我国城市社区公共服务的供给机制研究

吴楠

摘 要：根据我国经济和社会发展的历程，将我国城市社区公共服务供给机制的演变过程以20世纪80年代为界分成两个阶段，分别是之前的行政型供给机制和之后的多元化供给机制。公共服务供给机制在发展的同时也存在一些亟须处理的问题。通过借鉴发达国家城市社区公共服务供给机制，对我国城市社区公共服务供给机制改革提出新思路。

关键词：城市社区；公共服务；供给机制

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0093-02

一、我国城市社区公共服务供给机制的内涵与发展历程

（一）城市社区公共服务概念

一个名词的定义是研究展开的基础，研究城市社区公共服务的供给机制，首先需要搞清楚什么是城市社区公共服务。从财政学角度上将，公共服务即为政府对社会公民免费提供的产品和劳务，也包括公共产品。广义上的社区公共服务包含了社区提供的公共产品，还包括社区安全宣传、免费教育等服务。城市社区公共服务的提供主体主要是政府机关和各类社区组织。城市社区作为政府与居民之间的中间环节，起到了非常重要的作用。但同时它所提供的公共服务也是非全面的，所以，我国城市社区公共服务的供给机制的完善对我国城镇进程和全面建设小康社会具有关键性影响。

（二）我国城市社区公共服务供给机制的演变过程

根据我国经济和社会发展的历程，将我国城市社区公共服务供给机制的演变过程以20世纪80年代为界分成两个阶段，分别是之前的行政型供给机制和之后的多元化供给机制。

在行政型供给机制体系下，政府承担了大部分的城市公共服务供给任务，政府通过行政力量对社会公共资源进行配置和供给，以社区办事处、街道居委会的基层组织进行辅助。在新中国成立初，社区办事处和街道居委会所能发挥的作用还是十分薄弱的，公共服务供给的资金来源都是来自于财政支出。随着我国城镇化程度的提高，单一的由政府直接供给城市社区公共服务的机制越来越不适宜时代变迁和市场经济体制，政府单方面的决策未必全部满足社区公众的偏好，并且行政供给机制必然存在资源浪费的问题。所以，我国城市社区公共服务供给机制必须转变。

从民政部正式提出“城市社区建设”的概念之后，原本不被重视的城市街道居委会和社区办事处逐渐开始发挥作用。同时在经济体制改革的推动下，我国的城市社区格局发生了巨大变化，在公共服务提供上，形成了由政府、社区基层组织和企业共同协作供给机制。供给的形式和方法各式各样，较大型的公共服务由政府牵头，社区与企业参与协助；较小型的公共服务由各个社区自行组织，政府和企业从旁资助和监督；企业可以提供公益性的社区公共服务，促进社会精神文明建设。

二、我国城市社区公共服务供给机制中存在的问题

（一）城市社区公共服务供给效率较低

目前的社区公共服务提供者主要是政府、社区组织和企业（市场），执行者一般是社区办事处和街道居委会。现在农村社区化趋势变高，原本的农村村委会，改制成社区居委会。原本的社区办事处与街道居委会基本上同级化，性质、功能都趋于相同。公共服务执行者都逐步变成了同级机构，这就不会使得相互之间因待遇不同而发生不公，是城市社区改制的益处。但这些基层公共服务供给者并没有从根本上脱离政府，大部分的公共服务供给方还是政府。相当于居民自治组织的社区办事处和街道居委会被认为是人民政府下属分支，从法律上讲这是不对的，但大多数人民群众基本这么认为，就连自治组织成员也产生误解。最大的原因是社区组织人员的工资完全由政府提供，社工工作起来当然需要依附政府这个“老板”。而政府直接介入基层社区公共服务供给就很有可能发生供给效率低下的问题，资源大量使用甚至被浪费，而效果并不明显。

（二）城市社区公共服务供给市场化程度较低

单一的依靠政府进行投资和管理往往会产生行政主导问题或者说市场化程度低的问题。前面讲到，直接由政府单一供给机制可能会导致城市社区公共服务供给效率偏低，同时，如果政府产生“家长主义”的过度思想，可能还会影响到公平问题。因为政府可以将资源平均化地分配，但未必能做到均等化，有的地方供给过量，有的地方供不应求。并且完全公共提供也会带来社区公众“搭便车”的心理，这又进一步降低了供给机制市场化的可能性。

（三）城市社区公共服务供需不对称

这里讲的供需不对称集中表现在两个方面，其一是产品服务供需不对称，其二是供需的信息渠道不对称。社区办事处和街道居委会自治组织的一项职责就是要了解广大社区群众的公共需求，进而更好地提供公共服务。但因为基层组织人员由上层政府直接领导，他们的收入来自于政府机关，这就大大降低了他们了解社区群众公共需求的积极性，社区公共服务的供需由此产生不对称。信息传达不及时和信息不对称也是导致供需不对称的一个原因。社区工作人员不了解社区居民到底需要什么样的公共服务，居民的利益需求也没有能够通过较好的信息渠道向工作人员反映，信息渠道闭塞，居民的公共服务供给质量提高的可能性不大。

产品服务和信息不对称的“罪归祸首”还是政府单一化的公共服务提供模式。财政学上讲，公共提供和公共生产的定义是不一样的。公共提供指的是谁来承担提供的费用，公共生产则是谁来承担生产过程。目前来说，城市社区的公共提供和公共生产这两块绝大部分都是由政府来完成，政府部门强势的行政力量，社区居民只能被动接受，自上而下的信息传导机制往往只体现政府供给意向，它和社区居民实际需求之间存在一定差异。

