人”事件，就是典型的例证。社会工作坚持以深入民众、深入社区的工作方法能够及时发现问题、反映问题、化解问题。社会工作者以其周密细致的工作态度、体贴周到的服务活动和民众对其社会地位的认同，更易于接近冲突双方，发现并打击社会犯罪，并依照社会公正原则处理和解决问题，从而有助于维护社会安全和社会稳定（胡日查，2010）。
案例20
2009年12月，内蒙古包头市青山区被命名为全国首批社会工作人才队伍建设试点示范区之一。青山区坚持将占全区总人口5.3%的少数民族群体作为重点关注对象，对少数民族子女上学就业、社会保障、医疗卫生、法律援助等方面的需求给予特别关注，妥善解决少数民族工作对象提出的或工作中涉及少数民族对象的社会问题，营造了各民族团结进步的良好局面。
与此同时，当地政府还积极利用高校专业社会工作的资源，大力开展社会工作，专业社工和专业学生共同协助社区承接了199宗个案、开展52宗小组项目、在8个社区进行社区调查，参加社区组织的“义工”活动二百多人次。社会工作的介入，对于减少突发事件的发生，化解社会风险、维护社会稳定具有不可忽视的作用。
4.化解医患冲突
随着医疗市场化改革的推进，医院也成为突发性事件的高发地，不仅存在医患关系紧张的问题，而且患者之间也矛盾频现，此外还有突发性公共卫生事件的发生，使得医院成为影响社会稳定和谐的关键场所之一。中国医师协会“医患关系调研报告”显示，近三年来，平均每家医院发生医疗纠纷66起，发生患者打砸医院事件5.42起，打伤医师5人；单起医疗纠纷最高赔付额达300万元，平均每起赔付额为10.81万元，近70%的医疗纠纷是由于医务人员与患者在语言或行为上的沟通不良引起的。①参见曲玉波《上海政法大学医务社会工作课程课件》，[2011-10-01]，http://kczx.shupl.edu.cn。一直以来，医院的此类事件都由医务科来处理，但由于缺乏专业的知识，许多医疗纠纷没有得到有效解决。实践证明，在医疗纠纷当中引入第三方力量，可以更加有效地解决纠纷，化解冲突，促进医患关系和谐。
案例21
2012年4月26日凌晨，一患儿因咳嗽、腹泻到龙岗中心医院急诊科就诊，在输液治疗过程中突然发生病情变化，因抢救无效死亡，后其家属纠集四十余人堵住医院大门，继而又堵塞医院门前的深惠公路，造成交通严重堵塞一个多小时。
“发生这样的事件，作为医院方面通常是无力的，只能求助于政府。”龙岗区卫生局工作人员表示，该事件发生后，让卫生部门和医院处理，患者不信任，觉得他们在“一个战壕”互相庇护。所以卫生局建议由街道以及派出所等单位进行第三方调解，调解会定于当天下午4点15分进行，医患双方各派不多于5人的代表出席调解会。患方发言人陈述事件经过及诉求，医方发言人针对患方的诉求作出解释和回应，由于第三方的调解介入，最后双方同意委托南方医科大学司法鉴定中心进行尸体解剖，查明死亡原因后再进一步协商，避免了医患双方当事人各持己见，形成僵局，造成群体性事件的升级和恶化。
在此案例中,虽然社会工作并没有直接参与，但案例已充分说明在医疗纠纷事件中第三方调节的重要性。而案例中担任调节者的街道办事处也正是社会工作者发挥作用的一个重要领域。社会工作作为第三方引入医疗纠纷是非常明智的选择。社会工作者运用专业的方法能够更加有效地处理医院的各类矛盾和问题，预防突发性事件的发生；在冲突发生后，也可以做到公正有效处理，将危害降低到最低程度。
具体来讲，首先，医务社工帮助病人克服不良心理状态，帮助解决一些实际困难和问题，扩展有利于病人和家属应对疾病、失能、死亡等方面的社会心理调适工作，提高病人的适应能力，强化医疗服务的人文关怀与照顾，既化解矛盾，又调动病人机体内在的自愈力，促进就医环境的和谐与稳定。同时，社工把医生看作服务对象，同样给予关怀，释放他们的情绪，使其能更好地为患者着想，形成医患双方良好的互动局面（黄耀明，2009）。最后，针对突发性公共卫生事件，医疗社会工作者可以协助医院处理病人的安置工作，安抚病人的紧张心理，对于维护救助现场的稳定以及促进公共安全事件的尽早解决发挥着越来越重要的作用。
案例22
广东佛山市南海人民医院门诊部护士丁惠霞讲到，“前几天有病人因排队等候时间长而对我的工作产生误解，十几个人围着我，情绪非常激动。”幸亏医务社工的介入缓和了矛盾，避免了事件升级。丁惠霞说，医患关系紧张在医疗一线体现得非常明显，社工以第三方身份进行调解，让处于焦虑紧张中的患者更易接受。医院的护士和医生等也会接受社工的约谈，主要是介绍在病人在就诊过程中需要哪些支持，社工们也会为医护工作人员提供心理康复与情绪支持。①参见曲玉波《上海政法大学医务社会工作课程课件》，[2011-10-01]，http://kczx.shupl.edu.cn。
西方各国早就重视医务社会工作的发展。1970年全美医院协会调查，有35.9%的医院没有社会工作部门，1973年增加到52.9%，1974年增加到55.6%。而今天的美国医务社工与医生的比例接近1∶1（刘江平、范春梅、张铁山，2008）。目前，全国不少地方都尝试建立医疗纠纷第三方调解，实施效果明显。深圳市2010年公布的《深圳市医患纠纷处理暂行办法》就正式引入第三方机构独立调解医疗纠纷。海南省2011年3月8日也正式启动医疗纠纷第三方调解工作（刘武俊，2011）。深圳北大医院社会工作部谢君辉坦言，他们借鉴了香港经验，解决纠纷成为社工部门的职责之一。多数情况下，各科室医生、护士长会给社工打电话，反映需要疏导的突发事件。
5.预防青少年犯罪，维护校园稳定
青少年是祖国希望，青少年健康成长是国家繁荣富强的必要条件。随着城市化的发展，计算机技术的普及和网络时代的到来，青少年面临问题也日趋复杂,问题少年层出不穷:沉迷网络、打架斗殴、吸烟吸毒、殴打教师、加入黑社会等，严重破坏了校园的和谐。内蒙古自治区呼和浩特市警方对该市青少年犯罪情况进行了一项调查，结果显示，2009年7月至2010年7月，该市青少年人犯罪数量呈直线上升趋势。全市共抓获涉嫌刑事犯罪青少年人员1743名，占抓获全部犯罪嫌疑人的42.7%。2010年8月至2011年7月，共抓获涉嫌刑事犯罪青少年人员1371名，占抓获犯罪嫌疑人总数的43.6%。青少年犯罪，不仅影响青少年的长远发展，还可能升级为家长之间、家长与学校之间的矛盾。加强对青少年的管理正是加强和创新社会管理的重要环节，具有长远意义。
学校作为青少年教育的重要场所对青少年发展具有十分重要的意义，甚至会影响青少年终生发展。然而，单纯的学校行政工作对在校生的教育显现出专业性不足，成效不高的特点。香港教育政策关注社2004年对1702名中小学生的调查就发现，25%的学生认为校方不会积极处理投诉。这样做的结果，既造成学生对学校及老师的不信任，也从一定意义上可以讲是对校园暴力施害者和校园暴力行为的迁就和姑息（孙凌寒、朱静，2005）。因此，将社会工作引入校园，对于维护校园环境的和谐，保障青少年的健康成长具有重大意义。
案例23②摘自张凯、朱晓杰《优势视角的社会工作在社区矫正中的运用——以社区矫正对象G某为例》，《行政与法》2010年第8期
14岁男孩小华上课经常扰乱课堂秩序，拉帮结派，认识高年级同学，常常请高年级学生欺负“自己看不惯”的低年级同学。最近一周内打架两次，将同学打伤。平时在班里人际关系差，班主任多次教导案主成效不大，仍然打架。班主任把案主转交给德育处，德育处老师也教育过很多次，但案主打架的行为始终没有改善。于是转由社工介入。
介入过程：
第一，案主是从在德育处写检讨时开始与社工第一次会面的。刚开始，案主对社工有很大的排斥心理。比如：他不敢也不愿意抬头看社工，虽然他认识到自己的错误，但因他抗拒，其行为没有多大的改善。对此，社工采取的介入主要有：通过真诚、同感、同理心、关心等技巧，社工赢得了案主的信任；通过给案主介绍与讲解什么是学校社会工作，共同建立了短期、长期的工作目标；用问题量表对最困扰案主的问题进行测评，显示是行为问题，达到5分。
