推进煤炭资源税改革的深度思考

张 泊

煤炭资源税由“从量计征”改为“从价计征”的总体思路是对的，煤炭资源税改革的方向不可动摇。但何时推出，如何推出，怎样才能使煤炭资源税改革达到国家和企业共赢，皆大欢喜、落地开花？这是20142014年中国税改的一件大事。

——题记

新闻事件：煤炭资源税“从价计征”将在2014年实施

2013年11月27日，国务院办公厅下发了《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》。文件提出了坚决遏制煤炭产量无序增长、切实减轻煤炭企业税费负担、营造煤炭企业良好发展环境等五个方面意见。

这几句话字字千钧，字字珠玑，每句话都很重要。重要到多一字嫌多，少一字嫌少。

“国务院要求财政部和发改委在今年年底对重点产煤省份的收费情况进行清理，这意味着长期困扰煤炭行业的高税负问题将得到集中整治，对国内煤炭企业构成极大利好。”中国能源网首席信息官韩晓平在接受记者采访时表示，在清理税费的同时，煤炭资源税从价计征改革有望在2014年实施。

此前，2013年5月24日，国务院决定将“资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税项目”，并力求年内取得新进展。

继全国范围内实施原油、天然气资源税改革之后，酝酿了7年之久的煤炭资源税改革也即将落地生根。

资源税在我国一直属于小税种，然而，这一税种的改革却是2014年中国税制改革的重头戏之一。目前，我国资源税征税品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐等。资源税的改革牵扯到中国经济的各个方面，对GDP的涨跌和CPI走势，对政府财政收入、对企业和民生都有很大的影响。

一、为什么要对煤炭企业的资源税改革

我国一直实行的是资源税采取按“产量”，而非按“价格”或按“储量”进行征收的形式，即“以量计征”。致使资源税对市场价格不敏感，不能反映市场供求关系带来的价格变动。按产量征收使企业在资源开采中采富弃贫、采肥丢瘦，产生了大量的资源浪费和环境破坏。

由于现行的资源税征税范围过窄，实际的税率过低，其结果是依附于国家的重要矿产资源所衍生的资源税，对国家财政的贡献率很低。因此，资源税不能起到环境保护，或者引导企业节能减排的作用，不符合党的十八届三中全会关于我国“建设资源节约型社会”的目标，也不能弥补企业的外部成本，难以对经济进行调节。另外，资源税额偏低的同时，地方性收费过高，从总体上反而造成了企业沉重的负担。

将消耗煤炭资源的企业产品成本，还原为能够真实反映资源环境消耗和补偿的完全成本，这既是社会成本内部化的需要，又是通过对煤炭资源消耗行业形成倒逼机制，促使其改进工艺和技术，节约利用资源，提高资源利用效率的需要。

所以，必须实行煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”。

二、煤炭资源税改革会加重煤炭企业的负担吗

让我们来看看煤炭资源税由“从量计征”，改革为“从价计征”会发生什么变化。

那么，什么是“从量计征”、“从价计征”呢？

“从量计征”是定额征收，是按照煤炭的开采量，以数量确定一个税额进行计算，税额＝数量×单位税额。

“从价计征”是定率征收，是按照煤炭销售的价格、按照一个比率(如5%)来进行计算，税额＝金额×税率。

山西一家煤炭企业算了一笔账：以焦煤按5%的税率计算，“从价计征”后的税负可能是原来“从量计征”税负的5~7倍。从增加的幅度来看，应当说增加的幅度巨大。

以“从量计征”的方式征收，每吨煤炭的税收基本在3元左右，每年征收总额仅一百多亿元；若以“从价计征”的模式征收，如按5%的新税率测算，改革后的煤炭资源税收应在数百亿元。

改为“从价计征”后，以每吨煤600元计算，目前山西省煤炭资源税大约是每吨征收3-5元，现在若按5%的税率收，资源税就是30元，中间有25元左右的差距。增幅为600%。

按照目前“从量计征”的方式，每吨焦煤需缴纳资源税8元，其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异，每吨2-5元不等。如果改为“从价计征”，即便按照最低税率2%征收，每吨煤炭需要缴纳的资源税也会大于此前。

所以，煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”，会增加煤炭企业的负担，这个答案是肯定的。

但需要说明的是，尽管增加的幅度巨大，但由于原来的基数很低，所以增加的绝对值并不是很大，并非企业所难以承受的。可即便如此，我们仍要考虑加税给目前很不景气的煤炭企业所带来的负面影响，并把这种影响降到最小。

资源税改革之后，“从价计征”会使煤炭企业的税负飞速增长。另外，增值税由13%提高到17%，已经使煤炭企业的税负加重，许多企业尚未将其完全消化，如今资源税又要从价征收，沉重的税负致使煤炭企业经营更加困难。

有解决的办法吗？有。

11月27日，国务院办公厅下发的《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》中说，国务院要求，财政部、发改委要在年底对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，切实减轻煤炭企业负担。真是一场及时雨呀。

三、针对煤炭企业的税费负担有多重

前不久，中央财经大学、中国煤炭经济研究院发布的《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告》称，涉煤的税费不少于109项，除21个税种外，还有不少于88项的各种收费。其中，包括矿产资源补偿费、探矿权及采矿权使用费、探矿权及采矿权价款、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、水利建设基金、港口建设费、生态补偿基金、造林费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费及各种协会会费等。除了税收以外，各种政府的收费已占到了煤炭企业净利润的43%。

