中国新农村建设实践研究

2013-09-26李周

东岳论丛 2013年8期

关键词：农户农民农村

李周

(中国社会科学院农村发展研究所，北京100732)

一、新农村建设的历史沿革

(一)学者推动的新农村建设的沿革

中国的乡村建设活动始于20世纪初。1904年，河北定州市翟城村成立了中国有史以来第一个农民自治会社。20世纪二三十年代，中国乡村建设运动形成第一个高潮。参与这类活动的学术团体和教育机构有600多个，建立各种实验区1000多处。

当时影响最大的是晏阳初先生和梁漱溟先生。

1926年，晏阳初带领中华平民教育促进会进驻河北定县翟城，尝试四大教育，培养农民的“知识力、生产力、强健力和团结力”，为农村社会生产服务，为改善农民生活服务。

1931年，梁漱溟到山东省邹平县，创办了山东乡村建设研究院和《乡村建设》半月刊，系统而有序地开展乡村建设实验，具体内容包括:培养乡村自治能力，促进农业技术推广，推动信用合作、产业合作和消费合作。

1999年，北京大学林毅夫教授提出“新农村运动”的主张。试图从改善农村的道路、自来水和电力等基础设施入手，形成农民使用摩托车、洗衣机、电冰箱、电视等耐用消费品的条件，从而扩大内需，促进经济发展。

2000年，中国社会科学院陆学艺研究员提出以小城镇建设为中心的新农村运动，希冀从深化户籍等制度改革，建立城乡统一的教育、卫生、文化等社会事业体制入手，将国家宏观经济的发展引入良性轨道。

(二)政府主导的新农村建设的变迁

20世纪50年代中期，中国共产党就提出了建设社会主义新农村的理念。这一时期的社会主义新农村的概念主要着眼于调整所有制关系。

20世纪80年代，中共中央提出了“建设一个农、林、牧、副、渔全面发展，农工商综合经营，环境优美，生活富裕，文化发达的新农村”的目标，并强调物质文明和精神文明一起抓。

1998年10月，中共中央提出了“从现在起到2010年，建设有中国特色社会主义新农村的目标”，并在经济、政治、文化三个方面作了具体规定。

2005年12月20日，中共中央政治局召开专题会议研究社会主义新农村建设工作，把扎实推进社会主义新农村建设，作为2007年经济工作主要任务之一。

简略地说，20世纪50年代的新农村建设强调的是计划经济导向，现阶段的新农村建设强调的是市场经济导向;50年代的新农村建设对应的是一个管制型政府，现阶段的新农村建设对应的是服务型政府;50年代的新农村建设强调的是公有制对私有制的替代，有序的层级体制对无序的松散体制的替代;现阶段的新农村建设强调的是农民合法权益的保护、农业支持体系的完善和农村公共品供给的增加，特别是社会的公平、公正与和谐。

(三)社会主义新农村建设的主要内容

新农村建设的内容可以用20个字来概括，即生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。具体地说，就是:

通过不断提高农业综合生产能力，建设具有市场竞争力的现代农业，保障国家食物安全;通过持续的教育和培训，提高农民素质，保障农民持续稳定增收;通过农民的家庭美德、职业道德、社会公德评议、社区的乡风评议和文化建设等措施，营造农村社区的文明氛围;通过农户改水改厕，社区生活污水、生活垃圾集中处理，村容村貌整治，保障农民的居住环境;通过推进农村基层民主建设，形成农民参与社区管理的治理结构，保障农民的民主权利;通过扩大公共财政覆盖农村的范围和建立全社会参与的激励机制，促进农村基础设施建设和农村公共事业发展，扭转农村经济社会发展滞后的局面;通过深化改革，建立统筹城乡发展的体制。

(四)确立新农村建设任务的主要原因

1.农业基础薄弱，难以适应经济发展和人民生活水平提高的需要。

2.城乡发展差距扩大，不利于社会和谐。

3.农村人口总量很大。中国城市化率刚过50%，即便提高到70%，总人口按14亿计算，农村仍有4亿多人。为了让这部分公民享有更好的生产生活条件，必须进行新农村建设。

4.中国已经初步具备了加大对农业农村发展支持力度的财政能力。2004年底召开的中央经济工作会议明确提出:中国已经到了以工业促进农业、以城市带动农村发展的阶段。明确提出从“十一五”开始，要加大社会主义新农村建设的力度。

