重庆市基本公共卫生服务均等化人力资源的思考

罗艳秋，蒲 川△，吴海峰，何 坪，张维斌，潘 伦，陈 吕

（1.重庆医科大学公共卫生与管理学院 400016；2.重庆医药高等专科学校 401331；3.重庆市卫生局 401147；4.重庆市垫江县卫生局 408300）

基本公共卫生服务均等化是一个渐进的、发展的过程，其内涵也将伴随着我国社会经济水平的进一步发展不断丰富和扩展［1］。我国现阶段基本公共卫生服务范围主要包括：计划免疫、妇幼保健、院前急救、采供血及传染病、慢性病、地方病的预防控制等。今后随着我国经济和社会发展水平的提高，基本公共卫生服务的内容还将不断扩展，使城乡居民能够获得与社会经济发展水平相适应的基本公共卫生服务。为了确保为人民群众提供安全有效、方便廉价的基本医疗和公共卫生服务，人力资源是至关重要的因素［2］。目前，主要是由专业公共卫生服务机构和基层医疗卫生机构承担公共卫生服务职责［3］，因此专业公共卫生服务机构和基层医疗卫生机构中从事公共卫生服务的技术人员和管理人员的配置、使用极其重要，直接影响着基本公共卫生服务均等化的质量。

1 对象与方法

1.1 研究对象 按重庆“一圈两翼”发展战略，在“一小时经济圈”（又分为主城区和主城以外区域）、渝东北、渝东南4个区域随机抽取1个区（县），调查该区（县）卫生局、财政局、所辖专业公共卫生服务机构和5个基层卫生机构，了解其基本公共卫生服务人力资源情况。

1.2 研究方法 问卷调查从事基本公共卫生服务人员配备情况；现场访谈区（县）卫生局、财政局、专业公共卫生服务机构和基层卫生机构负责人，了解其对基本公共卫生服务人力资源的认识、思路与建议；查阅2010年中国和重庆市卫生统计年鉴以及相关文献等。

1.3 统计学处理 定量资料采用SAS8.0统计软件双人双录入，经逻辑检查无误后采取统计描述与统计推断，定性资料采取类属分析和景情分析。

2 结 果

2.1 基本情况

2.1.1 全市总体情况 2010年，全市专业公共卫生服务机构人员共9 464人，其中疾病预防控制人员2 204人，妇幼保健人员3 441人，卫生监督人员1 140人，精神卫生人员2 383人，健康教育人员38人，结防所人员258人；基层医疗卫生机构医务人员共61 088人，其中社区卫生服务机构5 617人，乡镇卫生院3 0861人，村卫生室24 610人［4］。目前全市专业公共卫生服务机构和基层医疗卫生机构中卫生技术人员总量较少，其中健康教育所的卫生技术人员所占比例仅为23.68%；管理人员有限，村卫生室无管理人员。

2.1.2 抽样区（县）情况 根据本次专项调研的4个区（县）20个基层医疗卫生机构来看，卫生技术人员总量各地区差异较大。其中公共卫生技术人员缺乏，公共卫生人员占卫生技术人员比例仅为7.07%，每万人拥有公共卫生人员数为0.84，尚未达到国家规定不少于1的最低标准［5］。基层医疗卫生机构公共卫生队伍不稳定，管理人员认识存在误区，服务能力有待提高。见表1。

表1 4个区（县）20个基层卫生机构2010年医技人员情况

2.1.3 队伍建设情况 2011年，全市专业公共卫生服务机构采取一系列措施，加强人员技术培训和人才队伍建设。如各级疾控机构和基层防保组织实行了准入制度，主要针对突发公共卫生事件应急处理、传染性非典型肺炎、霍乱、艾滋病、结核病、乙肝等防治工作重点开展层层培训。各级疾控机构还积极支持技术骨干参加在职、脱产的人才培训项目或学历教育。免费培训区县各类卫生人员共计4.4万余人次，一定程度上提高了基层医疗机构公共卫生人员专业技能，服务质量得到提高。

