南非的国际发展援助

王妍蕾

(中国农业大学，北京100083)

南非属于中等收入的发展中国家，2011年，南非国内生产总值达到4082亿美元，人均 GDP达8，069美元①数据来源:世界银行网站www.worldbank.org，预计2012年GDP比上年增长2.7个百分点②数据来源:National Treasury Budget Review 2012。根据经济合作与发展组织(OECD)采用的术语，南非是属于“新兴捐助者”，也被受援国称为“合作伙伴”。同时，南非还是金砖五国(BRICS)之一，也是非洲最大的对外援助国家，这样特殊的地位和经历使得南非在对外援助中有自己的特色模式。

虽然南非本身也接受着美国、英国、德国等国家和世界银行、国际货币基金组织等多边援助机构的援助，同时也面临着自身的经济社会问题，但它仍然坚持利用其有限的资源对其他国家提供援助，主要方式是南南合作和三方合作，以技术合作为主。南非政府旨在通过援助，特别是对撒哈拉以南非洲国家的援助，与非洲的兄弟国家分享其发展经验和技术，帮助他们提升自主发展能力，由此缩小南北之间的差距，推动民主、良政、经济社会发展、地区一体化、人道主义救援、人力资源开发等，比如它对索马里、尼加拉瓜、泰国、土耳其和刚果(布)等国家提供人道主义援助，为赞比亚提供农业技术和肥料的援助，为了促进民主和善治向刚果(金)提供选举资金的援助等。作为新兴经济体，南非对外援助的基本原则是“在不干涉他国主权的基础上，致力于对包括非洲国家在内的发展中国家提供援助”，希望提升非洲整体实力，维护南非作为非洲领头羊和代表人的地位，从而影响全球发展的格局。

一、南非发展援助的历史概况

自1994年起南非开始开展发展合作，表现出了积极的推动全球发展，解决权力不平衡的愿望，并专注于非洲其他国家的发展。南非一直是非洲发展的核心，但是非洲大陆整体的贫困和不安全使南非不能独善其身，因而南非政府将寻求非洲发展的新伙伴关系(New Partnership for Africa′s Development，NEPAD)，促进整个非洲大陆的发展作为南非外交政策的核心。当南非与其他国家产生利益冲突或者存在不稳定因素时，南非总统或者部委领导就会通过项目和财政预算拨款给这些国家，来维系稳定的关系，也就形成了南非最早的发展援助形式，而事实上这种援助却没有计入南非对外援助的总数之中。

1999年上任的南非总统塔博·姆贝基首次提出“非洲复兴”的概念，2001年南非政府成立非洲复兴和国际合作基金(African Renaissance and International Co－Operation Fund，ARF)，立刻成为南非进行对外援助的主要资金来源，此后，南非对外援助数量显著增加，根据南非财政部报告，南非对外援助数目从2005/06财年开始骤增，仅2008/09财年就向非洲国家提供了4.75亿兰特的资金。此外，自在2006至2008年间，南非对非洲的直接投资达到26亿美元，在新兴市场国家中，位列非洲所吸收外国直接投资的主要来源国之首。非洲复兴基金(ARF)向非洲国家提供贷款，包括马里、津巴布韦、莱索托、乌干达、马达加斯加和民主刚果等国，很少提供赠款。但除非洲复兴基金(ARF)的以外，南非还并未系统的建立起对外援助框架，南非各部门和机构之间也未能形成合作，援助的效率不高，与此同时，国际社会对于援助有效性的讨论愈发激烈，对南非的发展合作提出了更高的要求。

根据南非财政部2012年的调查报告(National Treasury，2012a)，政府的不同部门、半官方机构、企业、教育机构和其他公共机构都曾开展过发展合作项目，项目内容涉及广泛，形式多样，无法尽数统计，如南非的公共行政领导和管理学院就曾培训过布隆迪、卢旺达和苏丹的官员;南非的独立选举委员会就帮助过许多非洲国家的领导人参加选举;还有通过关税同盟支持像博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰的财政等等。因而，除了复兴基金以外的发展合作客观存在，但没有形成体系，也没有被南非政府计算到对外援助中去。为此，2011年南非政府宣布成立南非发展合作局(South African Development Partnership Agency，SADPA)，协调双边的援助机构和国家、南非的各个部委，以及三方合作项目，希望通过该机构加强南非政府内部的合作 (DIRCO，2011a)。成立南非发展合作局同时也意味着复兴基金将不复存在，剩余资金将流入发展局的发展基金中。

另一方面，南非也积极寻求三方合作，即在发展合作中由三方参与，通常分别为一个传统援助国、一个新兴援助国和一个伙伴国家，这样的三方合作中每一方都有其优势。南非作为新兴援助国，自2000年起与传统援助国一起实施对非洲其他国家的援助项目，至2008年，南非与北欧国家达成了三方合作声明，三方合作不断增加。目前，南非已经与荷兰、瑞士、瑞典、挪威、比利时、德国、法国和英国等15个国家合作实施过发展援助项目，项目几乎遍及了整个非洲。