第二，案主能够较好控制自己的行为，停止打架的行为。社工通过观察案主的改变，了解改变过程中的心理世界，对案主表示关心和赞扬，同时，一起订立目标与约定，共同制定“我要做行为的主人”的表格；工作者给案主布置家庭作业，让案主把自己开心的、做的好事记录下来，思考自己的优点，并记录他的进步；希望班主任多留意他的进步，并及时给与鼓励和支持；家长应对案主的行为、作业情况等起到监督的作用，并建议家长用鼓励的方式教育案主，尽量少打骂；个案会议，让案主熟悉周围的环境。
工作者对案主的表现及时予以鼓励，并对案主在实现目标中遇到的困难和挫折，及时地探讨和解决；一起和案主建立较健康的形象，主要是嘱咐班主任让案主多参加一些有利于建立良好形象的班级活动，并在班上及时表扬其进步。
第三，察看案主在学习上主要是存在哪些方面的困难，给以辅导；为案主寻找资源，比如老师、班主任等。案主遇到学习上的难题时，可以给以辅导等；询问案主的学习意愿，或许案主有更好的解决学习问题的方法。案主开始积极寻找师生等各方面的资源，来解决自己学习上的困难，并能够很好地控制和管理自己的行为，每天自觉写作业。
结案：小华能够很好地管理自己的行为，与班级同学的关系得到改善，学习动机也有很大改变，遇到问题会向老师和同学请教，班级同学也不像以前那样排斥他。
评述：社会工作者在班主任管教和德育处指导没有效果的情况下介入，运用系统理论，采用个案方法对案主进行辅导；在分析案主的家庭、学校和个人等资源之后，制定循序渐进的辅导方案，其中渗透社会工作“助人自助”的价值理念。工作者运用增能、同理心等技巧和专业方法，将案主从一个“危机”少年引领成为一个受到师生喜爱的、积极进步的好同学，这会是影响案主一生的重大转折。学校社会工作能够及时纠正校园中的潜在不和谐因素，维护师生的健康关系，有益于广大青少年的发展。
学校社会工作在化解校园矛盾，处理校园突发事件，维护校园安定方面的作用不仅在大陆十分明显，在港台地区亦然。面对香港青少年越轨行为不断出现，1971年，香港非政府福利机构以实验的形式开始推行学校社会工作。在1977年政府对青少年社会服务项目评估中，肯定了学校社会工作有利于青少年的成长。1982年，全港中学都获得学校社会工作服务。1991年香港政府发表《跨越90年代香港社会福利白皮书》，充分肯定了学校社会工作服务的持续需要，并制定提供学校社会工作服务的政策。我国大陆地区的学校社会工作一直由行政性社会工作者担任，被称为“学生管理工作”，“思想政治教育工作”等。2004年，山东商学院成立大陆地区首家高校“学校社会工作服务中心”，深圳等地也陆续开展了学校和青少年社会工作（李晓凤,2010：33-49）。学校社会工作正在逐渐走向专业化发展道路。
6.应对自然性突发事件
自然性突发事件的危害不仅仅体现在灾害本身对人财物的损害，更体现在灾害对人们心理和整个社会关系的破坏。学者指出，灾后重建期是灾后社区恢复最重要的时期，也是各种社区矛盾冲突的集中爆发期（钱宁，2010）。社会工作的价值和理念以及专业方法在应对自然性突发事件中发挥了突出作用。具体作用可分为灾前预防、灾后救助和灾后恢复发展三个阶段。以“汶川地震”为例，社会工作者在灾难中参与直接救助与联络协调，争取最大范围、最大成效的救助灾民；灾后安抚灾民，处理突发事件，维护社会稳定，加快灾后社会重建工作。
案例24①摘自国家减灾委员会科学技术部抗震救灾委员会《汶川地震社会管理政策研究》83-86页。北京：科学出版社,2008年版。
清川县木鱼中学在地震中死亡学生275名，在汶川地震发生后很短时间内，学生家长们聚集起来，要求调查弄清孩子死难的中学校建筑是否存在质量问题和相关政府部门的责任。家长们的行动逐渐变为“群体行为”。他们集体静坐、游行等，在地震之后又引起当地社会的不安，也引起境内外媒体关注。造成该局面的原因是，家长对失去孩子的痛苦难以接受，校方和教育局的消极应对、政府与学生家长的沟通不畅，没有对学生家长进行心理干预。
社会工作组人员前往四川绵竹富兴二小协助工作，首先陪同家长们一起每天早上庄重地祭奠孩子们。一周后，家长们看到社会工作者所做的，主动上来沟通，讲述他们的孩子。工作者买了些相框发给家长，同时也买了些彩色带子，教家长们编织一些花贴在上面，家长们给工作者讲叙故事的过程，拉近了与家长的距离。
在和家长们聊天的过程中，社会工作者了解到很多家长因为受灾家境十分贫困，他们的父母和公婆则在家里无人照料。于是社工上午在学校缓解、疏导家长的情绪，下午则一户一户摸底调查，了解他们的现实困难。等了解到家庭的困难、失去孩子的痛苦都是加剧这些家庭愤怒情绪的原因之后，社会工作者给政府递交了一份对遇难学生家长工作的需求调查表以及今后的工作建议，并呼吁政府有关部门及时给予正面的积极回应。在社会工作的介入下，遇难学生家长们情绪得到了安抚，生活得到相应的救助，避免了一场群体性事件的升级。
案例中，社会工作者运用同理心等专业技巧，对家长们予以理解和支持，与家长一起悼念他们的孩子；充分了解家长需求，对地震中失去孩子的家长予以关心、照顾和帮扶，让家长们看到了地震中学校的真实行为，打消家长对学校和政府的误解；同时工作者安抚了家长们失去孩子后受伤的心灵，帮助家长们走出灾难，迎接新的生活。案例充分说明社会工作在化解自然性突发事件时，尤其是灾后矛盾凸显时化解风险的显著作用。
（五)倡导公民参与，创新治理模式
现代社会管理是需要全社会广泛参与的新型治理模式。社会工作作为现代社会一项重要的制度设置，不仅在直接救助弱势人群、提供基本公共服务方面成为重要力量，而且也能基于其专业的理念和方法，在倡导和组织社会公众积极参与社会管理方面发挥积极作用。
社会管理从总体上可分为两个层面的涵义，即政府对社会的管理和社会的自我管理。在后者意义上，实现社会自我管理与服务就离不开社会成员积极参与，也离不开公众的自我组织化。笔者认为，社会工作恰好能够在促进公民参与治理，提升自我组织与服务的能力方面，具有得天独厚的优势。据此，笔者结合案例材料，在大量研读相关文献基础上，主要讨论在社会管理的体制机制中，社会工作一般通过组织志愿性、学习性以及集体性三类活动形式，促进公民参与社会管理，并提升其自我组织、管理与服务的能力。
1.组织志愿活动，培育互助精神
案例25
关爱弱势群体一直是南锣鼓巷社区工作关注的重点之一。个案社区内现有独居、空巢老人八十余人，残疾人员二百余人。社区工作者了解到，他们身边平时少有亲友陪伴，缺少关心和帮助，加上社区服务点少、分布较分散，日常生活中有诸多困难。而社区工作者又不可能将全部力量投入为老人服务。因此，需要有一支居民志愿队伍来加强社区对老人的服务力度。
南锣鼓巷社区现已初步构建以党员为主体的“八分钟服务圈”志愿服务，以一帮一形式开展助老助残的5项服务，简称“5811志愿者”。具体做法是将社区按片划分，在每分片居住的志愿者与老、残人员结对，负责提供5种基本服务，即日常生活照料（主要有帮助购物、打扫卫生、陪同看病等）；慰问、陪聊；为帮扶人与子女常联系；了解帮扶对象思想情况，及时进行心理咨询或向社区反映；宣传利民政策及代办社区事务。
自2010年1月成立“5811志愿者队伍”，针对老人、残疾人等特定人群提供了两类服务。其一，一对一帮扶弱势群体。志愿者们面对体弱多病的老人，经常入户走访，发现问题及时解决，尤其是经常看望慰问常年不能下楼的患病老人，重点服务年事已高、行动不便的困难群体。志愿者们还把电话号码告诉帮扶对象，确保24小时随叫随到。其二，依托传统佳节，将温情送达孤老。2010年，实施的主要节日性服务活动有：
一月份，在腊八节前夕，开展“亲情送粥活动”。各小组骨干熬好粥，送给社区孤老病残人员。
二月份，志愿者开展“亲情送一”，如一副对联、一次义务劳动等，根据不同的情况、特点选择为帮扶对象服务。
五月份，端午节送粽子。
七月份，庆祝七一，开展系列服务。
九月份，中秋节慰问孤老。
十月份，九九重阳陪同行动不便的孤老游北海、景山。
从被帮扶的居民反馈来看，大家对“5811志愿者”的工作非常认可。甚至在访谈中，有些上了年岁的帮扶对象说，在志愿者的感染下，他们后来也积极参加社区活动，“别人关心我，我也要想着别人”。