5.扩大内需的需要。从投资、消费和外贸这三方面来看，投资和外贸对中国GDP增长发挥作用很大，消费的作用相对较小。通过新农村建设促进农民收入提高，刺激农民消费，是解决中国内需不足问题的主要手段之一。所以新农村建设对于中国的长远发展有着非常重大的意义。

二、新农村建设的基本举措

(一)新农村建设的基本要求

1.坚持以经济建设为中心。在经济发展、农民收入增长的基础上，改变农村的面貌，使这些活动能持之以恒地搞下去。

2.坚持根据村情做好规划。着重解决农民生产生活中的现实问题。比如道路、电力、饮水安全，以及教育和卫生问题。

3.引导全社会的力量参与新农村建设。一是农民的力量，他们是新农村建设的主体。二是政府的力量，政府相关管理部门要做好协调，形成合力，共同推动新农村建设。三是社会力量，特别是企业家的力量，要动员他们力所能及地帮助农村发展。

4.建立支持农村的长效机制。中国政府明确提出在财政资源分配上要三个高于上年:即财政新增的农业支出要高于上年，国家固定资产投资用于农村的比重要高于上年，国家基本建设投资用于改善农业生产和农民生活的绝对额要高于上年。

(二)新农村建设的基本举措

1、免除农业税、发放农业补贴

农业税费改革前，基层政府和村委会通过农业税、牧业税、农业特产税和“三提”、“五统”及摊派每年从农民那里收取1500－1600亿元，其中税占1/3左右。

2004年以来，中央和省级政府相继出台了粮食直补、良种补贴、大型农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴等一系列惠农政策。从表1可以看出，除粮食直补于2007年保持稳定以外，其余各项补贴的投放量越来越大。补贴总量由2003年的130亿元增加到2012年的1664亿元。

表1 中央政府的农业补贴单位:亿元

表2 中央直接奖励种粮大县的财政专款

为了促进主要农产品区域格局的形成，又实施了重点扶持政策。从表2可以看出，中央政府向产粮大县发放的财政奖励专款由2005年的55亿元增加到2012年的278亿元。

在产业政策的引导下，农产品逐步向优势产区集中。目前，全国13个粮食主产省粮食产量占全国的78%，提供的商品粮占全国的80%以上;形成了东北地区的大豆、玉米带;黄淮海地区的花生、小麦带;长江流域的油菜带;黄河流域和西北内陆的棉花产业带。13个生猪主产省的猪肉产量已占到全国的75%以上。7个牛奶主产省的牛奶产量占全国的60%以上。

2.建立农村社会保障体系

(1)农村免费义务教育的制度

全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费;建立中小学校舍维修改造和教师工资保障机制。中央和地方政府分项目、按比例分担农村义务教育经费的政策。目前，中国小学净入学率达99.5%，初中毛入学率达98.5%，分别比世界平均水平高13和20个百分点，接近发达国家平均水平。

(2)新型农村合作医疗制度

中国的农村合作医疗于20世纪40年代出现萌芽，50年代进入初创阶段，60～70年代达到第一个高峰，80年代解体，90年代开始恢复。2011年，全国参加新农合人数为8.32亿人，参合率超过97%。最初人均筹资标准为30元，其中，中央政府和地方财政各补助10元，农民交纳10元。2012年，筹资标准提高到人均300元左右，其中，各级政府人均补助240元左右，个人缴费50－60元。政策范围内住院费用报销比例达到75%左右，最高支付限额不低于农民人均年收入8倍，且不低于6万元。

表3 中国农村最低生活保障制度演进情况

(3)农村居民最低生活保障制度

1996年，中国开始在少数省市试点最低生活保障制度，2007年，该制度被推广到全国农村。低保户每年认证一次。一方面将新增的极端贫困户纳入保障范围;另一方面促使已经脱贫的人口退出救助。

(4)农村居民社会养老保险制度

新农保实行“有缴有补”的政策，即农村人口缴费参保的，政府给予每人每年不少于30元的补贴。是否高于30元，高多少，由地方政府根据自身情况确定。地方财政按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励。