二、南非发展援助的战略、政策框架

2000年南非政府通过第51号法案，成立非洲复兴和国际合作基金，废止了从前的促经济合作贷款基金(Economic Co－operation Promotion Loan Fund)，法案定义了优先发展的五个方面，使得南非的对外援助有章可循、有据可依，极大提升了南非政府的对外援助能力。建立非洲复兴基金的初衷就是扩大南非与发展中国家，尤其是非洲国家的合作，推进民主进程，改善政府治理，解决和减少冲突，促进经济社会的发展。南非政府主要将复兴基金用于:1、与非洲国家之间的发展合作，2、促进民主，善治，3、预防和解决冲突，4、促进社会经济发展及其整合，5、人道主义援助以及人力资源开发。

作为非洲统一组织的成员和非洲新伙伴关系的发起国之一，南非十分重视与非洲国家的合作，这不仅是为了自身发展的考虑，更是为了整个非洲大陆的利益着想，因而，非洲新伙伴关系的战略和发展重点也便成为了南非开展与非洲其他国家合作的原则。根据OECD/DAC《2012年发展合作评论》，南非的援助重点仍然是非洲大陆。据估算，南非70%以上的援助资金用于“南部非洲发展共同体”内部。目前，南非广泛开展“南－南－南”、“北－南－南”三方合作。

此外，南非还和印度、巴西等新兴援助国成立了三国合作发展基金。非洲新伙伴关系要求南非将发展合作的重点放在四个方面:1)控制和减少贫困;2)致力于非洲国家的可持续发展;3)防止非洲被边缘化，使非洲从全球经济发展中更多的获益;4)加快对妇女的赋权。

三、南非发展援助的机构与管理

南非政府的对外援助主要由南非国际关系合作部(Department of International Relations and Cooperation，DIRCO)负责管理。该部下设一个顾问委员会“非洲复兴和国际合作基金”(African Renaissance and International Co－Operation Fund，AR＆ICF)是其主要的执行机构。该委员会成立于2001年，启动资金为3000万美元①数据来源:http://www.dfa.gov.za/foreign/Multilateral/profiles/arfund.htm，包括优惠贷款和无偿援助，负责管理着非洲复兴基金的发展合作项目，同时也是外交部、财政部的智囊，共有6人组成，国际关系与合作处的处长或代处长1名，直接管理资金的流入和流出，另外由外交部指派的3名代表，由财政部指派的2名财务人员组成。任何关于复兴基金使用的项目建议书提交后，都必须经过咨询委员会审核，审核内容包括项目是否符合双方订立的约定，是否具有必要性等，经过委员会认可才可以交由外交部和财政部审阅和批准。基金的支出和收入都必须由国际关系合作处的处长管理和记录，并由其组织成立一个秘书处，帮助他记录和管理资金的流动，同时也起到监督的作用。

复兴基金的资金主要来源于原促经济合作贷款基金的剩余和南非国会对基金注资，其他还有一些贷款利息和投资的收益、以及国内外的捐赠。在非洲复兴基金的支持下，南非增加了对外援助的总量，成为非洲最大的援助国，也是所有新兴援助国中对非洲投资最多的国家。

另外，许多政府机构以及金融机构也参与了南非政府的对外援助。例如南非的教育部、科技部以及农业部等部委分别负责其各自业务领域的对外援助。南非“独立选举委员会”为非洲许多国家的选举提供了资助。此外，南部非洲发展银行以及工业发展集团也是参与南非对外援助的重要金融机构。

目前，南非政府正在探索援助管理机构改革。2009年根据南非公共服务法案，决定在外交部下增设具有国企性质的“南非发展合作局”(South African Development Partnership A－gency，SADPA)，负责南非对外援助工作(IRIN，2011)。同时，通过发展合作局加大对外援助的资金投入，增加各省市对外援助部门间的管理和协调，加强对外援助的效果并成立了专门的小组负责对合作局进行管理。南非发展合作局致力于为经济落后的发展中国家，尤其是非洲国家提供经济援助。它取代了原来由南非政府国际关系合作部掌管的“非洲复兴和国际合作基金”。几年来，南非政府通过非洲复兴基金，向非洲国家提供了大量的对外发展援助，尤其是战后重建的援助。南非成为非洲最大的对外发展援助国。