例如，83岁高龄的孤老严宽多次向志愿者表达谢意，他说，“这些志愿者用真心、爱心为社区孤老送去了温暖与关怀，非常令人感动”。在社区工作者的积极倡导下，社区志愿者服务队伍的建立是社区治理中的一件大事，志愿服务的逐渐推广将有助于培养社区居民邻里之间的互帮互助意识，从而对培育整个社会的互助精神都将起到积极作用。
据访谈，原“5811志愿者”郑大妈一直积极参加志愿服务，为社区的孤老送去温暖、欢乐。但2010年7月，郑大妈突发脑血栓，住进医院，其他志愿者每天轮流到家中看望、照料。出院后的郑大妈由一名奉献爱心的志愿者转为了一位需要别人关爱的服务对象。
由于志愿者全部是来自社区的居民，帮扶对象也大都是自己社区内的邻居，所以，这种邻里互助活动不仅分担了社区工作者的任务，也增添了邻里互信和社区归属感，从邻里关爱角度看，它还意味着居民们的互惠互利，因为今天对他人的服务就是为明天的自己储蓄享受的服务。
2.组织学习实践，增强公民责任
案例26
南锣鼓巷社区高度重视青少年社会实践工作，关心未成年人的思想道德建设，以假期实践活动为契机，开展丰富多彩的假期实践活动，在形式多样、气氛活泼的社会实践中实现社区工作者对青少年的教育。
2010年寒假期间，社区开展各项社会实践活动，共有128名中小学生到社区报到，志愿服务达264人次，累计长达425.16小时。2010年暑假期间，共有162名中小学生到社区报到，参加或开展多项社会实践活动，活动累计时长达737.5小时。其中志愿服务累计时长424.5小时。社区工作人员为孩子们策划的活动有，参观军博的红色之旅，低碳环保跳蚤市场，捐赠文具献爱心，文明礼仪的互动讨论，在美术馆接触澳洲文化等，还有自己动手制作布袋，学做炒菜让父母品尝等。2011年寒假期间，社区工作人员又为孩子们策划多个假期实践活动项目——小小环境员、小小安全宣传员、我爱图书、探望孤老、南锣小店员、走进军营、室内运动会等。整个寒假期间，共有130名中小学生到社区报到，活动累计时长达280.9小时。其中志愿服务累计时长56.6小时。
经常参与社会实践能够让青少年在自己动手的过程中，体会不一样的经历，也学会理解他们，是他们学习社会的重要一课。2010年6月1日，南锣鼓巷社区组织辖区的少年儿童举办了主题为“亲子尊长”的感恩活动，让孩子们为家长洗脚感谢养育恩情。有三十余名孩子和家长参加了此次活动。家长中有妈妈，爸爸，也有奶奶、爷爷，孩子们洗得认真，家长们看得感动。在活动结束后的留言中，四年级的张熙悦说，“妈妈，今天我为您洗了脚我很高兴，以后，我天天给你洗！”妈妈写道，“宝贝，你为妈妈洗脚时，妈妈似乎看到了将来我年老的情景，谢谢你温柔的小手。妈妈爱你！”社区希望通过类似活动，唤起孩子们对家长的感恩之心，体会他们为自己成长所付出的辛苦，进而让他们能爱父母、爱长辈。
社区工作者也将社会实践活动当作青少年学习知识的大好时机。2011年春节期间，为了让南锣鼓巷社区孤寡独居老人感受到节日温暖，南锣鼓巷社区“5811志愿服务队”牵手假期的中小学生共同开展主题为“小手拉大手，亲情送对联”活动，为孤老送去春联、福字。共有30名中小学生在8名志愿者的带领下，为南锣社区的11位独居老人送去新春的祝福。通过此次志愿服务队员带领社区青少年给孤寡独居老人送对联的活动，不仅让社区青少年更加了解孤寡老人的生活，激发更多地关心孤寡老人的热情，也培养社区青少年志愿服务的意识，引导他们为社区做出自己力所能及的贡献，让中华民族尊老、敬老、爱老的优良传统代代相传。
社会实践是培养青少年综合素质的良好契机，“南锣小店员”就是基于此种考虑的一个活动。社区工作者联系了位于南锣鼓巷的4家店铺，约定好实践时间及体验人数，让学生体验经营、了解店铺商品、学习与人交往沟通的文明礼仪。该活动特别受高年级学生喜爱，共有22名学生在这4家店铺中参与实践，累计时长31个小时。学习待人接物的礼仪，尝试与顾客交流都有助于青少年综合素质的提升。
社会管理需要每一名社会公民具有强烈责任感，在重构社会秩序的宏伟工程里，需要每一位社会成员具备良好的公民素质与道德，而青少年无疑是国家未来的希望。而目前由于家长过度宠爱，青少年普遍沟通能力薄弱、服务他人意识淡薄，甚至有个别学生在得知自己需要劳动时竟提出要付钱给他的要求。可见，对青少年进行社会实践、提升他们的社会责任、服务意识是件迫在眉睫的任务。所以说，社会实践活动最大的作用就是在增长青少年各方面知识的同时，能够培养他们对亲人、对社区和对社会的积极责任感，实践活动的目的就是为社区培育未来的志愿者和建设者。
3.倡导集体活动，提升服务能力
社会工作还需要关注广大被商品、广告、物质文化所渗透的、处于“物化”与“沉沦”状态中的只有单一“物欲”的普通民众（柳拯，2011）。现代社会管理体系中，由公民创办、组成的各类社会团体、民间组织也是管理与服务的主体之一。社会组织由于切近公众的日常生活，源于民间而服务群众，能够及时了解基层群众的切实需求并利用社会力量有效提供各类特色不一的服务，所以，现今社会工作较为发达的国家和地区都普遍比较关注和扶持它们的培育与发展。而社会工作者倡导并组织社区的或集体的活动，正是想运用社会组织的这一优势，扩大社会管理的主体力量，提升整个社区乃至社会的福祉。
案例27
南锣鼓巷社区在社区工作者的努力下，开展形式多样的社区活动，主要有：
第一，丰富的文体活动。为搞好社区文体活动，个案社区坚持“有创意、有影响、有规模、民受益”的原则，在居民中组织多种形式的文体团队，如“月圆古巷”艺苑，其中包括有“社区老年合唱队”、“老年街舞队”、“美翎花键队”、“飞燕柔力球队”、“月圆乒乓球队”、“空竹队”等不同兴趣小组。社区还多次举办社区乒乓球比赛，扑克比赛，唱歌比赛，以及消夏文艺晚会、春季秋季登山比赛，组织居民参观祖国六十年成就展等，极大的丰富了社区居民的文体生活。
第二，社区的“月圆古巷放映队”。放映队全部由社区志愿者组成，5年来始终坚持为百姓放映影片，逢重大节假日及夏日暑期，还会加演。每次放映，观众多达三四百人。影响广泛、受惠群众人逾15000人次，得到多方好评。2009年，社区以“月圆古巷放映队”为志愿服务项目参加第四届魅力社区评选，并一举夺得殊荣。
第三，惊蜇锣鼓文化节。为弘扬中华民俗文化、传承特色节气风俗，结合南锣鼓巷八百年历史文脉，依托传统文化创新而创办的社区民俗节日，旨在增加居民归属感与自豪感。以“惊蜇锣鼓”民俗文化节为题，举行社区庆祝活动。这个活动即有社区的特色，又是有居民参与的民俗文化节，有益于促进社区和谐，更好弘扬传承了中国民俗文化。
经过社会工作者的大力倡导与政府支持，截止2009年7月，个案社区内陆续由居民自发建立的各类社区社会组织共计9个，它们是南锣鼓巷月圆乒乓球队、老年空竹队、飞燕柔力球队、南锣民乐队、赛夕阳老年合唱队、美翎花毽队、“月圆古巷”放映队、“绿萝庭院美”、爱花协会及“红绫”舞蹈队，参与其中的居民数达到101人。
社会管理绝不只是政府的社会控制活动，而应该是公共权力部门和社会一道，致力于提升公众福祉，实现人们幸福生活的社会实践，而社会自我组织、自我管理、自我服务能力的强弱将很大程度上影响社会管理的成效。特别是，在经济高速发展几十年后，社会工作如何立足于社区满足日益多样化、个性化生活需求将成为这一事业今后在我国发展必须回答的关键议题之一。课题组选定的个案社区在倡导和组织社区活动方面无疑取得了不俗的成就，也为解答上述问题提供了一定的经验借鉴。那就是，社会工作者立足于社区，从居民的实际需求着手，通过专业手法积极倡导并组织社区内形式多样的集体性居民活动，促进民间自助服务团体的发展，将能够较好地提升公众福祉。
案例28①见南都网。深圳市慈卫公益事业发展中心，http://nd.oeeee.com/rc/gysd/gyjg/201011/t20101110_1157437.shtml。
深圳市慈卫公益事业发展中心是由部分热心公益的社会工作专家和资深NGO在2007年创办的，2009年4月在深圳市民政局正式注册，并成为深圳市民管局重点扶持的民间公益机构之一。慈卫是首家进入福彩公益金孵化器的公益组织，首批福彩公益金资助的公益项目，也是深圳市首家正式举办授牌仪式的社会公益慈善团体。慈卫自2007年开始开展流动儿童公益学习中心项目和四点半学校，致力于流动儿童、留守儿童的公平教育问题以及伤残人士的社会发展问题，并运用以上服务平台推动志愿服务和志愿者成长。
