对我国高等教育投资来源的实证分析

刘柄秀

(山东省审计厅，山东济南250001)

一、背景分析

从20世纪中后期开始，以信息技术为标志的新经济革命高速推动着各国经济的发展与社会进步，电子化、信息化和全球化对劳动者素质提出了前所未有的要求。要想在这次的经济浪潮不被落下，必须大力培养高素质的人才资源，作为培养高素质人才主要形式的高等教育就担负起了这一重任。高等教育要发展，教育投资便是最基本的物质基础与条件。没有充足的教育经费，发展高等教育只能是一句空话。因此各国纷纷加大对高等教育的投入，以期在经济大潮中获得更为长足的进步。以美国为例，1983年，美国国家及地方财政的人均教育支出高达965美元，几乎是位居第二的日本的一倍。正是这种全面推进、高额投入的方式，造就了美国教育成为世界上最发达的教育(王培根，2004)。

但近年来，随着高等教育成本的大幅上升、招生规模的不断扩大，世界各国纷纷出现了高等教育经费不足、来源紧张的尴尬局面，高等教育的供给跟不上需求的变化。世界银行在一份报告中指出:目前高等教育的主要情形是经费“处于世界性危机之中”。虽然各个国家的体制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大众化浪潮，使得经费成为中外高校的共同难题。1986年，美国纽约大学校长、经济学家约翰斯顿(D.Bruce.Johnstone)出版了《高等教育的成本分担:英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书，提出了著名的成本分担理论，即应由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共同分担高等教育的成本。在约翰斯顿的理论指导下，一个共同趋势已经逐步形成:即政府支出下降，高等教育的其他受益人的支出上升。这表明，由高等教育的收益各方(社会、个人、家庭等)直接负担高等教育成本已成为普遍现象，高等教育投资来源的多元化正逐渐成为世界大多数国家共同的政策选择(许杰，2007)。对我国来说亦是如此。自改革开放以来，我国高等教育财政体制也发生了一系列重大变化，单一的国家财政拨款已经不能满足高等教育发展的要求，高等教育投资来源多元化成为不可避免的历史选择。

考虑到目前我国高等教育大部分仍为公立教育为主，因此本文主要从财政性教育拨款(国家)、学杂费(家庭)两大主要来源渠道(投资主体)进行分析。而社会团体和公民个人办学在我国发展目前还不完善，所占比重也不多，并且私立高校的地位目前还未得到大多数人的认可，因此本文暂不涉及。

二、我国高等教育投资来源的现状

(一)对政府投入的分析

1、高等教育经费占GDP比例的回归分析

要考察政府对高等教育的投资，高等教育经费投入是个重要指标，但这并不代表着财政对高等教育投入“多多益善”，过高的高等教育投资，会导致其他领域投入过少，从而减缓经济发展的速度。相反，投资过少，会导致高等教育不能在人才培养上满足社会发展需要，也会减缓经济发展速度。因此，高等教育经费投入要有个“度”，其合理性主要要看是否与经济发展相适应。

可以进行国际比较的高等教育经费总量主要有两个:一是高等教育经费占GDP的比例，一是高等教育经费占国家财政支出的比例。相比而言，GDP代表了一个国家总的经济实力，是国际间进行经济水平比较的重要指标。因此，本文选择了高等教育经费占GDP总值的比例作为衡量一国高等教育经费的指标。

(1)变量的选取

从可计量的角度来看，影响一国高等教育经费占GDP比例(Yt)的主要因素，应该是该国的经济发展水平，以人均GDP(Xt)来表示。

(2)样本的选取

限于统计年鉴与网站上数据的不完整性，考察对象定为市场经济国家中经济较为发达的国家，共计31个。这是因为，市场经济国家与计划经济国家的国民经济核算体系有较大差异;教育系统(尤其是高等教育)受经济结构影响较大，而大国的经济结构相对于小国而言比较合理一些①秦宛顺:《教育投资决策研究》，北京:北京大学出版社，1992年版，第88－89页。。

考察时间跨度限于数据限制，为1990——2010年，并按照由疏到密的原则，取其中的9年为样本年。主要原因一是由于数据的缺失，二是正如导论中提到的，高等教育投资具有连续性与时滞性，一国高等教育事业是在一个比较长的时期内积累发展的结果，早期投入量的大小，必定影响到后期的教育发展和资金投入，像许多发展中国家的高等教育事业都是在20世纪60年代后期才得到真正发展的。

