陕西省“新农保”制度的现状调查研究——以西安市某行政村为例

张珊娜

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 200042）

新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”），是继取消农业税、实行农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式是“新农保”制度的最大特点。“新农保”是更新传统养老观念,增强社会保障功能,解除农民后顾之忧,加快我国农村社会经济发展和保持农村和谐稳定。本文是以西安市灞桥区新筑镇某行政村为例，选择100户农民家庭进行了抽样调查，对数据进行调查分析后，提出改进建议。

一、陕西省“新农保”制度的实施现状

陕西省位于中国西北内陆腹地，是黄河中游的一个省份，总面积205800平方千米。截至2011年12月底，陕西省总人口为3742.6万人，乡村人口为1972.4万人，乡村人口占总人口的比例52.7%，65岁及以上人口占9.04%。陕西省政府于2009年9月印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（以下简称实施意见），对开展新农保试点工作的相关政策作出了具体规定[1]。11月陕西省确定了11个国家试点县、34个省级试点县，并下达了国家和省级试点县的批复。12月试点工作开始陆续启动。截至2011年10月底，107个县（市、区）已全部启动了城乡居民养老保险试点，其中新农保参保人数已达到635.87万人，领取养老金人数为146.34万人[2]。

二、调查对象和调查数据的分析

本文数据主要源于2012年7月10日～8月25日对陕西省西安市灞桥区新筑镇某行政村100户农民家庭进行问卷调查。本次主要采取抽样调查方法来收集资料数据，大部分数据都是笔者入户对调查者进行面谈，并按照被查者的回答填写并完成，获得丰富的第一手资料。在100户受访家庭中，共计378人，其中男性217人，女性161人。16～30岁总计140人，比例为37.1%。31～59岁共计191人，比例50.5%。60岁以上共计47人，比例为12.4%。笔者整理数据后，符合参保条件对象16～59岁（除在校学生外）共计297人。未参加新农保共103人，参保人数共计194人，选择的缴费档次人数由多至少，依次为200元>100元>300元>400元>500元。可见参加新农保的农户多半会选择较低的档次100元或200元。（如表1）

表1：受访家庭的参加新农保的基本情况一览表（单位：人）

三、陕西省“新农保”实施过程存在的问题

笔者在调研中所反映的参保率低、农村居民人均纯收入低、财政补贴、基金管理等问题，同样也是近几年陕西省“新农保”在实施中所出现的普遍问题。

（一）参保率相对较低

笔者在调研未参加新农保的原因时，发现主要集中在16～35岁之间这一年龄段。其一，宣传力度不够，造成农民的参保率相对较低。有33.98%的受访者选择只是“听说过”，却不能十分清晰地了解制度的内容。一方面是村里的基层干事自身理解程度有限，没有做出详细的解释和说明；另一方面，由于村民的文化素质较低，对一些新农保的专业术语不能理解，使得一部分农民对新农保相关政策认识模糊。其二，农村传统养儿防老观念根深蒂固的影响，导致农村一些人认为没有必要专门花钱买保险。这一选项在受访者中占到20.38%。其三，保障水平低，部分年轻人认为刚步入社会打工，流动性较大，认为现在缴费不划算，养老保险问题以后再考虑。在受访者中这部分占到了38.83%。

（二）农民人均纯收入较低，降低了参加新农保的水平

《2011年陕西省国民经济和社会发展的统计公报》数据显示，全省农村居民人均纯收入5028元，农村居民人均生活消费支出4496元（如表2）。虽然农村居民人均收入在随着时间不断地增长，但是因通货膨胀的影响，造成农村居民的人均消费支出明显增加，人均消费支出后也没多少剩余。笔者此次在调研中也反映出了这一问题。在未参加新农保的受访者中，有些农户谈到了，他们大部分的经济收入主要来源于土地和外出打工，可一年的日常消费开支也不是小数目，有时再加上突发事件，最后算下来也剩不了多少。参加新农保后，必须每年都要按时缴费。害怕自己有时不能按时缴费，所以想着不如就暂缓几年然后再参加。这种现象现无形中就降低了新农保的参保率。