关注流动儿童，开展服务教育。针对贫困流动儿童家庭收入低，家长文化层次较低，且大多住处偏僻，孩子无法享受更多文化教育熏陶的情况，慈卫将兴趣特长教育和帮扶教育相结合，流动儿童教育和社区公益服务相结合。目前，慈卫开展的服务项目包括通识教育、特长教育、帮扶教育和四点半学校。
创办流动儿童合唱团，推动公平教育。慈卫在全国率先创办了流动儿童公益合唱团——慈娃娃流动儿童公益合唱团，让合唱这一雅俗共赏的艺术形式在流动儿童身上得到体现。慈娃娃合唱团是一个由贫困家庭流动儿童组成的慈善团体，致力于推动社会对弱势群体的关注和照顾，并帮助弱势群体和缺乏公平教育机会的儿童展能。在通过慈娃娃合唱团越来越多地参与各种演出，越来越多的人开始关注流动儿童尤其是贫困流动儿童群体。慈娃娃流动儿童公益合唱团已成为展示公平教育成果，示范传播社会和谐的典型案例，在一定程度上带动全市流动儿童乃至流动人口增强社会信任，提高全市社会接纳和社会融入的程度。
建立义工团队，推动志愿者服务。在推动志愿者服务上，慈卫一些教育项目的开展和推广，使得政府相关部门、企业及社会各界志愿者也更多地参与到流动儿童公平教育服务中来，促进公民社会的发展进程。目前慈卫的义工团队总人数超过400人，固定担任课程的老师有二十多人，另外有一支国际义工队，由在深圳工作的世界各国的义工组成，他们非常积极踊跃地参与到志愿者服务的行列中来。教育项目的开展，在提高社会对流动儿童群体认知的同时，也吸引一批义工参与到流动儿童公益学习中心项目中来，加深了他们对公益事业的认识，培养了社会归属感和责任感，能主动地贡献和回馈社会，对社会发展产生了积极的效应。
发展社区服务，促进社区和谐。中心在组织活动过程中，注重和社区各利益相关方的紧密联系，通过天堂电影院、社区义诊、四点半学校、社区义工队、家长讨论会等方式，首先让社区的居民感受到儿童在公益学习中心的进步，感受到流动儿童这一群体的需求，感受他们渴望被接纳被肯定被鼓励的意愿。同时，在社区中营造积极向上的公民社会文化和志愿服务精神，推动社区居民建立一种热情接纳的姿态，促进流动儿童及其家庭的社区融入。
开展DID项目，促进社会平等。慈卫在社区学习中心的项目基础上，增加了DID（黑暗中对话）项目组。DID是世界上最成功的社会企业之一，目前已在全球26个国家成功举办，超过600万人体验过此项目。DID致力促进公平性、多元化及可持续发展，致力提供高素质的就业机会给视障人士，提高公众对伤健人士的认知和理解，促进社会和谐共荣。在2008年的2月至5月期间，慈卫和一家主办单位一起在深圳开办黑暗中对话工作坊，主要负责招聘和培训盲人导师及他们在行政方面的工作。2010年10月，慈卫和香港签订协议，代理DID工作坊及青少年教育项目。
公益组织（NGO）作为社会中的第三部门，独立于政府与市场之外，属于非营利组织，补充在市场失灵和政府失灵的条件下，促进社会的公平与发展。在从事公益项目运作的时候，NGO组织注重人的全面的发展，尊重、公平、发展、关爱、包容、妥协与协商等等。社会工作作为一门助人专业，也强调尊重，自决、平等、关爱等基本的理念是作为处理与服务对象关系最重要的一部分，最终达到“助人自助”的目的。因二者理念的相近，所以很多时候都被相提并论，NGO的发展推动着社会工作的专业化和职业化进程，而社会工作的发展也为NGO组织培养了很多有专业伦理和专业知识的人才。2012年党的十八大报告提出的社会管理体制的“社会协同”，就是指社会管理需要社会组织的参与。
案例28中的深圳市慈卫公益事业发展中心在所开展的项目中虽然没有一个提到了社会工作，但是所体现的理念和做的事情却处处都有社工印迹。无论是它致力于发展流动儿童、留守儿童、伤残人士等社会弱势群体的能力，还是通过服务平台来推动志愿服务和志愿者成长，以推动社会的公平、正义，都是社会工作的精髓所在。
像慈卫公益事业发展中心这样的NGO组织不但遵守并维护社会秩序，且作为第三部门参与社会管理，较为独立的运作方式缓解了政府的压力，也补充了政府在一些较难以统一管理的领域的不足。
在专业社会工作架构中，社会工作者虽然是主导角色，但社会工作者的直接服务并不是其全部内容。现代社会工作事业一般通过社会工作者广泛地发动志愿者共同参与社会服务，能够弥补社工自身资源有限的不足。同时，社工和志愿者经常组织团体性活动，希冀更多人参与其中，通过他们的集体参与和交互影响，更具效率地实现既定目标。
（六）小结
当前，我国社会工作人才队伍建设已初具规模，社会工作在部分地区、多个领域开展服务活动。通过救助社会弱者、提供公共服务、协调利益关系、处理突发性事件和倡导第三部门，开始发挥社会保护、福利服务、促进公正、管理风险和社会自组织等突出功能与作用。
在当前我国社会结构转型的特定背景下，运用现代社会工作做好以上5个方面工作，是创新社会管理进而逐渐实现善治的有效途径。然而，也不得不看到，社会工作在社会管理中发挥的5个方面功能与作用的理想模式，在现实中实践和体现的程度并不都很理想。实际上，由于体制机制、社会环境和政策体系等种种因素的影响，上述5方面的功能与作用在现实中发挥的程度是不尽相同的。
首先，由于过去几年政府在发展社会工作事业上采取“社区为本”的策略，①通过实地调研和文献分析，课题组发现，中国大陆地区社会工作事业发展领先的北京、上海和深圳等地，均采取了将社会工作专业人才嵌入社区管理与服务领域的做法，北京市在基层社区开设了社区服务站，深圳市也在大力推进社区综合服务中心建设，上海市的社会工作虽然起于专业机构建设，但这些机构服务的青少年、矫治对象等人群也是按照基层区域划分的，江西万载在发展农村社会工作时也是将专业机制扎根社区。在针对老年人、贫困户、农民工等社区人口提供救助的管理与服务方面作用最为明显。
其次，由于政府和社会公众对社会工作就是“灭火器”的错误认识，社会工作现今虽然扎根社区，但其对基层群众的其他福利需求的提供比较有限，仅限于休闲、文化、娱乐等精神层面，而未能涉及到心理支持，倡导等更深层次的服务。
其三，在协调资源方面，当前社会工作介入较多的是社会保障和企业劳资关系领域，但由于自身并不掌握资源，故而其促进社会公正的力度明显不够。
其四，当前社会工作处理突发事件仍显力不从心，由于目前相关机制仍未健全，导致其介入突发事件极为不足，仅有的介入像“汶川地震”等自然灾害情况下，还是以事后干预为主，其他方面的事前风险预防尚属空缺。
其五，由于当今社会，人们的活动呈现原子化和零碎化，所以社会工作对一般公民进行的参与倡导作用微弱，但当前志愿服务事业的作用逐渐凸显，经过2008年奥运会和2010年世博会等大型活动，我国社工与义工联动机制正逐渐定型并成熟。
概括说来，当前，我国社会工作在救助弱势群体方面作用最为显著，服务基层群众和倡导公民参与发展最为迅速，协调资源方面的作用比较有限，而预防和应对风险的功能最为不足。所以，社会工作在加强和创新社会管理中功能与作用的实现程度有三个特点：一是以直接的救助活动为主，资源的整合与配置能力较弱；二是事后的补救性措施有余，而事前的风险预防功能不足；三是福利输送的作用发挥较好，但挖掘个人潜能、推动社会发展的作用隐晦。
四、影响社会工作发挥功能的主要因素
当前我国社会工作事业的发展仍然存在诸多问题，制约着其在加强和创新社会管理中功能与作用的发挥，因此，必须理清导致其功能与作用无法实现理想化状态的各方面因素，并以此为据提出相应的对策措施。
（一）社会工作介入社会管理的机制尚未健全
社会工作在加强和创新社会管理方面的作用没有得到充分发挥，一个重要原因是现有体制机制仍不健全。目前我国社会工作介入社会管理主要有三大力量，即行政性的、非专业化的社会工作，民间性质的社会工作及社区社会工作。政府对三支社会工作队伍采取不同的财政机制：政府针对行政性的、非专业化的社会工作实行财政拨款支持机制，如工青妇关等群众团体；针对民间性质社会工作实行购买服务机制，如上海、深圳；以及介于二者之间由政府统一招聘、资助的社区社会工作机制，如北京。然而，三种机制下的社工队伍当前都存在不小的问题：
