转移支付进化策

谷文

采访地方财政，经常听到一句话：富财政靠卖地活着，穷财政靠转移支付活着。

这其实是一句让各地财政都很尴尬的话。地方财政的收入来源，本不应该是土地财政，更不应该是转移支付。

但自从1994年分税制改革以来，转移支付，从一开始的单纯财政工具，已经成为客观上一些无财可收的地区的主要“财源”。

如果说分税制的调整是一种“改革”，那么转移支付则需要一种“进化”。今年7月全国财政厅（局）长座谈会上已经提出了这种“进化”的趋势：减少专项转移支付，扩容一般性转移支付。但它并不是一个短期内一蹴而就的改革，它既是本期我们寻求各方解析的一个专题，又是各级财政在相当长的时间内需要研究、试验和落地的一个课题。

“进化”的结果，还很值得期待。

2013年7月，全国财政厅（局）长座谈会上，就整合专项转移支付提出了指导性意见。这标志着，新一波的提高财政资金使用效益的“硬仗”又将拉开序幕。在这次会议上规定了原则上纳入一般性转移支付的范围，主要包括了：

一是不同预算级次的专项转移支付资金，包括中央对地方的专项转移支付资金，省对下安排的专项转移支付资金。

二是不同预算类型的专项转移支付资金，包括公共财政预算安排的专项转移支付、政府性基金预算安排的专项转移支付，国有资本经营预算安排的项目资金。

三是不同部门安排的专项转移支付资金，包括财政部门安排的专项转移支付资金、其他有预算分配权的部门安排的专项转移支付资金。

四是不同预算年度的专项转移支付资金，包括当年预算安排的专项转移支付、以前年度安排的专项转移支付形成的结转结余资金。

对于专项转移支付整合方式，本次会议表示在四个方面采取专项资金整合：一是部门内部专项转移支付资金整合；二是跨部门的专项转移支付资金整合；三是跨区域的专项转移支付资金整合；四是重大事项的专项转移支付资金整合。

本期我们探讨的，既是今年年中全国财政工作会议上从顶层设计层面提出的转移支付改革，又可以广而言之，是政府间资源分配问题。甚至还可以向上溯源，探寻自1994年分税制改革之后，同时执行的转移支付制度与全国分税制改革进程之间不可分割的利益联系。再者可以联系到更深层次的，项目间、部门间、地区间的事权财权划分。

我国的财政问题，从来都不能单独列举分析。我们无法将其简单的定性为专项转移支付到一般性转移支付的“质变”，它所代表的，既是一种财政政策与时俱进的信号，也是我国整个财政体制改革的一环。正如雨降至，风为头。并非开始，也并非结束。

会哭的孩子们

虽然笔者并不愿意以这样一个很不“主旋律”的问题开头，但政府间资源分配的问题，一直是一个财政上的老大难问题。1994年分税制改革前，地方财力大于中央财力；而在分税制改革之后将近二十年中，财政人逐渐发现，向中央财政倾斜的天平似乎又太过了。也正因此，转移支付在这种财力平衡的博弈中，作为重要工具应运而生。

财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华表示，政府间财政转移支付制度是财政体制的重要组成部分。在多级政府并存的财政体制运行中，它表现为上级政府向下级政府进行的收入转移。其最重要的体制目标是调整各级政府间财政能力的纵向失衡，以及各地区政府间财政能力的横向失衡。但在转移支付实践过程中，往往伴生下级政府的负面依赖，从而使得构建有效的激励与约束机制成为转移支付制度完善的一个关键环节。这也是为什么说“会哭的孩子有奶吃”的原因。

这段话可以简单的解释一个现象：跑部钱进。多年的地方向中央财政“求钱”之旅，一方面反映出地方与中央财政之间财力失衡的客观性，另一方面反映出政府间财力平衡制度，或者客观的说，转移支付制度的不完善。专项过多过杂是其表面反应出的政策“刻意缺口”，从根基上来说，更反射出地方与中央政府之间的信息壁垒与资源壁垒。