(3)资料来源

教育变量和经济变量的数据来自于联合国教科文组织数据中心(UNESCO Institute for Statistics)(http://stats.uis.unesco.org)与世界银行教育统计数据(EdStats)(http://www.worldbank.org/education/edstats)

(4)模型构建

对于样本数据，第t年的回归模型为:

lnYt=At+Bt·lnXt(其中，Ar＜0，Bt＞0)

回归结果参见表格1:

表1 高等教育经费占GDP比例的回归结果

由表1看出，模型的拟和优度R2随时间推移呈现出递增趋势，这表明随着时间推移，高等教育经费GDP的比例同人均GDP的关系越来越密切，即经济发展对高等教育事业发展的影响越来越显著(见图1)。

图1 模型拟合优度趋R2趋势图

由回归模型得

因此，Y是X的严格递增函数，这表明高等教育经费占GDP的比例随人均GDP的增加而增加。

Y对X的弹性为Bt，由表格1可知，Bt也随时间推移呈现出递增趋势(见图2):

图2 模型的弹性Bt趋势图

这表明在不同年代，相同的人均GDP增长率，所引起的高等教育经费占GDP比例的增长率是不同的，随着时间推移，增长幅度越大。例如，1990年，人均GDP每增长1%，高等教育经费占GDP的比例就增长0.4167%;到了2005年，人均GDP每增长1%，高等教育经费占GDP的比例则增长0.5796%。

设It为高等教育经费总额，Kt为GDP，则有:

因此，当GDP呈正增长时，高等教育经费的增长率就应超前于GDP的增长率，超前幅度等于Bt与人均GDP增长率的乘积，即在同一年代，经济水平提高越快，其超前幅度也就越大。由于Bt随时间递增，这表示即便是同一经济增长率，随着时间增长，超前的幅度也越来越大。

2、我国高等教育经费投入的现状

表2 我国高等教育经费占GDP总值比例的模型值与实际值

图3 我国高等教育经费与GDP总值的增长率

将我国历年人均GDP总值代入相应年份的回归模型中，可以得到对应的模型值，它表示在相应年份中，该人均GDP总值对应的高等教育经费占GDP总值比例的国际平均水平。与我国高等教育经费占GDP的实际值相比较，可以看出我国在高等教育经费投入上面的欠缺。

由表2可以看出，我国的高等教育经费占GDP总值的比例均小于国际平均水平。不仅如此，我国不但没有达到应有的“高等教育经费的增长率超前于GDP的增长率”，反而出现高等教育经费占GDP总值的比例低于GDP总值增长率，甚至出现负值的现象(见图3)，这一点不能不引起我们的关注。

是我国对高等教育事业发展不够重视吗?并非如此。事实上，我国对高等教育事业是比较关注的，国家财政性教育经费中，对高等教育经费的分配比例一点都不少，反而要高于其他国家。但难就难在我国人口多，底子薄，尽管国家对高等教育加大力量谋发展，但我国是典型的“穷国办大教育”，比例上去了，苦于总量投入不够，受财政经费总量的限制，高等教育经费尽管年年增加，但投入速度远远低于人均GDP的增长速度，投入规模上也增长有限，这也可以解释我国在高等教育经费占GDP的比例这一指标上，被GDP一平均，比例出现随时间推移不升反降的怪现象。

(二)对家庭负担的分析

1、年人均家庭教育支出的时间序列回归

家庭教育支出，是指家庭在教育上的负担，包括家庭直接的教育费用支出(家庭教育投资)，家庭教育集资，家庭教育税费等等。我国的家庭教育支出中，高等教育学杂费占了主要部分。但要想得到家庭承担高等教育学杂费的具体比例是很难的，尤其是得到完整的时间序列资料几乎不可能，由于高等教育学杂费与家庭教育支出之间有很强的正相关性，因此，本文暂定人均家庭教育支出作为高等教育学杂费负担的替代。

从可计量的角度来看，影响人均家庭教育支出(Et)的主要因素，应该是家庭的经济水平，以人均家庭收入(It)来表示。

根据年人均家庭教育支出和年人均家庭收入的时间序列资料(见表格1)，用普通最小二乘法回归，可以得到下列回归模型:

表格1 城镇家庭人均收入与教育支出的时间序列数据

回归模型在经济上是合理的，统计检验在5%的显著水平上通过，这表明模型在统计上可靠，并且模型的拟合度良好。

由模型可以看出，年人均家庭教育支出不仅随人均家庭收入的增加而递增，并且年人均家庭教育支出随人均家庭收入的增加呈现出超前增加的趋势，表现为增长系数大于1(年人均家庭教育支出对年人均家庭收入增长系数是指:当后者增长1%时，前者增加的百分数)，用公式表示为:

由|c|＞0，Et＞0可知，增长系数是大于1的。这表明当年人均家庭收入增长一个百分点时，年人均家庭教育支出的增长则超过一个百分点，即后者的增长速度大于前者的增长速度。

2、我国家庭负担的现状

家庭教育支出随收入的增加而增加，这一点无可厚非，毕竟教育成本是随着经济发展而上升的，从全球来看也是如此。但是增长系数方面，相较于城镇家庭人均收入年均增长速度，这个系数在我国就显得很不合理，表现为增长系数一直高于居民家庭收入的增长。对收入较高的家庭而言，教育支出的超前增长还勉强可以承受，但对于广大农村人口、低收入家庭而言，高等教育学费的逐年增加显然是“不能承受之重”。因此，问题聚焦到一点，即我国高等教育学费的增加速度要快于家庭收入的增长速度。下面分别从纵向和横向两个层面来进行分析。

据《中国统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》中的数据计算可知，自20世纪80年代末实行收费制度以来，我国高校的学费呈现逐年快速上升的趋势。1993年普通高校生均缴纳学费还仅为610元，到1996年就翻了一番，达到1319元，1999年学费则又翻了一番，达到2769元，比1998年增长了40.3%。1999年高校开始全面扩招后学费又大幅上涨，2001年达到生均3895元。随后，学费以每年数百元甚至上千元的速度一路飙升，到了2004年，学杂费占高等学校经费总和的比例已高达30.73%，早已超过国家所规定的“高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%”的比例。与此同时，我国家庭收入的增长水平却远远落后于学费增长的幅度(包括多数农民以及下岗职工等城市低保家庭)。1998年农村家庭人均收入增长率仅为3.44%，城镇居民家庭人均收入增长率也只达到了5.14%;到了2002年，农村家庭人均收入增长率尽管升到4.62%，城镇居民家庭人均收入增长率达到12.29%，但仍远远低于高等教育学费高达36.50%的增长率。

再从全球各个国家的横向分析来看，据日本的国立教育政策研究所2005年公布的数据，世界上学费开支最贵的为日本，大学生平均年支出为8930英磅。但考虑到日本人均GDP为我国的31倍，日本人的8930英磅相当于中国人3550元的支付能力，而我国大学生每年实际支付却超万元，从这个角度来讲我国大学生每年的支出相当于日本的3倍，稳居全球第一。

因此，我们可以得出这样的结论:我国高等学校的学费水平超过多数人的承受能力，家庭这一高等教育投资的来源渠道要适度削减其承受负担。目前，我国的高学费政策已经在社会各阶层中产生了消极影响，如果仍一味寻求家庭投资高等教育的增长空间，学费一再提高，将会有不少学生失去接受高等教育的机会，这不仅会影响我国的经济发展，其引发的社会治安后果也将是不堪设想的。

三、我国高等教育投资来源多元化的建议

(一)从国家主体来看

1、加大国家财政投入

从目前来看，我国的高等教育财政性经费投入不足，并不是国家没有这个财力，而是政府把重心放到了生产领域上的直接投资上，从表1中可以看到这种重心的转移:

表1 1980年以来我国全社会固定资产投资与教育投入的比例

目前我国固定资产投资与教育投入的比例达到10:1，参照我国目前过热的投资环境，这个比例显得稍高，应减少到6:1才符合实际。因此，要依法落实教育经费的“三个增长”，即“各级人民政府教育财政拨款增长应当高于财政经常性收入增长;在校学生人数平均的教育费用逐步增长;教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，政府应逐渐减少对生产领域的直接投资，更多的转向教育事业方面，调整好财政支出结构，优先安排教育事业费增长计划，并保证有关教育经费的法律规定得到落实。财政总投入增多，蛋糕做大，高等教育经费自然也就水涨船高。实际上，我国政府已经逐步开始着手这一工作，十八大报告将教育问题列在政府职责部分中的首位，强调要“加大财政投入”，这充分表明了我国对教育事业的重视与加强教育投资的决心。