表2：2005～2011年度陕西省农村居民人均纯收入和人均生活消费支出一览表 单位：（元）

（三）各级政府补贴比例不清、补贴幅度较低

第一，在基础养老金方面，是否纳入国家试点范围补贴额度有区别。对未纳入国家试点范围的，基础养老金就不能得到中央财政的任何补贴，全部靠地方财政自己承担，这一方面加重了地方财政负担，特别是县（区）财政的负担；另一方面也没有明确规定省、市、县（区）各级政府承担比例。第二，在个人缴费方面，财政补贴较低。规定：“对选择300元缴费的补贴增加10元，对选择400元缴费档次的财政补贴再增加15元，对选择500元及其以上档次的财政补贴再增加20元。增加的财政补贴部分由省政府承担50%，市、县（区）政府各承担25%。”在笔者调研中，大多数农民都选择了100元、200元的缴费档次，相比较选择高的缴费档次，补贴也就多10～50元，他们认为效用不大，所以不愿选择高的缴费档次。第三，在缴费年限方面，激励措施不明确。规定指出缴费年限最低不少于15年，多缴多得，可是并没有对超过15年的给予明确、积极的鼓励措施，导致不少农民认为只要缴费达到15年即可，那么45岁开始缴费也不迟，能少缴一年就少缴一年，造成了延迟缴费的现象。

（四）“新农保”基金保值、增值压力大

第一，“新农保”基金的安全性、流动性差。新农保基金目前基本都是由县级自行管理，由于县级运营能力较差，再加上技术、人才、投资主体资格等现实条件的限制，基金一般都被存入了银行。这种以“储备积累”为特征的大额基金极易诱发贪污和被挪用的风险,造成资金的大量损失[4]。第二，“新农保”基金保值、增值压力大。上述所讲基本上是靠银行利率来确保基金的保值、增值。在近几年，银行一年期平均存款利率也就在2.25%～3.5%的范围内，可是通货膨胀率（用农村居民消费价格指数CPI描述）仅在2007、2008年分别达到了5.4%、6.5%。虽然在2009年以后通货膨胀率有所下调，但还是一直高于银行存款利率，在一定程度上造成基金贬值。还有关于新农保基金增值运营的保护性和优惠性政策，国家在这方面还没有明确的法律文件规定。

四、加强陕西省“新农保”制度的政策建议

（一）加大宣传工作力度，提高“新农保”的参保水平

第一，宣传内容以“新”为重点。就是以内容新、形式新、载体新、方法新等形式来提高农民了解新农保的兴趣[5]。经办机构现在主要是采用集中宣传、会议宣传、新闻报道、印发材料、网站宣传等方式。笔者建议特别在向文化程度较低的农民宣传时，村里基层干部应该进行流动宣传、入户宣传、举例宣传、画册宣传等方式，以便提高农民参保意识。第二，宣传效果以“实”为重点。经办机构应该定期举办学习新农保制度的培训工作，提高新农保人员的素质，特别是村级新农保工作人员，只有他们全面掌握并认真学习宣传新农保的各项政策法规，才能减少农户对新农保的“无所谓”态度，才能为广大农民群众提供便捷优质的服务。第三，在宣传效果上要更务实、更简单、更详细地向农民进行讲解新农保制度的具体内容，如缴费标准、各级政府补贴的额度比例、养老待遇标准等，进一步提高农村居民的参保率。