“南非发展合作局”最高决策层为理事会，成员由外交部长指定。理事会每季度最少召开一次会议，审议工作报告、了解项目进展并批准工作计划。此外，南非发展合作局每年还需向审计长、外交部长和议会提交年度报告。南非发展合作局原定于2012年4月1日正式成立，但是，由于南非行政效率较低，审批环节较多，目前还未获议会批准。国际关系合作处的愿景是在非洲大路上实现繁荣、和平、民主，不分种族，不分性别的团结，促进世界公平公正地发展。其使命是创造一个更好的世界，实现非洲复兴，并获得经济利益，而合作局的职能则包括:1、协调多双边发展援助中的伙伴和机构;2、协调南非各个部门的发展援助政策和行动;3、使用合作基金开展发展合作项目(DIRCO，2011b)。自此，不论是双边、多边还是三方合作，均能够通过合作局进行管理和协调。南非发展合作局的成立及其大规模援助计划的实施，将进一步巩固南非作为非洲最大的对外发展援助国的地位。

四、南非发展援助的规模、重点领域和流向

1、援助规模

据南非财政部公布，将南非用于国际经济合作的资金分为四个部分，分别是行政管理费用，用于国际合作和国际关系项目的资金，用于外交和协商项目的资金以及用于无偿援助的资金。从2006/07到2012/13财年南非对外援助领域的总支出呈现曲折上涨的趋，2006/07财年到2008/09财年间对外援助呈现快速上涨的趋势，而从2008/09到2010/12财年两年间又呈现下降的趋势，无偿援助的总额从2008/09财年的10亿多兰特下降到2011/12财年的8.19亿兰特，呈现年均7.7%的下降趋势，下降的原因主要是汇率波动和政府减少了对复兴基金的注资。从2011/12财年之后南非对外援助的总额又呈现缓慢的上升趋势。是与非洲国家的发展合作，占援助总量的19%，第三是在预防和解决冲突领域，占总量的16%，第四为向遭受自然灾害的国家提供紧急人道主义援助，占援助总量的15%。例如，2004年印度洋海啸时，南非政府组织了大规模捐赠活动，并调动航空公司和空军力量运送救援物资。在社会经济发展和整合领域的投入为10%，在人力资源开发领域的投入为9%，具体数据如表2:

表1 南非对外援助规模(单位:百万兰特)

表2 南非发展基金对外援助领域分布

图1 2006/07－2012/13财年南非对外援助金额变化的趋势

2、援助的重点领域

南非对外援助主要涉及的领域有:民主治理、人道主义援助、预防和解决冲突、与非洲国家间的发展合作、人力资源开发等方面。根据南非自2008/09至2012/13财年数据(表2)显示，在过去的5年中，南非复兴基金投入最多的援助领域分别是促进民主和善治领域，包括帮助非洲国家进行选举，促进机构改革等，占所有对外援助总额的31%，例如:南非为利比里亚和民主刚果等国的民主治理提供支持。第二

图2 2008－2011财年对外援助领域分布

在人力资源培训方面，南非政府一方面运用其在非洲地理、文化和语言的优势，广泛开展国际合作，共同执行对非洲国家的人力资源培训项目;另一方面，作为南部非洲发展共同体的成员，南非政府一直致力于在该区域组织框架内对周边国家进行人力资源培训。南非开展的人力资源培训主要涉及文化与信息交流，艾滋病防治，教育，技能与能力建设，就业，生产技术与社会保障等诸多领域。此外，南非政府致力于为受援国的能力建设提供基础设施援助。例如，南非政府为刚果民主共和国修建供水系统等。

3、援助的区域分布

除人道主义援助以外，南非对外援助的受援国均为非洲国家，2011/12财年南非通过非洲复兴基金向莱索托、乌干达、马达加斯加、马里、津巴布韦和民主刚果等国的发展项目提供了4.75亿兰特的赠款与援助，使南非成为非洲最大的对外发展援助国。其中邻国津巴布韦共接受了该基金的3亿兰特的资助①数据来源:http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/k/201012/20101207344850.html，超过南非对外援助总数的60%，是最大的受益国(商务部，2010)。

南非对外援助主要集中在非洲尤其是撒哈拉以南非洲国家，其中南非的周边邻国是其援助重点。虽然如此，南非政府也对亚洲和拉丁美洲国家提供援助，如2010年2月由复兴基金为古巴减免了90年代向南非购买内燃机的债务，提供了1.43亿美元的(约合10亿兰特)的援助，每年向东盟地区论坛提供3.3到6.3亿兰特的援助。

4、援助方式

南非对外援助方式比较灵活，能够综合利用多边援助和双边援助，主要方式是“南南合作”范畴下与其他非洲国家间的技术合作及资金支持。南非援外的75%通过多边渠道进行，而南非援助资金主要流向非洲复兴和国际合作基金(以下简称“基金”)。具体而言，为了促进非洲国家的民主和善治，复兴基金会用于支持一些非洲国家的选举，机构改革和政治改革，也会用资金支持受援国在促进公平，保障人权的行动。