政府的主要部署是:2009年，在全国10%的地区开展新型农村社会养老保险试点;2010－2011年扩大到全国60%的地区;2012年实行全覆盖。

截至2012年底，我国农村居民养老保险的参保人数大约4.6亿人，基金累计结余高达数千亿元，基本实现了制度的全覆盖。这是农村由依赖后代、依赖土地养老向依靠社会、依靠经济剩余养老转变的标志，也是中国社会养老保险制度从城镇向广大农村扩展的标志。

(5)城乡基本基础设施供给均等化制度

一是农民安全饮水设施。最初的政策目标是确保农民饮水数量安全，即常年有水喝，取水不困难。这个政策目标已经在2000年实现。现在的政策目标是确保农民饮水质量安全。按照现有的进度，2013年将全面解决农村饮水安全问题。

二是农村生产生活用电设施。最初的政策目标是消灭无电县，基本消灭无电乡和无电村，使全国农村户通电率达到95%以上。到2000年，全国县及县以下总用电量达到5200亿千瓦时。该目标于1997年实现。第二阶段目标是实现城乡用电同网同价。使农村供电可靠性显著提高，农村居民用电价格大幅降低，为农村经济社会发展创造了良好条件。该目标于2010年实现。从2011年起开始全面改造和升级农村电网。基本建成安全可靠、节能环保、技术先进、管理规范的新型农村电网。全面实现城乡用电同网同价的政策目标，进一步减轻农村用电负担。

三是农村交通设施。第一阶段的政策目标是通车(有机动车行驶的道路)，该目标于20世纪末基本实现。第二阶段的政策目标是通达(乡镇和建制村的路面宽度分别大于3.5米和3.0米，且全天候通车)，该目标在“十五”期间基本完成。第三阶段的政策目标是通畅(村庄道路硬化)和通客运，该目标在“十一五”期间基本完成。第四阶段是追求城乡公路网一体化目标。

图1 中央政府的“三农”总支出(单位:亿元)

此外，国家还在通邮、通广播的基础上，推出了通电视、通电话和通因特网，以村为单位配置村图书室、健身器械等措施。

从图1可以看出，2003年以来，随着促进农业和农村发展的政策力度越来越大，中央财政用于“三农”的总支出越来越大。总支出由2003年的1905亿元增加到2012年的12387亿元。“三农”支出占财政支出的比重由13.7%提高到22.1%，增加了8.4个百分点。

三、新农村建设的进展

(一)生产发展的进展

1.粮食生产

1949－2012年，中国粮食产量在波动中增长，若以10000亿斤为一个台阶，60多年来中国粮食产量跨上了9个台阶。1949年，中国粮食产量1.13亿吨，1978年跨上3亿吨台阶，2011年跨上5.5亿吨台阶。粮食播种面积有下降趋势。粮食播种面积超过1.2亿公顷的21年都出现在1978年以前。1978年以后，有11年的粮食播种面积低于1.1亿公顷，其余年份的粮食播种面积在1.1亿至1.2亿公顷之间。粮食单产具有增长态势。技术进步、复种指数下降是单产提高的主要原因。高产粮田改种经济作物或被占用是单产下降的主要原因。

图2 中国粮食产量的变化

图3 中国的有效灌溉面积(1000ha)

2003－2012年，中国粮食产量连续9年增产。累计增产约1.5亿吨。

2.粮食增产的因素分析

(1)有效灌溉面积持续增加

灌溉和产量有很强的正相关关系。耕地具有有效灌溉设施是确保粮食稳产增产的重要条件。1978年以来，除了改革初期有效灌溉面积出现过小幅下降之外，一直趋于增长。这是我国粮食增产的主要原因之一。

(2)综合农业机械化率持续提高

机械化作业不仅仅具有节省劳动力的效应。例如，机耕有助于打破犁底层对作物生长的制约，从而促进增产;机收可以降低收获损耗率，从而增加收获的产量。改革以来，特别是最近9年，我国农业的综合机械化率快速增长，也是保障粮食增产的重要原因之一。

(3)地膜覆盖面积持续增加

对于望天田，地膜覆盖有利于保持土壤墒情，提高农产品产量。1993年以来，随着地膜相对价格的下降，我国地膜覆盖面积趋于增长，这也是粮食产量保持增长的重要因素之一。

(4)测土配方施肥面积持续增加

图4 中国农业综合机械化率的变化(%)