（四）城市社区公共服务提供的资金匮乏

做一些事情的关键在于是否有底气，这里所说的底气就是指资金问题。城市社区公共服务的提供必然需要大量的资金。但是相对于构建现代化城市社区目标，现行的社区公共服务资金来源渠道还是偏少的。

城市社区公共服务供给的资金来源渠道主要是三个：政府投资、捐赠资金和社区内部筹资。现在，政府性投资资金在这三类资金中占了大头，但是相对于国外发达国家，我国财政预算中，社区建设投资资金占比远远落后。建设资金由中央、地方政府共同承担，地方承担多数，而最近几年，地方政府的负债率高居不下，既要管理社区公共服务提供的方式，又要提供相应投资资金，地方政府因负担过大而力不从心。再说捐赠资金，从我国的实际捐赠事业来看，出现过一些轰动社会的捐赠黑幕，这大大减低了企业、居民和其他组织对捐赠事业的热衷程度，用于社区公共服务供给的捐赠资金少之又少。社区内部筹资则是近些年较为流行的方式，为了保护本社区的公共环境，社区居民愿意拿出一些钱来进行建设和修缮。但这个也仅仅限于单个社区内部筹资，并且筹得的资金量非常少，用于大规模的社区建设远远不够。总体来说，我国城市社区公共服务提供的资金不仅来源渠道较为单一，数量也较为匮乏。

三、发达国家城市社区公共服务供给机制的经验借鉴

（一）美国自治式的城市社区公共服务供给机制

美国的城市社区公共服务供给机制是以社区委员会为核心的社区居民广泛参与的基层民众自治机制。美国公民的民主观念很强，在这种模式下，社区的管理和服务提供都是由居民自治协商决定，一大好处就是自给自足，公共服务供给效率高。高度民主自治使得美国城市社区公共服务供给权利集中在居民自己手中，居民知道自己需要什么，并且可以凭借民主协商进行提供，需求和供给相互对称。加上美国城市社区公共服务的资金实行财政拨款制，政府只出钱不出力，一方面减轻了政府工作负担，另一方面也使得公共服务供给效率提高。当然，美国政府在城市社区管理上也充当一个角色，那就是监督者和规范者的角色。州政府和地方政府对本地区的社区按照实际情况制定相应的法律法规来维持社区运行的政策秩序，提高了效率也增加了公平。

（二）新加坡政府导向型城市社区公共服务供给机制

新加坡则实行与美国相反的供给机制，他们是政府导向、公众参与的形式，政府政策指导和居民自治并重。在社区公共服务的提供、生产、建设、实施上，政府起到决定性作用，同时，社区的管理、规划、供给方式由居民自治协商决定。政府根据社区自治水平和质量进行评价，对于管理水平高的、社会反响好的社区，政府给予较高的财政补贴，反之，则给予资金较少，对于劣质的社区管理采取相应惩罚措施。这样的机制可以理解为社区竞争型供给机制，它使得城市各个社区间形成竞争意识，通过供给竞争来提升城市社区总体的公共服务提供水平。

四、基于国外经验的我国城市公共服务供给机制的对策分析

总体来说，发达国家城市社区公共服务供给机制的优势有三点：一是淡化政府角色，社区居民广泛参与；二是非营利组织发挥作用，更好地满足居民多方面需求；三是注重法律法规制定，保障社区公共服务供给机制；四是资金渠道来源广泛，社区运行更为有序。显然，这四个方面的优势都是值得我国城市社区建设学习和借鉴的。当然，也并不是照搬照抄，将西方的发展模式实施拿来主义，完善我国的城市社区公共服务供给机制必须从我国的实际出发，理论联系实际，从根本上解决这一改制问题。

（一）市场化导向需逐步深入人心

想要一瞬间转变我国城市社区公共服务供给机制未免操之过急，但必须倡导以市场化为导向的供给机制建设，使之逐渐深入人心，为改制提供理论基础。社区公共服务的重点是社区居民的需求，加强了解社区居民的实际需求，使信息变得对称是首要工作。社区公共服务供给应以人为本，切合居民实际需要，而不是由政府家长式的统一管理，社区自治程度的提高，市场化导向的意识深入人心必然可以提高公共服务的供给效率。

（二）政府购买公共服务

从原先政府直接提供社区公共服务转变为由政府进行购买。从资金上来说，这两者没有多大的区别，都是由政府出资，但意义上完全不同。政府购买是政府被动地提供供给资助，而政府直接供给是政府主动出资。前者不需要进行过多的行政干预，只需要搞清楚是否符合购买条件，是否适合提供公共服务即可，大大降低了政府的管理成本，也提高了社区公共服务供给的效率。在推行购买公共服务的同时，社区工作人员原本管理者的态度也需要进行改变。社区工作人员不再是政府领导下的社区管理者，服务型社区的概念需要被重视，社区工作人员的整体素质也需要提高。

（三）加强社区公共服务供给的绩效评价制度

对社区的管理是否优质、社区公共服务供给是否及时这些问题需要进行绩效评价，这是为完善社区服务机制提供保障和监督。绩效评价所设定的指标体系，不仅仅需要经过专家认证，还需要符合广大社区居民的意愿，从各个社区发展的实际程度制定相应的评价指标。评价的程序需要做到公正公平，同时对结果信息及时公布并给予行政奖励和行政批评。这样就可以激励城市内不同社区的竞争，达到提高公共服务供给水平的目的。

参考文献：

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