西方政治与行政关系的透析及中国化

吴玲玲

【摘 要】在威尔逊的基础上，古德诺的《政治与行政》一书作为一本经典力作，在西方公共行政学史上首次对政治与行政二分法进行了系统阐述，但自20世纪60年代以来，这一理论却引来了众多的非议，学者们对其褒贬不一。笔者着重从理论的提出，政治与行政关系的分合演变作了回顾，从而提出该理论中国化的一些不成熟的建议。

【关键词】政治；行政；中国化

一、政治与行政二分理论提出的背景

笔者以为孟德斯鸠的三权分立理论、西方自由主义思潮、国家治理理论等共同构成了政治与行政二分思想的理论渊源。众所周知，威尔逊和古德诺对于政治行政二分理论的提出有着很大的贡献，因此，后来对政治行政二分理论的发展和批判也大多是针对这两位思想家而言的。而最早对政治与行政加以区分研究的政治学家应当是布隆赤里。他将国家的活动分为两种，一是政治活动，二是行政活动 。于1887年美国学者威尔逊发表了被誉为公共行政管理学领域的开山之作《行政学研究》。在文中他明确指出：政治与行政是两个不同的领域，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的行政管理的问题并不属于政治问题”。首次把政治与行政区分开来的是威尔逊，但是古德诺则是首次更加系统而全面的阐述政治与行政关系的思想家。对威尔逊的思想，他取其精华去其糟粕，在1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中他把政府的功能分为两种，一种是国家意识的表达，另一种是国家意识的执行，并对政治与行政两者关系进行了系统的阐述，自此政治与行政二分理论得到了确立。

二、西方国家政治与行政关系的分合演变

笔者通过阅读大量书籍和文献，发现关于政治与行政关系演变的探究，不同的学者站在不同的视角给予了不同的划分，有的学者划分的比较周细，有的学者可能划分的粗略一些。基于此，笔者以为，西方国家政治与行政关系的演变主要经历了以下几个阶段：

（一）政治至上的时期

英国在1688年正式确立了资产阶级君主立宪制，但在这一时期英国社会的政治与行政之间的关系还是混杂在一起，行政作为政治的一部分，从属于政治并受政治的支配，行政功能没有得到充分的发挥，实际上只是政治统治的体现。而这一时期的美国也是如此。“政治分赃制”作为美国一个重要的政治制度，这种体制下的政府行政官员也只是政府的附属，行政官员与自己所在的政党共同进退，没有独特的话语权。

在当时学术界得到普遍认可的亚当斯密认为，仅依靠市场的力量就可以使得经济运转的比较顺利，被称为“看不见的手”的市场能够充分发挥其合理配置资源的基础作用，而政府应该是管得越少越好。这一时期的行政关系完全埋伏在政治之中，政府行政活动的职能缩小到最小范围，政治处于统帅地位。

（二）政治行政二分时期

由于政治行政二分的最大贡献者威尔逊和古德诺都是美国学者，他们的研究成果也是基于美国为背景的，所以笔者倾向以美国为例来阐述当时的背景。 到了19世纪末，资本主义自由经济向垄断时期过渡，美国成为一个典型的垄断资本主义国家。美国向城市化、工业化迈进，对政府能力提出了更高的要求；政治上，政党分肥制的弊端也十分明显，极大地阻碍了社会进步。社会关系的日益复杂化也带来一系列的社会问题。为了缓和解决矛盾，政府由消极被动转为积极主动干预经济生活，行政管理活动变得越来越重要。在此背景之下，威尔逊适时地提出了政治与行政两分法。威尔逊总统围绕“政府干什么”和“怎么干”的主题，发表了《行政学研究》。在书中，他明确告诉读者“首先，政府能够适当地和成功的进行什么工作。”“其次，政府怎样才尽可能以更高效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”因此行政职能的扩展已成为历史发展的必然，再将行政作为政治的附属已不再符合时代的要求。而古德诺对政治行政二分的贡献在于，古德诺进一步对政治与行政的不同功能加以区分，他认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。

（三）政治行政二分法遭受批判时期

虽然政治行政二分的提出使得行政学发展成为一门独立的学科，然而在西方行政改革的发展历程中，政治与行政二分的原则仍然不断的遭受各方的质疑。而质疑主要来源于公共政策、新公共行政以及新公共管理的质疑。 很明显，很多学者倾向政治行政与其说是分离的，不如说是融合的。因为，行政不可能脱离政治的土壤，价值中立几乎不可能。有学者就提议：“通过政治与行政的有效整合，来实现真正民主高效的管理”。总而言之，政治与行政二分的原则不是一个普适性的原则，它是在多党政治这一特定的条件下产生的， 而且也只是在政治发展的特定阶段才是有意义的， 离开了具体的条件来谈论政治与行政的二分问题， 是没有意义的，而且可能会带来各种意想不到的负面影响。

三、政治行政分合关系的启示及中国化思考

研究西方政治与行政关系演化史的目的，远不只是为了从纯理论的角度去探究政治行政二分的合理性和不足之处，更多的是想借此机会来研究二者关系对于中国政党关系，甚至对于中国改革的借鉴意义 回顾我国历史，很容易知道我国的政治与行政的关系很大程度的有苏联模式的影子。目前的国情决定，不论是政治体系还是官僚体系，都存在很大的缺陷。基于此，我们应该探索具有中国特色的改革道路。因此，笔者有如下几点不成熟的建议：

第一，我们需要用发展的眼光看待政治行政的分分合合。每一时期的关系是由当时的经济、社会发展水平决定的，我们不能简单的评价分好还是合利。而当前，我们必须明确的认识到西方政治行政二分法不等同于我国的党政分开。因为，尽管政治行政二分和党政分开似乎表面上很相似，然而西方很多国家实行的是多党制，而我国最主要的政治制度是一党领导下的多党合作的政治制度，党的领导我们不能松懈。笔者认为这并不是喊口号，因为实践就是这样证明的，从1998年洪水，到2003年非典，再到2012年汶川地震等等，不计其数的例子告诉我们，正是因为我们拥有强大的政党，才能保证政治的稳定。

第二，政治行政的二分启示我们，我国目前正处于政治行政二分的起步阶段，目前政府机关职能交叉，行政效率仍然低下。基于此，继续努力完善我国官僚制及提高政府行政效率是当务之急。笔者以为西方资本主义国家重视政治的中立，利用市场机制和社会力量来牵制政府的力量，从而提高行政机关的专业化水平。而我国由于长期受单位制影响，政府总是高高在上。政府是“全能政府”，社会处于国家的全面的控制之下，社会自身并没有生存和发展的空间，有学者认为“中国没有社会”只有政府。加之公民社会发育不完全，仍然是“大政府，小社会”现象。要想从根本上解决这个问题，还必须要有一个强大的公民社会，包括很多非政府组织。因此，在当前，如何让提高行政效率，如何让政府还权于社会仍然是重点。

参考文献：

[1][澳] 欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社.2001： 31.

[2]丹哈特夫妇.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社.2004.

[3]徐椿梁， 董小平. 双重视角下政治行政分合关系及其中国化[J].甘肃行政学院学报， 2007， （1）.

[4]彼得斯. 官僚政治[M].见休斯： 公共管理导论.北京：中国人民大学出版社. 2001： 263.

[5]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社. 2003： 52.