图5 中国的地膜覆盖面积(1000ha)

中国于2005年实施测土配方施肥技术。2012年测土配方施肥技术推广面积达13亿亩以上。农户抽样调查结果表明，应用测土配方施肥技术不仅能够节支，而且能够增产。所以，这也是粮食增产的因素之一。

图6 中国测土配方施肥技术应用面积(亿亩)

表4 中国粮食生产经济效率

当然，粮食价格提高，农业补贴增加等，也是这些年来粮食增长的重要因素。

最后需要指出，采用随机前沿生产函数的方法所做的计算结果表明，1979年以来，我国粮食生产的全要素生产率以每年近1个百分点的速度上升。技术效率为0.795，仍有较大改进空间;规模效益为0.957，改进空间有限。扩大土地经营规模对降低粮食生产成本有显著影响，即扩大粮食生产规模的主要作用是促进农民增收，对粮食增产的作用相对有限。

(二)生活宽裕的进展

1.收入持续增长

1978年至2012年，农民人均纯收入由133.6元增加到7917元，按可比价格计算，增长10.77倍，年均增长7.52%。从图10可以看出，无论是现价计算的农民人均纯收入还是按不变价格计算的收入指数的变化，都具有很强的稳定性;最近9年的收入增长显著加快。

2.膳食结构显著改善

按粮食为1、猪牛羊禽肉为5、水产品和蛋产品为2、酒为2.2，蔬菜为0.15等参数，将居民消费的农产品折合成食物当量。我国人均消费的食物当量已经由1952年的269.13公斤增加到1998年的398.13公斤和2009年的430.12公斤。粮食当量占食物当量的份额则由1952年的73.45%下降到1998年的48.99%(低于50%)和2009年的32.32%。从我国目前的食品消费结构中，热量、蛋白质和脂肪的人均日摄入量，已经接近发达国家和地区的水平，只是在牛肉、牛奶等消费方面，与美国、日本等国还有相当大的差距。今后的主要任务:引导科学饮食、健康消费，促进形成科学合理的膳食结构，提高居民生活和营养水平。

图7 中国农民人均纯收入的变化

表5 中国居民食物消费的变化

当然，中国仍然需要解决贫困人口营养不良的问题。

3.住房条件显著改善

从表6可以看出，农民的人均住房面积由1990年的17.83平方米增加到2011年的36.24平方米，翻了一番。住房结构也有显著改善，人均钢筋混凝土结构住房面积由1990年的1.22平方米增加到16.48平方米，由比例最小的住房类型变为比例最大的住房类型。

表6 农村居民家庭住房情况

4.农户的耐用消费品数量持续增加，结构不断改善

从表7可以看出，1990年至2001年。农村平均每百户拥有的洗衣机、电冰箱由9.12台、1.22 台增加到 62.57 台和 61.54 台。空调机和家用计算机由0台增加到22.58台和17.96台;并出现了摩托车、彩电、移动电话对自行车、黑白电视、移动电话的替代。

表7 农村居民家庭平均每百户年底耐用消费品拥有量

(三)乡风文明的进展

关于乡风文明、村容整洁和民主管理的进展，缺乏统计资料的支撑。我们于2009年春节期间组织的一次农村调查，涉及了部分新农村建设的内容，这里做一点介绍。

这次调查共回收1934份有效问卷。样本分布在26省69县的135个村庄中，多数村的样本为15个，平均每个村为14.3个样本。东部样本占总样本数的19%，约比其人口比重低11.5个百分点，中部样本所占份额与其人口份额差不多，西部和东北样本所占份额分别约比其人口比重高8.8和2.5个百分点。东部样本份额偏低，西部偏高，在一定程度上会低估全国农村的总体发展状况。

1.弱势群体得到了关注

弱势群体能否得到更多的关注，可以从一个侧面衡量乡风文明。据此，我们对农村获得低保待遇的情况进行了调查。调查结果表明(见表9)，家里有老年人、残疾人口、患病人口的农户，居住在茅草/泥土房中的农户，都更有可能获得低保;而家里有摩托车、彩电，居住在钢混结构、土木结构房屋中的农户，更不可能获得低保。这从一个侧面反映了乡风文明的状况。

表8 样本分布

2.村民之间的关联性有所提高

表9 农户获得低保的影响因素(logit模型)