（二）大力发展农村特色经济，提高农民收入

根据调查受访家庭参加新农保的基本情况表显示，50%以上的农民选择了100元、200元的缴费标准，可知即使省政府新农保指导意见有多缴多得的激励措施，大多数农民还是选择低的缴费标准。笔者在调研中向农户提出，如果收入增加，是否愿意选择较高的缴费档次时，大部分人都表示非常愿意选择。所以要想提高农民参保率，那么首先需要发展农村经济，提高农民收入。地方各级政府，尤其是县（区）级政府需要明确本地区的农业发展实际情况，在确保粮食生产充足的基础上，按照自身的条件和优势，发展特色农业，形成各具特色的现代农业带。其次，当地政府应积极进行招商引资和发挥民间资本的力量，发展乡镇企业，增加就业，提高农民收入。

（三）各级政府补贴由“绝对额”向“相对额”转变

第一，在补贴基础养老金方面，中央财政对60岁及以上的老年居民每人每月补贴55元，地方政府对参保农民的个人缴费部分每年补贴30元，这相当不具有吸引力，可改为对60岁及以上的老人按每年当地纯收入的5%进行补贴。第二，把基础养老金补贴按绝对额进行补贴的方式改为中央政府按全国的农民平均收入的15%承担，地方财政按本地农民纯收入的5%给付基本养老金[6]。第三，在个人缴费方面，在缴费档次上所规定的财政补贴增加额的基础上，再按缴费档次的一定比例来进行补贴，从而提高农民选择较高缴费档次的积极性。

（四）加强“新农保”基金管理

第一，努力确保“新农保”基金的安全性。一方面，设立各级“新农保”基金监督委员会，监督管理基金的征缴工作[7]。农保经办机构定期或不定期向相关部门报送财务、统计报表，向社会公布基金收支运行情况,每年对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示。另一方面，加强奖惩机制的力度，对于截留、挤占、挪用、贪污基金等违规行为，严格追究其责任。第二，确保“新农保”基金的流动性，扩大基金保值、增值的多元化渠道。笔者建议，一是借鉴国外委托经营模式，即是县级留足日常流动资金，向省级上缴剩余资金，然后由省级部门选择专业基金营运机构或投资管理机构进行托管投资业务。二是借鉴质押贷款模式，变“死钱”为“活钱。即借鉴新疆呼图壁县所创的用农民养老保险证抵押在县农保办，再由农保办协同银行向农民提供一定额度的贷款和收取利息，最终实现新农保基金的保值、增值[8]。

（五）加强标准化建设，努力做好经办服务管理工作

开展新农保工作，确保其日常工作平稳、顺利运行，做好信息化建设是关键，各经办机构应该制定明确的具体要求，按照“统一标准、规范运作、一村一档、一人一帐”的要求，实现“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的目标。建立省-市-县（区）-乡（镇、街道）-社区（村）五级联网的信息网络化平台，进行数据收集、保存、更新、维护共享于一体化的全面数据信息管理，并由专业人员进行管理维护，保证信息管理畅通准确、及时，不断提高工作效率，稳步提升工作质量。另外，县农办机构可以把新农保一部分代收业务外包出去，通过竞标引入市场竞争机制，提高经办服务的管理效率。

[1]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[J].中国劳动保障，2009，（9）.

[2]我省城乡居民社会养老保险提前实现制度全覆盖[J/OL].农保处，2011， （11）.http：//www.shanxihrss.gov.cn/html/2011-12-21/154021.html，2012-12-21.

[3]2005～2011年陕西省国民经济和社会发展统计公报 [Z].2012-03-16.

[4]李丽.论“新农保”在试点中的突出问题及政策建议——以河南省洛阳市为例[J].法制与社会，2011，（4）.

[5]关于养老保险宣传工作的思考和建议[J].中国社会保障网，2011，（8）.

[6]华黎，郑小明.完善新型农村社会养老保险财政资金供给的思路和对策[J].求实，2010，（10）.

[7]邓大松，薛惠元.新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力[J].经济体制改革，2010，（1）.

[8]我国新农保资金运用和管理压力增大[EB/OL].http：//www.xiang rikui.com/yanglaobaoxian/changshi/20101223/82030.html，2010-12-23.