2、开征教育税

根据目前我国教育发展的实际状况，适时开征教育税是必要的。一来，根据公共经济学原理，通过税收还是通过收费来筹措政府收入，取决于政府提供产品的性质。高等教育属于准公共产品，政府作为教育投资的主体，通过税收来保证教育资金的投入，既可以在保障教育经费来源的同时增加教育投入，又可以提高人们对教育投资的参与意识以及对教育的关注程度。二来，目前我国已征收的城乡教育费附加及各种地方教育费，大部分具有准税收的性质，但名义上只称为“费”，导致征收困难，在管理上也出现混乱，出现教育费附加被地方政府挪用的情况。所以，开征教育税，对这些收费项目进行归集整理，便于规范和操作。

在开征教育税时，我们应遵循以下基本原则:

(1)稳定增长原则。教育要发展，教育投入必须有一个相对稳定的来源，并保持与经济发展水平、财政增长速度相适应的步伐。因此，在教育税的计税依据选择上，要同时有相对的稳定性和可靠性，避免出现因经济环境变化税收收入大起大落的现象。

(2)法规衔接原则。教育税的立法原则上要以现行的教育费附加、农村教育事业费附加的有关法规为基础，确保国家法规的连续性，既规范教育收费行为，又不致因为开征新税而加重纳税人的纳税负担。

(3)普遍征收原则。取消外资企业的免税优惠政策，将外商投资企业和外国企业等各类企业都纳入征税范围，一并征收教育税。

(4)专款专用原则。必须明确教育税专项用于弥补教育经费支出，不得因征收教育税，减少用于教育的财政支付，更不得将教育税收入挪作他用。

3、发行高等教育债券

改革开放以来，我国已经有20多年发行国债、企业债、金融债的经验，在债券的品种结构、期限结构、利率结构、发行方式等方面都积累了丰富的经验。尤其是在国债市场上形成了长、中、短期国债相结合，一般国债、专项国债、特种国债相结合，可上市国债和不可上市国债相结合的局面，这些都为发行高等教育债券提供了技术上的支持与保证①王培根:《高等教育经济学》，北京:经济管理出版社，2004年版，第151页。。

在发行高等教育债券的具体操作上，要解决好以下几个方面的问题:

(1)关于发行品种。根据目前我国国债发行的现状及趋势，高等教育债券应为记账式、可流通的国债，因为发行这种债券不仅可以使债券持有者随时变现，而且可以有效发挥债券筹资、投资、融资的经济职能。高等教育债券有了充分的流通性，政府才不必以高于银行利息的利率来吸引投资者购买国债，这就合理降低了高等教育债券的发行成本;而高等教育债券只有在流通中才会有价格的变化，从而有利于政府抓住有利时机发行债券筹集资金，也只有具备了流动性，中央银行才能方便的利用国债市场公开高等教育债券业务的操作。

(2)关于期限结构。应根据高等教育投资其自身的特点，如长效性、连续性、递增性等特点，尤其是根据我国高等教育正由精英教育向大众化教育过渡的大环境，应发行中长期的高等教育债券，例如五到十年期，直接向社会融资。

(3)关于利率确定。在确定高等教育债券利率时，应灵活反映出市场资金供求变化，增强债券的利率弹性，因此应采取浮动利率，即在发行期内若遇到银行利率调整，尚未发行的本期债券的发行利率在调息日按同存款利率幅度调整①张万朋，王千红:《高等教育产业利用债券市场融资分析》，《现代大学教育》，2004年第1期。。要注意的是，债券利率的确定要有一个限度，既不能低于物价上涨率，出现负利率的局面，否则会失去购买群体;但也不能太高于银行存款利率，否则筹资成本过高，得不偿失。

(4)关于发行方式。考虑到我国东中西部高校经费缺口不一，应更多地运用地方政府高等教育债券为高等教育产业融资，有效压低中央财政债务依存度。但由于我国财政体制禁止地方政府发行债券，因此可以考虑由中央政府发行国债，地方政府借用，即以中央财政名义发行高等教育债券，筹集的资金借给地方政府使用，最后由地方政府还本付息。地方教育投入宽裕的，中央借出的发行资金可以较少，地方教育投入拮据的，中央要借出的资金就较多。这一方式可以使中央政府掌握投资决策的控制权，同时由于地方利益的诱因和还款付息的压力，有助于地方政府更好的发挥积极性，积极实施高等教育投资项目。