为了促进人力资源的开发，基金资助教育项目，人力资源开发和管理，向学生提供奖学金，向农业、医药、基础设施等有利于合作和发展的专业学生提供合作协议等。为了提高妇女和儿童的生活质量，基金向他们提供食物，保证成长所需营养，清洁的饮用水，良好的卫生环境，以及灾后救援。此外，南非每年还通过“南部非洲关税同盟”以现金形式向周边各国返还关税。

同时，南非也广泛开展与荷兰、瑞士、瑞典、挪威、比利时、德国、法国以及英国等国的“北－南－南”三方合作。例如，南非和瑞典在南苏丹开展培训项目。此外，南非还与印度、巴西、越南等新兴援助国开展“南－南－南”三方合作。例如，南非与越南合作提高几内亚的水稻产量，南非与古巴在塞拉利昂合作提供医疗援助等。

五、南非发展援助主要经验与问题

南非有独特的历史，丰富的接受援助的经验，在非洲大陆上的角色十分重要，对其他非洲国家影响很大，在积极探索对外援助过程中，无疑给传统的援助国注入了活力也带来了问题。南非在对外援助中最大的特点就是将整个非洲的发展和复兴作为外交政策的核心，表现出对非洲发展的强烈责任感以及领导力，南非对外援助虽然总体规模小、但主要集中于非洲大陆，有力地捍卫了其非洲区域大国的地位。受国际金融危机的影响，南非对外援助的总体规模有限，但是南非将其援助重点锁定在非洲大陆，对其周边国家给予特别关注，致力于帮助非洲国家寻找自身独立发展之路，给与他们支持而不干涉其发展方向。

南非积极与北方国家以及南方国家开展三方合作(Elizabeth Sidiropoulos，2012)，拓展了南非援助的规模和影响。南非一方面积极开展与英国、瑞典等OECD/DAC国家的“北－南－南”三方合作，另一方面也在探索与巴西等新兴援助国开展“南－南－南”三方合作。这不但拓展了南非对外援助的资金规模，也扩大了南非对外援助的影响。

南非对外援助中最主要的问题是援助不成体系，虽然近年来南非政府正在探索援外管理机制改革，但是其改革的效果尚不明显。在南非无论是国家预算、地方预算都直接、间接地给与非洲国家协助，不论是政府机构、非政府机构、科研机构还是企业都或多或少参与了发展合作，只是因为没有专门管理援助的机构，这些发展活动无法得到良好的协调和管理，影响了援助的效率。依据南非援外体制改革的思路，“南非发展伙伴机构”成立后将主抓援外，外国对南非的援助仍归财政部管理。但涉及到外国向南非提供的用于第三国援助的资金和项目，财政部和“南非发展合作局”均表示应由自己负责，管理权限需要进一步明晰。此外，对于“南非发展伙伴机构”成立的审批程序漫长，也在一定程度上说明改革的效果有待商榷。南非对外援助的另一个问题是援助局限于“南南合作”的框架，对外援助以技术援助和人道主义援助为主，受援国的对象和援助领域局限，不利于形成综合的连贯的援助体系。

［1］DIRCO(2011a)(Department of International Relations and Cooperation)，Establishment of SADPA，(PowerPoint presentation to the NCOP Select Committee on Trade and International relations，3 August，2011)http://www.pmg.org.za/files/docs/110803sadpa － edit.pdf(accessed 2 Feb 2013)

［2］DIRCO(2011b)Establishment of the African Renaissance and International Co－Operation Fund http://www.dfa.gov.za/foreign/Multilateral/profiles/arfund.htm (accessed 2 Feb 2013)

［3］Elizabeth SIDIROPOULOS(2012)，Emerging ′Donor′Geopolitical Actor:South Africa in the Global Land，Aid，Emerging Economics and Global Policies，March 2012 http://poldev.revues.org/962#tocfrom2n2

［4］IRIN (2011) South Africa:Aid Agency to Be Launched，http://www.irinnews.org/report.aspx?reportid=91651(accessed 2 Feb，2013).

［5］National Treasury(2010)，Estimates of National Expenditure 2010，(Pretoria:National Treasury，Republic of South Africa).

［6］National Treasury(2012a)，Budget Review 2012，(Pretoria:National Treasury，Republic of South Africa).

［7］National Treasury(2012b)，Estimates of National Expenditure 2012，(Pretoria:National Treasury，Republic of South Africa).

［8］National Treasury(2013)，Estimates of National Expenditure 2013，(Pretoria:National Treasury，Republic of South Africa).

［9］商务部(2010)，南非2011年加大对外援助力度http://www. mofcom. gov. cn/aarticle/i/jyjl/k/201012/20101207344850.html(accessed 2 Feb，2013).