第一类即行政性、非专业化的社会工作是由政府负责和推行的，几乎所有的资源也由政府提供（王思斌，2009：74）。但由于其以政府指令为导向，缺乏及时有效的公民需求评估与回应的专业能力。
第三类即社区社会工作者发挥作用的平台一般是社区服务站（中心），但这类机构的工作在现实中往往与社区党委、居委会交织在一起，为政府公文与指令疲于奔命，缺乏独立性。
第二类即专业性社会工作机制是社会管理需要不断引进的力量，但通过调研发现，现实中，政府购买民间专业社工机构服务的机制也存在不少问题。一是政府以项目形式对民间机构拨款具有任务紧、时间短的缺陷，往往与机构本身的服务规划不协调。二是政府有些部门在购买服务过程中对机构事务干预过多。三是购买服务的相关善后评估机制缺乏，往往是一纸报告，无法保障服务质量。
（二）社会工作介入社会管理缺乏制度保障
首先，社会工作缺乏法律体系保障。社会工作是一项特殊职业，其工作对象一般为特殊群体，作为一个专业的社会工作者，为了提供合格的社会服务，在某些情况下，必须深入介入社区的建设与管理，甚至必须介入服务对象的家庭生活。为此，社会必须赋予专业社会工作者一定的权力和身份权威。另外，社会工作在一定领域内具有一定的人身和其他风险，他们的权力遭受不法侵害时，应该有相应的保护措施。有了法律制度保障，社会工作在社会管理中会发挥更突出的作用。
其次，专业社会工作缺少财税保障。在西方国家和我国香港地区，推进社会工作职业化、专业化的资金主要来源于政府投入。如美国1965年社会服务开支占联邦预算的25%，1980年高达50.1%，其中社会服务开支的相当一部分是对社工的投入。英国1970年出台《地方政府社会服务法》，规定在地方政府中设立各种社会服务机构，目前90%的社工在这些公共部门工作。我国在这方面做得还很不完善，政府财政对社会工作的支出较少（上海市民政局职业社会工作处，2007：198）。
除此之外，社会政策对社会工作的发展有着重要的影响。从事社会工作是社会政策实施的重要途径之一，社会政策为社会工作的开展提供了合法性支持和人财物的保障。合理有效的社会政策将会对我国的社会工作职业化和专业化产生积极的推动作用，随着社会转型的加快和社会进步，我国的社会政策也将出现转型。加强社会政策实施研究对认识社会工作的制度和政策背景具有重要意义（王思斌，2006）。
（三）社会工作参与社会管理的专业化程度不足
社会工作在加强和创新社会管理中的专业性不足，体现在以下几个方面：首先，从事专业社会工作者数量少。我国每年毕业的社工专业人才的对口就业率不到30%，大量专业人才学非所用（上海市民政局职业社会工作处，2007：197）。目前大多数社会工作者由原工青妇、民政、街道、社区和村委会的工作人员组成，真正受过专业社会工作训练的工作者数目较少。虽然本土社会工作的很多方法也值得专业社会工作借鉴，但社会工作逐渐走向专业化是不可逆的，一些社会问题必须要由受过专业训练的社会工作者来完成。
其次，社会工作教育培训制度有待改进。社会工作教育培训制度分两个层面，一个是针对大专院校社会工作专业学生的教育制度，另一个是针对在职社会工作者的培训制度。各大高校社会工作专业在培养机制方面存在着诸多问题：教育模式比较单一，难以适应社会的多样化需求；通晓国际通则、又有本土经验的社会工作教育人才严重缺乏（李迎生、韩文瑞、黄建忠，2011）；课程设置不尽合理，重理论而轻实践等。再加上我国目前能够提供给社会工作专业学生实习机会的社会工作组织数量远远不足，专业社会工作组织在数量上还是质量上都无法为社会工作教育提供实践平台。在职社工的培训制度方面，一些行政社会工作者通过社会工作资格考试后，在工作方法和方式上有了很大改进，但他们也反映能够直接指导他们工作的实践性教材严重短缺。
再次，我国社会工作岗位及执业资格体系尚不完善。社会工作是一种专门职业，但由于我国还没有明确界定社会工作岗位，社会工作职业化水平不足；没有形成完善的社会工作者专业职称系列，从业资格认证体系与现实脱轨，职业化与专业化没有实现互补促进，不利于我国社会工作的专业化水平的提高。社会工作的专业化发展不足将阻碍社会工作在加强和创新社会管理方面作用的发挥。
（四）专业社会工作与本土社会工作未能协调整合
我国建国后近四十年社会工作的积累是由政府包揽的非专业社会工作模式，强有力的社会行政体系为社会管理和实际社会工作提供了组织运行的条件。本土社会工作在社会管理方面发挥着重要作用，他们与群众有多年深入接触，组织开展工作具有便利之处，但本土社会工作环境中的行政化氛围浓厚，对待工作大多还是上级布置、下级完成的思路。在接受了专业社会工作指导和培训后，传统社会工作者在工作方法上有很大改进，但在服务理念上，“助人自助”、“平等”、“接纳”等专业社会工作价值仍没有充分深入他们的思想，造成其与群众之间的距离和隔阂。
专业社会工作者由于没有相应的制度保障，群众认同度不高。缺少群众基础，工作者很难深入社区开展工作。例如，北京南锣鼓巷社区居民对位于该社区的助人社会工作站并不了解，他们遇到问题时会去找社区居委会寻求帮助，而从没有利用过社会工作站的资源。工作站平时做一些协助居委会开展活动，给区政府或街道做项目等工作。社区服务站的工作属于专业社会工作服务的范围，目前他们已经采用专业社会工作的方式和方法开展工作，例如采用项目管理的方式进行青少年工作，对社区的残疾人采用增能视角进行救治等等，但服务站承担了大量行政事务，发挥主动性和运用专业方法的机会不多。传统社会工作缺乏专业知识，专业社会工作者难以介入工作领域或没有精力开展专业社会工作，两者没有实现有机融合。
（五）社会工作介入社会管理的长效动力不足
社会工作在加强和创新社会管理中发挥着很大的作用，但这种作用没有一个稳定的长效机制加以保障。造成这种情况的原因是，专业社会工作人才流失严重；社会工作在发展过程中经验总结不够，社会工作本土化经验不足。
社会工作专业人才队伍建设中一个很重要问题就是要留住人才，而我国收入较高的社会工作部门可以提供的岗位有限，且入职的工作者受到的行政干扰多，工作灵活度小。在收入低的社工组织中，专业社工一方面难以介入专业工作领域，另一方面无法维持基本生活，且成长空间小，导致我国专业社会工作者人才流失严重。我国社会工作组织发展水平低，行业协会更是寥寥无几。上海、广州等社会工作发展较早的地区，对本地区工作经验的推广程度不足，一些领域的社会工作也只是处于刚刚起步的阶段，社会工作在社会管理方面发挥作用的机制还没有成体系，很多领域的社会工作没有本土化的实务经验。
专业社会工作者的新鲜血液注入后，由于没有可借鉴的经验，导致他们在时间上和精力上的巨大浪费。例如，汶川地震后，一些学者针对灾后社会工作人才队伍建设进行了探讨，提出应当对灾后社会工作如何开展进行整理，使之体系化。
（六）社会各界对社会工作的认知度偏低
近年来，中国社会工作事业在人才培养、社会工作组织的创立、职业化等方面已经有很大发展，工作领域在不断扩大，在解决社会问题、预防和化解社会风险、构建和谐社会方面发挥着越来越大的作用，但社会各界对社会工作的认知程度仍旧很低。
在实地访谈中，被访居民只有少数人听说过社会工作，而理解社会工作含义的人则更为稀少，大多数居民则认为社会工作就是一项志愿服务，或者只是社区工作。即使接受过社工服务的居民也对社工了解不多，认为这是政府下派的工作。居委会和一些政府部门的工作人员也对社工的概念非常模糊。基层群众对社会工作的了解较少直接导致对这一制度认同低下，进而增加了专业社会工作者介入社区建设与服务的难度。另外，政府部门对社会工作的不了解造成对社会工作不重视、不支持，均不利于我国社会工作职业化发展，进而不利于我国社会管理创新。
总之，当前我国专业社会工作面临的主要难题是介入领域、程度有限，即使在社会工作已介入其中的一些领域，由于公众、媒体和政府对这一事业的理解不到位，从而导致其无法尽可能地发挥其应有的功能与作用。比如，在诸如医患纠纷事件、群体性突发事件、城市救助管理等本应有社工介入的领域，由于一些公共行政部门对社会工作这一角色认识不清，限制了社会工作功能的发挥。