2.2 存在的问题

2.2.1 全市公共卫生专业技术人员数量严重不足 2009年重庆市公共卫生人员数量与北京、天津、上海相比［4］，重庆市每万人妇幼保健人员数为1.24名，分别是北京、天津、上海的47.3%、79.5%和83.2%；每万人卫生监督人员数为0.45名，分别是北京、天津、上海的45.0%、57.0%和66.2%；每万人疾病预防控制人员数为0.85，分别是北京、天津、上海的40.1%、55.9%和52.5%。结果表明，3项指标不仅均低于其余三个直辖市，而且也均低于西部和全国相应指标值。尤其是每万人疾控人员数仅是2009年全国平均值（1.47／万）的57.8%，与西部平均水平也差1／2［6］。调查还发现，妇幼保健院20.35%、卫生监督所20.61%、精神病院11.03%的人员从事公共卫生工作。

2.2.2 抽样区（县）基层医疗机构公共卫生技术人员数量与质量问题分析 通过调研发现基层医疗机构公共卫生技术人员缺乏。主要原因：一是“进不去”，目前在人员编制标准问题上，基层医疗卫生机构虽然2010年确定了新的编制标准，但没有严格界定公共卫生人员编制要求，其次现行的事业单位人员“凡进必考”政策，使大中专毕业生到基层难度加大；二是“留不住”，基层医疗机构待遇低，工作条件艰苦，大家对基本公共卫生服务的关注还不够，公共卫生技术人员自身感到不受重视，难以体现其价值。而且现阶段经费管理和绩效考核还存在一些问题，部分区（县）没有实行经费预付、预拨机制，导致基层卫生机构仍然靠创收来维持机构运行，公共卫生人员经费也无法及时到位。加上绩效考核以考核服务次数为主，一些基本公共卫生服务项目（如随访）平均每日的服务次数远低于基本医疗服务次数，从而大家宁愿选择从事基本医疗服务。

承担公共卫生服务工作主要来源为社区护士和全科医师。他们普遍存在重医轻防，既缺乏公共卫生知识和技能，又对公共卫生服务不感兴趣，急需加强相关培训。然而，本次调研发现，基层医疗机构公共卫生服务业务培训机会较少，人员培训经费投入不足，在职培训管理制度不完善，部分人不愿意参加培训，导致参加业务培训的人数少，一定程度影响其公共卫生服务能力及质量。

在人事招录问题上，人事部门掌管人事管理权，组织招录考试，但考试内容针对性不强，无法突出基层公共卫生服务的需要，进入公共卫生队伍的人员甚至缺乏相关的专业知识技能，从源头上导致公共卫生服务质量的不高。

2.2.3 管理人员合作参与意识有待加强 通过调研发现个别管理人员忙于自己职责所在的其他事务，无暇兼顾基本公共卫生服务均等化的工作，参与意识欠缺，导致效率较差。同时，个别管理人员仅仅是配合完成上级安排的有关工作，与其他部门、机构的合作意识欠缺，导致合作程度较差，从而影响基本公共卫生服务均等化工作的有效推进。

3 对策与建议

3.1 落实基层医疗机构中公共卫生人员编制 市编办、人社、卫生等部门要按照公共卫生任务和流程、服务范围、居民公共卫生需要，尽快落实基层医疗卫生机构的公共卫生人员编制，建议每万人配备1名，确保有足够人员开展基本公共卫生服务。

3.2 改变培养与用人机制 开展免费医学生定向培养［7］，实施全科医生特岗计划，充实基层公共卫生人才队伍［8］。鼓励大医院退休医生到基层和农村执业。建议人事部门下放基层卫生人员人事管理权，将基层人员的招录考试交由卫生行政部门组织，考试内容主要突出公共卫生服务需要，对连续三年考核优秀符合条件的聘用人员，按照相关程序经卫生行政部门审批可转为正式编制。卫生部门要严格行业准入制度，对进入公共卫生队伍的人员，要求必须具备相应的学历和相关的专业知识技能，把好准入关，从源头上提高公共卫生队伍素质。

3.3 改善基层公共卫生人员待遇 对从事基本公共卫生人员给予全额拨款，实施具有激励作用的绩效工资，即按不低于当地公务员平均水平的托低不限峰政策，鼓励多劳多得、优劳多得，并根据经济发展水平逐年调整标准，实行动态管理。对各单位的工作成绩突出的业务技术骨干可探索建立年薪制［9］。政府相关部门要建立、健全乡镇卫生院、社区卫生服务机构人员的养老、医疗、工伤、失业保险和住房公积金等社会保障制度，探索制定乡村医生养老保险政策［10］。