(二)从家庭主体来看

1、设计合理的高校收费体系

基于目前我国高校学杂费偏高，家庭负担过重的情况，有必要设计一种收费体系，来规范高校收费情况，适当减轻个人承担高等教育成本的负担。本文参考的是拉姆塞价格模型。

拉姆塞价格研究的是为保证“在以收支平衡为前提条件下实现福利最大化”，应采取什么样的收费体系的问题。原型为“特定的经济组织用共同设备向需求价格弹性各不相同的各个用户群提供服务”，表现在收费方面为高校向家境不同、承担学费能力不同的学生提供高等教育服务。设各用户群的供给量为Qi，需求相互独立，为Pi=P(Qi)，固定成本均为F，单位平均可变费用即边际成本为c，在收支平衡式∑PiQi－(F+∑cQi)=0的条件下，有社会福利最大化的目标函数S:

S=∑∫PiQi－∑cQi

引入拉格朗日乘数λ，则得到拉格朗日方程为:

对其取最大化(即对Qi求一阶导数)，得到:

由于λ(λ+1)为一个常数，令其等于R，称为“拉姆塞指数”，则有:

整理得:

如公式所示，R是常数，则在确定这种收费(即拉姆塞价格)时，只需根据需求价格弹性ε与边际成本c的变动进行调整即可①张万朋:《高等教育经济学》，南宁:广西师范大学出版社，2004年版，第183页。。

根据数理经济学可知，边际成本收费方式是实现帕雷托最优的最好收费确定方式，拉姆塞价格模型对服务的边际成本按一定的拉姆塞指数将固定费用加以分摊，并且充分考虑了需求的价格弹性，能够与需求结构相适应，因此该模型可以说是比较科学的收费价格体系。

但需要注意的是，应用拉姆塞价格模型来制定收费标准的话，如果得不到接受高等教育的家庭群体的边际成本和需求价格弹性的准确数据，该模型就得不到实际应用。而事实上，由于有关需求价格弹性的准确数据往往难以得到，因此在实际工作中完全采用拉姆塞价格模型是相当困难的，这一点还要在今后的研究中进一步探讨。

2、完善高校助学贷款体系

我国目前二元结构凸现，贫富差距明显，城镇居民与农村居民的高等教育学杂费负担相差很大，因此助学贷款的作用就显得格外重要。要做好助学贷款工作，完善助学贷款体系，主要应该做到以下几个方面:

一是要建立有效的还款激励机制。对于在校表现突出的大学生，可以由助学贷款管理机构认定后，予以一定比例的减免还贷款;对毕业后服务于国家基层单位和西部地区的借款学生，也可以在还款上给予一定的优惠政策。同时，为了鼓励大学生及时归还贷款，对提前还贷的学生也可以给予一定的利息优惠或者金额减免。

二是高校要做好助学贷款的协助工作。高校不仅要向银行推荐符合条件的借款人，及时提供借款人的情况，而且有必要通过各种形式向学生宣传国家助学贷款政策，帮助学生形成正确的人生观与价值观，强化学生的还贷意识。另外，高校自身要完善资助工作的规章制度，建立一套较为全面的以助学贷款为主体的资助体系。

三是适当进行助学贷款的制度创新。鉴于我国目前的社会信用体系还未建立，在政府和银行之间有必要引进一个中介机构——助学贷款担保基金。担保基金可以先由国家财政拨款设立，并积极吸纳社会资金，采取较为灵活的管理形式，由民间人士担任基金管理人，通过对基金的有效运作达到资金的保值增值。关于基金的担保金额，为了避免给学生和银行造成不主动还款与追缴的误导，可以采取本金担保，或只是部分担保，这样也缓解了商业性银行与政策性贷款之间的矛盾。

［1］史万兵:《高等教育经济学》，北京:科学出版社，2004年版，第108页。

［2］［美］Vern Brimley.Jr.《教育财政学》(第九版)，北京:中国人民大学出版社，2009 年版，第2页，第121页，第142页。

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［7］郭海:《20世纪90年代中国高等教育经费的来源构成变化》，《清华大学教育研究》，2004年第2期。

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