五、国际经验借鉴
国际上借助社会工作强化社会管理的实践已有一百多年历史，一些国家和地区积累了许多成功的经验与教训。因此，总结和借鉴社会工作相对发达的国家和地区，包括部分发展中国家在运用社会工作以加强和创新社会管理方面的经验，对我国现阶段发展社会工作、创新社会管理具有重要的启示价值。
（一）英国：保护取向的社会工作体系
英国是最先完成以工业化、城市化的国家，以“贫困化”为鲜明特征的社会性弱势群体问题也早已有之。英国早在1834年就制定新《济贫法》，提出救助社会弱势群体是国家应尽义务的政治主张，并于1945年建立起“从摇篮到坟墓”的社会福利体系。其原则是通过政府来实现集体对个人的福利，即政府为公民提供健康、教育、住房、收入维持、社会服务等福利，以此来协调市场导致的不平等与民主政治体制之间的张力。
英国开展社会工作之初的首要使命就是对弱势群体开展帮扶救助服务。英国在施行“福利国家”政策体系之后，社会为弱势群体（如失业者、老年人、儿童、无生活来源者等）提供的服务更加健全。此后修建的大量社会服务机构，如敬老院、社区老人活动中心、临时儿童寄养中心、康复医院、临终关怀机构等都是由具有相应服务职能的政府设置的，由政府派人管理，突出非营利性。而且这些非营利机构的硬件设施都比较好，老人、病人和儿童都能在里面享受到工作人员提供的专业的服务。此外，英国政府对于失业者、无生活来源者提供社会救助金也较为丰厚。政府为这部分市场竞争的失利者提供满足生活需要的基本物质，并且有专门的机构和人员负责疏导他们因经济问题而引发的心理焦虑，避免其因自身的困境而对社会产生不满情绪，减少社会矛盾、冲突发生的风险与可能（柴定红，2009）。
此外，英国还设置社会津贴制度，主要是针对弱势群体的特殊需要建立的补贴制度，既有针对特殊人群的生活津贴，也有覆盖大众人群的教育、住房津贴。具体包括疾病照顾津贴、工伤津贴、法定疾病津贴、住房补贴、无劳动能力者生活津贴等。社会津贴的主要对象是因局部以及经济形势短期恶化而出现特殊需要的各类弱势群体，因此带有典型的“救急性”。
20世纪末，布莱尔政府执政后，开始按照“第三条道路”的思想，调整和改革英国的社会保障和社会工作体系。提出“不承担义务就没有权利”的口号；变“社会福利国家”为“社会投资国家”；强调国家、社会组织和个人都应投资参与社会福利的供给。这一理念影响了英国社会工作取向。越来越多的人开始反对国家对于贫困群体和弱势群体的无限责任，认为他们的生活太容易依赖政府。他们由于受到社会工作者的保护，以至于不能充分地体验到、感受到自己行为和不遵守规矩的完全后果。
显然，英国保护取向的社会工作体系受到“新右派”和“第三条道路”等流派的挑战（刘继同，2003）。但是它值得借鉴之处甚多，一是救助安排比较健全，几乎覆盖所有人群，有较为完善的法律体系和社会保险体系来为社会工作体系作保障；二是该体系的价值取向体现“以人为本”的思想，处处表现出人性化关怀和对弱势群体的尊重。
（二）新加坡：预防取向的社会工作体系
新加坡的社会工作体系很大程度受到其政治传统的影响。该国国土面积小，人口较稠密，是亚洲人均国民生产总值最高的国家，由于其移民人口众多，也是最具多样化的社会。1956年新加坡独立以后，政府致力于建立一个低失业率、拥有较高国民收入、能为全体国民提供满意居住条件、具有较强国民本体意识、各民族团结一致的国家。政府非常重视通过自身良好的福利计划、完善的社会保障制度安排和社会工作体系来补偿国民收入不平等的负面影响。因而新加坡社会工作体系承担的不仅仅是对弱势群体的照顾和保护，更多的是给全民提供一种稳定、自在、利于个人奋斗的社会环境，比如社会工作一直致力于解决公共住宅、提供医疗护理、改善劳工福利和照顾护理老人等方面的社会问题。①通过实地调研和文献分析，课题组发现，中国大陆地区社会工作事业发展领先的北京、上海和深圳等地，均采取了将社会工作专业人才嵌入社区管理与服务领域的做法，北京市在基层社区开设了社区服务站，深圳市也在大力推进社区综合服务中心建设，上海市的社会工作虽然起于专业机构建设，但这些机构服务的青少年、矫治对象等人群也是按照基层区域划分的，江西万载在发展农村社会工作时也是将专业机制扎根社区。
新加坡的公共援助组织、心理健康服务机构、不良行为惩治与缓刑机构、家庭福利服务机构、老人服务机构以及康复中心等公益性组织提供的服务都旨在解决个人在社会中遇到的各种问题。换言之，社会工作所提供的社会服务主要集中在改善个人的生存状况的层面，但是也正是由于政府一直致力于创造免除个人后顾之忧的社会工作体系，因而预防了重大的社会问题的产生和扩大，使得新加坡社会能够长期地保持稳定。比如新加坡一直在推广的住房保障计划，这样一个保证“人人有房住”的社会服务项目，解决了新加坡公民的住房之忧，也一定程度的预防了由于贫富差距带来的阶层矛盾激化的社会问题的产生（初建宇，2007）。
新加坡社会工作体系着眼于为一般公民提供普遍化的服务，且不局限于提供物质救助，还包括创造良好的文化、心理环境，帮助新加坡社会实现风险预防，减少社会问题的产生。这种思路为我国社会管理创新提供宝贵经验。
（三）瑞典：社会公正取向的社会工作
在瑞典社会民党构建的瑞典模式的社会保障体系中，人民已经成为主体，社会保障不再只是救济或给予，而是打造一个每个人都能够自由、平等发展的平台。可以说瑞典整个社会保障体系都是建立在社会公正这一理念之下。“实现充分就业，收入公正分配，共同富裕，人人价值平等”是瑞典一贯执行的社会政策，也使得其社会工作体系刻上了社会公正、社会平等的烙印。瑞典完善的社会工作服务体系使得每个公民都能享受到社会进步所带来的巨大福利，无论男女，无论工人、农民、官员，无论职位、级别高低，无论收入多少，都能够公平享有社会工作提供的社会服务。社会民主党的上述执政理念和社会政策取向对社会工作体系建立影响深远。
图5：部分国家的社会性公共支出占GDP比重①参见北京市经济信息中心《发达国家政府公共服务支出的变化趋势及启示》，http://www.beinet.net.cn/fxyj/yjbg/200805/t228579.htm。
在瑞典，几乎所有的社会工作机构都直接受政府的管理或是间接得到政府资助。社会工作机构以政府设置的服务机构为主体，以非政府组织的社会工作和社会服务机构为补充。
瑞典社会工作主要集中在市一级，基本涵盖五大领域：对贫困线以下群体和个人的生活救济；儿童照顾以及弱势家庭的照顾；对吸毒、酗酒等过失者的评估并提出可行的解决方案；残疾人服务，包括身体残疾和存在智力障碍的照顾、治疗及供应器材等；老年人服务。还有其他一些社会工作领域，在郡一级，有医疗保健方面的社会工作服务、教育方面的社会工作服务等，在中央一级，为了防止犯罪而对监外执行犯罪的监护也属于社会工作范畴。②资料来源：维基百科、百度百科、中国地震网瑞典政府出资型的社会公正取向的社会工作模式为瑞典社会的几乎每一个人都提供了适合其发展的社会工作服务。比如，有社会工作者帮助失业者就业；有专门社会工作机构为全民发放养老金；在全国范围内发放统一标准的儿童补贴；全民享有一样的医疗保险，不因职位高低和就业部门不同而有区分；住房政策是“人人有房可居”，如果没有住房，政府会提供条件优越且价格优惠的廉租房（慕亚芹，2007）。
瑞典社会公正取向的社会工作，使得其社会的幸福指数较高，社会一直处于较为稳定的发展之中。以注重人的发展、关注个人的尊严的社会工作服务模式使得其国家的财富持续积累，效率也就得到保证。所以，协调资源分配，实现社会公正也是我国社会工作在发展的过程中应秉承的理念和实践原则。
（四）中国香港：风险化解取向的社会工作体系
香港社会的文化呈现多元性特征，它既受到中国传统文化的深深影响，又有西方文化的烙印，使得社会工作的理念、价值、方法传到香港之初就出现文化并存、摩擦、交流、融合的本土化过程。而香港的社会工作与香港社会共同发展，香港的社会工作从无到有，从慈善性活动到专业化的制度安排，无一不是伴随着香港社会的变革和发展。