调研表明(见图8)，与3年前相比，村民互相帮工、红白喜事时互相走动、协商从事公共活动(如修路等)的行为，认为增多的比例均高于不变的比例，更远高于减少的比例;共同购买种子、农药、化肥、农机具等生产资料、共同出售农产品的农户比例分别达18%和10%。

图8 村民之间的合作

3.社区刑事案件发生率略有下降

刑事案件数量是衡量乡风文明的指标之一。从该指标看(表10)，农村的乡风趋于好转。

表10 刑事案件数量的变化单位:件/村

(四)村容整洁的进展

关于村容整洁，调查了电网改造、道路修整、改水改厕等问题。从表11可以看出，96.2%的村实施了电网改造。用电的可靠性大大提高了。86.57% 的村实施了道路改造工程，81.06%的村进村道路已经硬化。44.78%的村实施了厕所改造工程。从中可以看出，农村改厕工作还有很大的差距。道路改造也有一定的任务量。

从表12可以看出，94.8%的农户感觉到出行比5年前方便了，这个数字大于道路实施改造工程的村的数量，说明道路改造优先考虑了农户数量多的村。农民去乡镇所在地所需的时间平均减少了13.1分钟。

表11 农村基础设施建设情况

表12 村道路改造工程和样本农户受益情况单位:%;分钟

从2006年起在全国实施农村饮水安全工程。截至2008年底，61.4%样本农户所在村民小组实施了改水工程，50.5%样本农户从中受益，48.4%样本农户已经饮用自来水，仅有2.3%样本农户还在饮用安全性较差的池塘水、河水、雨水或窖水(以下简称雨水)。但离普及饮用自来水还有较大距离。分地区看，实施改水工程的村民小组比例没有明显差别，但农户受益比例有较大差别，表现在东部最高、中部最低、西部居中。值得注意的是，中部仍有4.3%农户在饮用安全性较差的雨水。

表13 改水工程和样本农户受益情况单位:%

表14 改厕工程和样本农户受益情况单位:%

2004年，全国开始实施农村改厕工程，主要目标是改善农村环境卫生、预防和减少肠道传染疾病和寄生虫疾病。调查结果，27.2%样本农户所在村民小组实施过改厕工程，24.3%样本农户已经对厕所进行了无害化改造。在改厕农户中，60%受益于改厕工程，其余40%为自行改厕，说明村组改厕工程产生了示范带动作用。2008年，17.7%农户已使用卫生的冲水厕所，但仍有71.8%农户还在使用卫生状况较差的旱厕，10.5%农户甚至没有独立厕所。

从表15可以看出，农户改水改厕和人均收入水平有较强的正相关性。所以，增加农民收入，是推进新农村建设的最为关键的举措。

表17 对村务公开内容可信性的评价

表18 对村务满意程度的评价

(五)管理民主的进展

关于民主管理，调查了民主选举和村务公开等问题。从表16可以看出，大多数农户对选举程序表示满意。不满意的农户约占10%。

关于村务公开，调查了公开内容可信性和村务满意度两个问题。从表17可以看出，认为可信和基本可信的农户都占三分之一左右，加上认为很可信的农户，总共占80%左右。认为不可信的农户没有超过8%。由于调查是在春节期间进行的，有些被调查者常年在外，不了解村务公开的情况，给出的是不清楚的回答。

从表18可以看出，村务的满意度与村务公开的可信性有紧密的联系，认为公开内容很可信的农户，对村务大多做出很满意的选择;认为公开内容可信、基本可信的农户，对村务大多做出满意和基本满意的选择，而认为公开内容不可信的农户，对村务大多做出不满意选择。由此可见，满意是建立在可信性的基础上的，没有可信，就没有满意。

为了分析合作与民主的关系，构造了两个指数:一是社区合作指数(互相帮工、红白喜事互相走动和协商公共活动3个变量，增多=1分，不变=0分，减少=－1分;共同购买生产资料、共同出售农产品和参加专业合作组织3个变量，是=1分，否=0分)。二是民主指数(候选人产生方式，海选和自荐=1分，指定=0分;重大事务征求村民意见，是=1分，否=0分;财务公开，是=1分，否=0分)。由此发现，民主是合作的基础，它们之间有很强的正相关性。