3.4 完善基层公共卫生绩效考核制度 各基层医疗卫生机构要制定和完善绩效考核办法、考核标准、收入分配办法，细化量化考评标准。建立、健全体现“多劳多得、优劳优酬、向重点岗位和骨干人才倾斜”的绩效考核分配制度，充分调动广大医务人员积极性［11］。增加对公共卫生服务满意度、公益性的考核，加强重视基本公共卫生服务均等化工作，以体现公共卫生人员的价值。

3.5 完善公共卫生人才培养体系 一是加快公共卫生人才培养，进行多层次、多途径、多形式人才培养。启动大专科层次培养，专科层次培养周期短、成本低、见效快，以实践技能的培养模式更适应基层工作实际［12］。各高校要积极改革医学教育专业设置，加快全科医师和预防医学专业培养。二是加强公共卫生业务知识与技能培训，针对加强基层医疗机构医务人员岗位培训，以现代医学新知识、新技能为主要内容，突出针对性、实用性。进一步完善岗位培训的管理制度，将在职培训与医务人员的考核、晋升、任职、绩效工资等挂钩，调动学习积极性，提高培训效果。加强专业公共卫生机构对基层医疗机构的业务指导、技术培训，提高基本公共卫生服务质量。三是培养领军人物，培养一批有重大项目组织协调能力和有专业领域发展开拓引导能力的领军人才，培养在市内外有影响的中青年学术技术带头人［13］。从而创新基本公共卫生服务方面的技术及方法，促进基本公共卫生服务均等化的可持续发展。

3.6 转变管理人员意识 组织管理人员认真学习国家基本公共卫生服务均等化有关政策，加强内部考核，举办专题培训班，组织管理人员外出学习、考察等以消除管理人员误区，统一认识，提高其对基本公共卫生服务工作的重视程度［14］。同时，还须转变管理人员合作参与意识，定期举办座谈会，交流工作开展情况，信息共享。从而调动管理人员参与基本公共卫生服务的积极性，增强其合作的自觉性。

［1］王伟，任苒.基本公共卫生服务均等化的内涵与实施策略［J］.医学与哲学，2010，31（6）：58-60.

［2］龚勋，陈子敏，张丽芳.社区卫生服务机构人力资源管理存在的问题与对策［J］.卫生经济研究，2007，7（1）：33-34.

［3］蒲川.促进基本公共卫生服务均等化的实施策略研究——以重庆市为例［J］.软科学，2010，24（5）：73-77.

［4］重庆市卫生信息中心.重庆卫生统计年鉴2010［M］.重庆：重庆市卫生信息中心，2010.

［5］中央编办，卫生部，财政部，等.关于印发《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》的通知［EB／OL］.（2006.09.04）［2011.05.06］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2006-09／04／content＿377067.htm

［6］卫生部.2010中国卫生统计年鉴［M］.北京：中国协和医科大学出版社，2010.

［7］卫生部办公厅.关于印发《2010年中西部地区农村订单定向医学生免费培养项目管理方案》的通知［EB／OL］.［2011.05.06］.http：／／www.moh.gov.cn／publicfiles／business／htmlfiles／mohkjjys／s3594／201008／48573.htm.

［8］池思晓.实现基本公共卫生服务均等化的人力资源思考［J］.现代医院管理，2010，12（6）：11-13.

［9］吴春容.社区卫生服务的体系建设［J］.中国全科医学，2006，9（5）：364-366.

［10］王芳，朱晓丽，丁雪.我国基层卫生人力资源配置现状及公平性分析［J］.中国卫生事业管理，2012，2（1）：108-110.

［11］谢蕾，伍林生.公立医院绩效考核与绩效工资改革的难点及对策［J］.重庆医学，2011，40（6）：616-619.

［12］何坪，邓宇，罗利刚.重庆市专科层次临床医学专业培养现状分析及对策研究［J］.中国全科医学杂志，2011，14（12）：81-83.

［13］张庆军，潘敬菊.构建和谐社会 实现基本公共卫生服务均等化之管见［J］.公共卫生与预防医学，2010，21（6）：1-3.

［14］杨怀义.浅谈多部门合作对艾滋病防治工作的重要性［J］.河南预防医学杂志，2010，21（3）：255-257.