香港社会工作起步于第二次世界大战后，此时香港百业凋零，人口激增，贫困、就业、住房、犯罪等社会问题严重，在社会团体的推动下，香港采用社会工作的方式来解决社会问题。20世纪60年代香港经济转型后贫富分化扩大，犯罪问题、住房问题、家庭和青少年教育问题凸显，社会工作进入这些领域为公众提供基本的社会服务，以缓解社会矛盾。20世纪70年代后，香港经济逐步起飞，金融业、房地产业迅速崛起，香港宣布社会工作走专业化之路，推动青年、老年、残疾人等多元化社会工作发展。1997年，香港回归，金融危机爆发，新移民增多，大量金融从业者和普通平民破产，此时社会工作又特别注重为新来港的居民提供服务，为在金融危机中破产或家庭收入剧减的公民提供救助（黄哲，2009）。因此，长期以来社会工作不断帮助香港社会应对各类风险挑战，发挥社会管理的功能和作用，帮助处于危机中的群体走出困境，推动了社会进步。社会管理的最终目标之一是实现社会秩序的稳定和社会关系的和谐，稳定有序的社会必然积极预防潜在风险，突出社会工作的预防功能。香港社会工作体系用积极眼光看待挑战与问题，也积极地应对社会问题，解决问题。
香港社会工作专业者、机构关注家庭暴力以及儿童、妇女、长者的受虐问题。遭遇家庭暴力或虐待的人士会由社会工作者评估并转介到专门的庇护场所接受住宿和提供其他跟进服务。并有多家机构提供自杀危机处理。此外，香港青少年外展社会工作也值得称道。对于一些少年由于家庭和社会的原因出现中途辍学、逃学、逃家、失去依靠、无家可归、经常出入不良场所的情况，组织外展社会工作与他们接触并建立关系，并就其问题展开立即性、紧急性、甚或是长期的服务，合理地满足青少年需要，发挥个人潜能，从而帮助青少年个人发展。外展社会工作已形成包括地区青少年外展社会工作队、青少年深宵外展队、综合青少年服务中心共同开展服务的完备体系。①通过实地调研和文献分析，课题组发现，中国大陆地区社会工作事业发展领先的北京、上海和深圳等地，均采取了将社会工作专业人才嵌入社区管理与服务领域的做法，北京市在基层社区开设了社区服务站，深圳市也在大力推进社区综合服务中心建设，上海市的社会工作虽然起于专业机构建设，但这些机构服务的青少年、矫治对象等人群也是按照基层区域划分的，江西万载在发展农村社会工作时也是将专业机制扎根社区。
香港的社会工作一方面伴随着香港社会的发展而发展，当社会出现了问题时积极应对和解决问题，另一方面对因社会原因导致的弱势群体的介入和帮助，也使一些隐藏中的社会矛盾得以预防和控制。大陆在发展社会工作时也可借鉴香港在社会工作本土化的经验，要根据发展过程中所出现的特殊人群的需要来制定服务计划，帮助这些特殊需要的群体走出困境，进而预防社会问题，化解社会风险。
（五）美国：公民参与取向的社会工作体系
美国社会工作于1877年第一个慈善组织在纽约水牛城成立为滥觞，一直以公民参与为主要特点。至今，美国社会工作已经高度专业化和职业化。据统计，美国有各类非政府组织一百多万个，2004年底，美国约有五十六万多名专业社会工作者，其中相当比例的不是公职人员，而是供职于第三部门，政府和民间都有大额的资金投入到NGO组织中来购买社会服务。因此，美国的社会工作部门有比较独立的系统和专业化模式，从资金来源到服务的提供，都有大量的普通公民的参与（余建华，2011）。
美国政府在医药卫生、教育和社会服务中投入的财政资金相较于其他发达国家的比例较低，美国重视个人价值、工作与自力更生的文化传统，提倡个人、家庭、市民社会、企业和慈善机构承担更多的社会责任，而不支持政府过多地干预个人生活，将高比例的税款用于贫困人群和边缘群体。从20世纪70年代后，美国政府旨在建立“福利多元化”的保障体制，并且将诸多的社会服务领域私营化。
美国的社会政策体系导致国家对社会工作资金支持不足，但是，为社会力量进入社会工作领域提供了空间和制度支持。由于政府投入不足，并希望社会中更多组织主动承担更多社会责任，也为慈善组织发展提供了历史机遇，从而使美国的第三部门迅速崛起。在个人要回馈社会等主流价值观的推动下，更多的社会工作者、志愿者加入到社会服务中来，更多的NGO组织参与到社会工作、社会管理中来。一方面化解了社会服务的供需矛盾，另一方面也为公民表达和参与公共生活提供了渠道，同时，也为化解社会矛盾搭建起社会共识平台。
美国社会工作体系值得我国借鉴的是政府可以将社会服务部分地让渡给社会，充分发挥社会组织和个人的优势，以减轻了政府负担，提高政府在社会管理与公共服务的效率。
六、发展社会工作，创新社会管理
社会管理是一个包含众多领域的实践过程，社会工作对加强和创新社会管理具有独特视角或路径。发挥社会工作对加强和创新社会管理的功能，借鉴现有研究成果及境外经验，发展中国特色社会工作，推进社会管理创新。
（一）完善社会工作参与社会管理的体制机制
完善相关体制机制是社会工作介入社会管理创新过程的前提。继续推进政府职能转变和事业单位改革，政府坚持“有所为、有所不为”的原则，做好社会管理体制机制中相关权力与责任的分工，是创新社会管理体制机制的必然选择，也是发展我国社会工作事业的关键。
计划经济时期，我国实施国家统揽的社会管理模式，政府利用各类企事业单位和人民公社等相关组织，对社会成员的生产、生活和福利等一系列活动进行全面干预和包揽，因而在那段时期，中国语境下的“社会管理”基本内涵就是政府对社会运行、社会发展的规划和导引（风笑天，1999）。改革开放以来，中国经济体制转轨带来了一系列始料未及的后果，社会流动性和社会变迁日趋迅猛，不断冲击着国家统揽式的社会管理，呼唤更为社会化的手段——社会工作的参与。
中国社会工作二十多年的发展正体现了上述时代发展要求。然而，以弥补政府管理社会方式中刚性有余、柔性不足和重管理、轻服务的社会工作，在当下的发展却遭遇来自权力与资源等方面的尴尬，必须以改革的精神打通其参与社会管理的各个渠道与环节，才能实现其功能与作用的最大化。
自党的十六届四中全会提出“加强社会建设、完善社会管理”的时代议题以来，我国社会管理格局正逐渐形成。党的十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，揭示了我国社会管理的四方面内容，一是主体即党委、政府、社会和公众；二是工作关系即领导、负责、协同和参与；三是责权利即党和政府对社会的管理与服务、社会与公众的自我管理与服务；四是实践过程在法律规定的框架内进行，强调法治保障，就是维护社会公平正义。从根本上说，党的十八大规定了我国新型社会管理的权力配置基调，实际上已经给社会工作事业发展以很大空间。
社会工作全面介入社会管理创新，首先必须完善其介入的体制机制，相应地应该从上述社会管理格局着手。本研究认为，完善社会管理格局，健全体制机制，必需做好三方面工作，详情请参见图6：
一是理清党委、政府、社会（组织）和公民在社会管理中的责权利，积极拓宽社会工作的介入渠道与参与空间。既然我国构建的新型社会管理是对传统计划经济社会管理方式的扬弃，走向“小政府、大社会”，那么，新型社会管理中的“社会协同”与“公众参与”必将为社会工作发展提供“公民社会”土壤。
二是认清党委和政府在其中的主导地位，就社会工作来说，主要体现在对社会工作介入社会管理的引领，明确社会工作介入目标与任务，规范其参与活动。“党委领导”和“政府负责”体现了党和国家对人民、对社会的管理与服务具有不可推卸责任。而社会工作的参与和发展也必须紧紧围绕党和政府的既定方针而为。
三是协调公众通过社会组织参与社会管理，建立社会组织与党委、政府间的合作、联动机制，尝试将社会工作的协同作用和纽带功能尽可能发挥好。在现实中，众多社会工作者在党团组织、政府部门、社区组织和民间团体等各种组织的岗位上工作，如何实现相互间衔接与磨合将成为他们必须解决的问题之一。
图6：社会工作介入社会管理体制机制及其完善措施图示
（二）健全社会工作发挥作用的制度体系
如果说搭建社会工作介入社会管理的相关体制机制是前提的话，那么健全社会工作在社会管理中，特别是介入社会管理各个实施领域内，发挥其独特功能与作用的制度体系，则是一个重要的保障性条件。