所谓“财政网络”，还极为不健全。

而政府间资源分配并不仅仅限于中央与地方财政的上对下分配关系。许多地方财政会在分配时选择性遗忘横向转移支付的存在，按照博弈均衡的制度观，制度只有在参与各方积极执行的情况下才成其为制度。以政策等形式表现出来的政府间转移支付制度，当它与实际上支配参与各方行为的制度一致时具有制度实施效率，反之则不具有实施效率。从省际间财力横向均等化方面对中国政府间转移支付制度进行的历时性考察表明，中国政府间转移支付制度实施效率经历了制度效率——制度非效率——部分制度效率与部分制度非效率并存的变迁轨迹。通俗的来说，现在的转移支付制度，并不能完全约束纵向转移支付的所有问题，而对横向转移支付的约束更小。

所以说，这些利益损失一方的“孩子”们，要想得到利益均衡，还是得靠“哭”。

分税与分钱

1994年分税制财政体制改革引进与国际接轨的政府间转移支付制度，迄今已有十多年。在这十多年的过程中，转移支付经历了从财力均衡工具到一些地区主要财政收入来源的尴尬转变，但一直是分税制改革过程中的“刹车器”。

广西壮族自治区财政厅政策研究室吴胜泽博士认为，政府间转移支付为一个国家中央政府与地方政府在既定的职责和支出责任以及税收划分框架下财政资金的无偿转移，政府间转移支付的实施过程涉及六类政策目标，其终极目标（根本目标）是在提高政府间财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大致相等的公共服务水平。

然而到目前为止，无论是理论研究还是制度实施都没有形成关于政府间转移支付的科学的价值判断。随着近些年中央对地方转移支付规模的迅速扩大，政府间转移支付被赋予越来越多的功能。例如，规模庞大的转移性支出对地方经济发展的影响日益显著，在调节区域经济平衡发展方面的价值得到理论研究的广泛关注；甚至有些实证结论认为地方经济发展差距主要与地方得到的转移支付总额相关。在制度实施层面，政府部门经常偏离基本公共服务均等化目标或者说不以实现基本公共服务均等化为直接目标，而是将转移支付仅仅视为上级对下级政府的财力补助，其政策目标体现出更多的临时性和灵活性。

正是在这种情况下，给予地方更大的财政自主权则显得更加紧迫。多年前即有一般性转移支付扩容的政策要求，本次以通知形式出现，除了表面上的清理专项转移支付意义，深层次意义上也有分税制改革深化过程中，进一步向地方倾斜财力的行为。

事权财权再细分

许多专家表示，在事权与财权的划分中，要谨慎使用“重构”一类的词汇。原因在于它割裂了财政政策和地方政策的连续性。

所以我们将这次转移支付改革中涉及到的事权财权称之为“细分”。专家称，分税制财政体制改革确立的财政转移支付制度存在的主要问题在于未能发挥其应有的作用。为了保护各地的既得利益，分税制仍然保留了原包干体制中央对地方的补助和地方向中央的上缴部分，中央对地方实行税收返还，在确定体制补助和税收返还的数量时，仍然采用“基数法”。只要地方政府存在收支差异，就给补助，既不考虑各地区收入能力与支出需要之间存在的客观差异，也缺少比较合理的客观标准，形成了一种“收益地区长期收益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，对长期形成的地区之间财力不均问题没有从根本上触动，依然保持了原有财力分布的格局。因此，这时的转移支付在实现合理再分配、调节资源配置、缩小地区公共服务差距方面，很难达到预期的效果。

转移支付的改革趋势，需要打破原有的利益格局。这也是改革中最难的一点。新的改革趋势将主导权下放到省级，在本次采访中，多数地方对此表示赞同，但他们也表示，这种做法，实际上给省级对下转移支付制度的改变造成了一些客观上的困难。没有了顶层设计的推动，以省级为政策制订主体的形式在过去是比较少见的。

一些地方财政人表示，省管县政策在近几年的大力推动，为转移支付的改革和很多后续的，深化分税制改革政策的做法提供了良好的背景。而预算公开和财政绩效工作的开展，又为转移支付改革中在公共财政层面的制度化和公开化提供了具体执行工具。而一般性转移支付的扩容，又反过来对增强地方经济自主性，增强基层财政运行活力有较强的政策推动作用。财政政策相辅相成，才从宏观意义上推动了整个财政改革的步伐。