实际上，计划经济时期我国几乎没有现代社会工作事业，甚至连现代意义上的“社会”及公共领域也没有，在当时，“社会”二字还带有歧视性意蕴，代表被边缘化的某些领域，比如“社会闲散人员”就意指某人没有单位或组织愿意吸纳，是不稳定因素。当时，政府通过工会组织、思想政治工作者、党团体系以及工青妇关等名义上的群众性团体来管理狭小的社会领域，而且“超稳定”的刚性社会结构也让上述几种管理手法应对那时的社会形式绰绰有余。
然而，在当下构建新型社会管理体系的时代议题下，既然社会工作参与其中已经不可避免且是大势所趋，那么，政府从政策层面的重视，引入社会工作专业力量的核心制度建设，以及相关配套措施的及时有效实施，就成为关键所在。由于社会管理是一个包含众多领域的实践过程，而社会工作若想对加强和创新社会管理真正起到独特作用，必须介入到现实的各领域中去，因此，建立健全保障社会工作在社会管理各领域充分发挥作用的制度体系就显得尤为重要。
第一，政策层面，进一步确保党和政府对社会工作事业重要性认识到位，有条件的情况下尽快促成社会工作的立法。一方面，党和政府虽非常重视社会管理，但对社会工作介入社会管理的重要性认识却并不完整，因此，在政策层面加以倡导是非常必要。另一方面，尽快推进发展社会工作的相关法制建设。现如今，针对社会管理的法律法规尚不健全，以立法确保社会工作参与是比较合理的途径。
第二，制度设置层面，引入社会工作专业人才的核心制度必须尽快建成。长期以来，我国社会管理之所以较之于社会形势相对落后的主要原因，就是缺乏专业的管理与服务人员，但社会工作专业人才的引入也离不开介入途径的拓展。具体说来，可以考虑有步骤、有计划地将社会工作专业人才引入社会管理中。首先是加强社区和社区组织的建设与发展，逐步推进社工服务组织依托社区平台发展，探索构建出一整套引领社会工作在加强和创新基层（社区）社会管理中发挥功能的制度设置。
第三，配套措施层面，有步骤、有计划地加快落实相关的改革。其一，积极加快推进事业单位的分类配套改革工作，大力扶持具有服务性质的事业单位进一步发展。其二，寻求建立专业人才与现有社会管理队伍间的互动衔接制度，比如可从社区层面以项目支持的方式让专业社工与社区工作人员实现更多的合作。其三，政府必须从公共财税体制改革角度加大对社会工作介入的财政支持，呼吁中央政府安排更多财政预算支持中西部和农村地区发展社会工作事业。
（三）在突出社会工作应对风险作用同时强化其预防风险功能
生活在现代社会的人们正遭遇或即将遭遇各种没有预期的风险。世界各国的历史经验证明，社会工作是现代社会中一种比较有效的风险管理手段，具有社会风险的预警和应变功能（李迎生，2010：31）。社会工作倡导“预防胜于救助、发展胜于治疗”的理念，贯穿于各种风险事件的整个过程。由于社会管理在很大程度上也是针对现代社会中的各类风险进行有效管理，所以，社会工作通过有效管理现代社会风险，达成加强与创新社会管理。
另外，社会管理的最终目标就是实现社会秩序的稳定和社会关系的和谐，稳定有序的社会就必然包括对潜在风险的积极预防。因此，有必要在继续强调社会工作应对风险的功能、作用之外，更加突出社会工作预防风险的效果。
社会工作作为现代社会一项重要的助人活动，它以助人自助为主要价值理念，运用科学方法面向特定人群开展服务，在预防社会风险中大致具有三方面的功能，即及时发现问题、科学分析原因、有效沟通互动和灵活化解矛盾。
其一，社会风险往往产生于人们的需求无法满足，而社会工作是一项面向社会大众的实践。在助人过程中，社会工作者始终扎根于基层群众中，因此能及时了解人们的各种问题与需求。可以说，社会工作是及时发现社会问题与风险的“显微镜”。
其二，社会工作作为一门现代科学事业，在积极参与福利事业同时也非常重视社会分析与研究。当前中国就有一批从事社会工作研究的专家学者，他们与一线专业社工保持着密切联系。由于实务与研究的互补，能够确保对发现的问题与风险进行科学全面的分析，所以，社会工作是社会风险与问题的“扫描仪”。
其三，社会工作虽然未掌握直接的福利资源，但是，当社会成员某方面需求未能及时得到满足时，社会工作却能够承担起代表他们向政府、社会呼吁，倡导制定公共福利政策的职责，使社会风险消解于萌芽状态。所以，从这点来说，社会工作是社会弱者及其利益的“传声筒”。
其四，社会工作预防社会风险的另一大优势在于，它能及时化解潜在或隐形的个人层面矛盾，避免其进一步上升为群体性矛盾。所以，社会工作又是社会风险的“调和剂”。
社会风险与矛盾的孕育与发展也是一个漫长的过程，而预防社会矛盾与问题更是其中的关键步骤，社会工作用积极眼光看待挑战与问题，及时发现、分析和消解风险，并形成有效的社会沟通，从源头对风险进行治理，这也是社会管理不同于政治统治的本质区别所在。
（四）加快社会工作的职业化、专业化与本土化
当前根本性的任务是大力发展社会工作事业本身，在现有水平的基础上进一步加强社会工作专业人才队伍建设，苦练内功。只有自己“内功”练好了，在该发挥作用的时候，才能全面施展才能。
由于社会工作发端于西方发达国家，很多发展中国家和地区在20世纪50年代以后才逐渐引进，而我国直到20世纪80年代才接触和认识到它。所以，在中国语境下，发展社会工作、促进社会管理创新必须解决好三个问题，一是如何能够快速整合力量——社会工作者，并被社会认可，即职业化；二是引入中国的社会工作如何与国际接轨，即专业化；三是社会工作如何适应中国本土现实，即本土化。
首先，社会工作职业化是当代中国社会现代化的必然趋势。社会工作职业化的推进策略可以从明确社会工作岗位设置、健全社会工作职业制度体系、发展社会工作专业服务组织、实现专业人才培养与职业资格的衔接来加以考虑（李迎生，2008）。另外，尤其需重视的是，现代社工与志愿者的联动、互动机制是成熟的社会工作职业化不可缺少的关键因素之一。因此，今后我国应大力倡导志愿精神，发展志愿者队伍，并将其看作社会工作职业的重要辅助力量。
其次，我国社会工作起步较晚，社会工作从业人员总量不足，且多数是没有接受过系统的专业教育，工作手段和方法比较落后，必然影响其在加强与创新社会管理中的功能发挥。因此，完善社会工作专业人才培养机制是专业化的首要措施，故而必须完善现有的社会工作专业教育体系，构建从中等技术学校、专科、本科和专业硕士的完整培养机制，并探索从高等教育角度开拓社会工作专业博士人才培养体制。另外，在社会工作专业化过程中，必须充分考虑到原有工青妇、民政系统、街道社区工作人员与现有工作机制和社会工作专业人才及社工专业机制之间的衔接工作，将实际社会工作者的专业化和一线社工的在职培训纳入社会工作专业化的战略中去。
最后，社会工作本土化是最终目标。一方面，面对我国社会工作事业已有的基础，可从社会工作与党的思想政治工作、群众工作之间关系的角度，寻找和拓宽我国社会工作事业新的生长点。另一方面，结合大陆地区的历史文化和现实情况，分析并探索具有中国特色的社会工作专业手法和技巧。在学习借鉴国际社会工作先进经验的同时，只有将社会工作具有西方色彩的价值内核剥离（殷妙仲，2011），重新梳理中国特色社会工作价值体系，中国社会工作才能长久发展下去，并最终实现其时代化和大众化的任务（柳拯，2011）。
（五）优化社会工作在社会管理中发挥作用的社会环境
创造一个有利于社会工作介入社会管理改革与创新的社会环境，是社会工作事业获得快速发展的基础，因此，必须提高公众对社会工作的认知度、认可度。
具体说来，以现有的党委、政府组织架构为渠道，加强公共部门工作人员对社会工作知识的学习；借用典型事件通过多种媒体形式进行大力宣传，尤其是应高度重视互联网对社会工作知识的介绍与宣传，等等。
包括政府在内的整个社会，应当通过各种形式的学习、动员，特别是通过普及社会工作专业知识，利用典型事例，宣传社会工作试点的先进经验，不断强化党政机关、社会组织及社会大众对社会工作及社会工作职业的认同（李迎生，2008）。
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