读到此处，真有点触目惊心。各种政府的收费已切走了煤炭企业净利润的将近一半！

“以陕西省为例，煤炭企业平均税费140元/吨，占到了煤炭价格的三分之一以上。煤炭行业的减负已经提了很久，我们也希望这一次能够见到切实的效果。”陕西榆林一家煤炭企业负责人对记者说，煤炭行业的部分税税率高、重复征收以及过多的不合理政府税收，让企业背负着沉重的负担，这对煤炭价格以及整个行业的平稳运行都造成不利影响。

我们希望对此出台的国务院《意见》能够得到切实认真的执行，这对2014年煤炭资源税的改革成败关系巨大。

近日，武汉市江岸区地税局大智税务所为特困企业搞好纳税服务。图为税务人员在武汉市新新燃料物质有限责任公司的老厂区拆迁地了解情况，宣传税法，提出对策和建议。 （图/文：廖小英）

四、如何协调地方财政与中央财政的利益分配

全国各地的煤炭企业都是当地地方财政的支柱，尤其是那些煤都煤城，煤炭企业对地方财政的贡献率都在80～90%，简直就是地方政府的“饭碗”。

我国税外“费化”情况十分严重，煤炭企业承担着与之相关的“矿产资源补偿费”、“探矿权价款”、“采矿权价款”、“采矿权使用费”、“探矿权使用费”、“矿区使用费”等收费，对煤炭行业的各类收费远高于其缴纳的资源税。

2013年，地方政府的日子很可能比煤炭企业的日子更难过，因为煤炭企业多少还有点前些年利润的滚存，有颇为殷实的家底可以支撑，再不行也是个瘦骆驼。而中国几乎所有的地方政府都在举债度日，如果这个地区的地方政府负债率才100%，那么这个地区的地方政府，便已是财政情况好得不能再好的地方政府了。中国所有的地方政府都在借新债还旧债，现在，不看好煤炭企业前景的金融机构，已拒绝为地方政府发行地方债了。

那么国务院的“先清费，后改税”，行得通吗？地方政府愿意吗？这不是在与虎谋皮吗？

如果现在推出将煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”，其结果必然会使得煤炭企业的破屋偏遭连阴雨。

所以，如何协调地方财政与中央财政的利益分配，也是摆在煤炭资源税改革的一道难题。但我们相信，这会在今后的一段时间内顺利解决。

武汉市国家税务局为配合党的群众路线教育活动的深入开展，特邀武汉大学原常务副校长吴俊培为税务干部作学习十八届三中全会精神的专题辅导报告。 （图：杨斌/文：程敏强）

五、中国的煤炭企业为什么会陷入生存困境

造成煤炭企业生存困境有两大因素：一是进口煤炭如外来物种野蛮生长，二是物流成本高企不下。了解了这个情况反而让我们有一种轻松的感觉，因为问题并不出在煤炭企业自身。这病不难治。

在今年4月召开的“第十一届中国国际煤炭大会”上，不少煤炭企业发出了“出台关税政策以限制煤炭的进口”的要求。5月上旬，国家能源局煤炭司在北京举行了座谈会，就此项办法向煤炭企业征求意见，神华集团、中煤集团、大同煤矿集团、陕煤集团等大型煤炭企业参加了会议。

煤炭行业的人大代表们说，进口煤煤质较低，不利于环保，进口煤炭扰乱了中国煤炭市场的价值体系，选成国内煤炭市场低迷，因而联名上书国家发改委，请求抑制低热值、高硫高灰的劣质煤炭进口。

据海关总署最新公布的数据显示，2012年，中国累计进口煤炭2.9亿吨，较2011年增加1亿吨。增幅超过了34%。

中国的煤炭企业能不叫苦连天吗？

2013年1至4月，我国进口煤炭1.1亿吨，同比增加25.6%，进口均价为每吨91.6美元，同比下跌17.8%。国内进口动力煤占沿海煤炭调入量的比重，已经从2008年的6.8%增长到2011年的21.7%，2012年达到27.8%，2013年这一数字可能会达到33%左右。进口煤炭竟切分了中国煤炭市场三分之一的市场份额，中国的煤炭企业能不会陷入生存困境吗？国产煤炭能不大量积压吗？

2012年，煤炭社会库存首次突破3亿吨，达到3.44亿吨。有机构测算，2013年煤炭产能或将达46.3亿吨，市场需求仅为41.2亿吨，仍将产生近5亿吨的库存。

国家能源局于近日下发了《商品煤质量管理暂行办法》（征求意见稿），拟对进口煤炭进行限制，并首次对企业经营资质、商品煤质量、长距离运输、监督管理等细则进行了明确要求。按照上述《办法》规定，从国外进口的动力商品煤炭热值不得低于4544大卡/千克，硫含量不得高于1%，灰分不得高于25%。据悉，已被国务院接受。

国家能源局以非公开方式，将这个《办法》下发给煤炭企业、行业协会等部门。如果国家能源局这一办法在2014年得以实施，那么，中国煤炭业走出严寒的冬天，将会很快。

11月27日国务院的《意见》中说，“要加强对进口煤炭商品的质量检验，将褐煤纳入法定检验目录。研究完善差别化煤炭进口关税政策，鼓励优质煤炭进口，禁止高灰分、高硫分劣质煤炭的生产、使用和进口。进一步做好煤炭进出口总量、结构、趋势等的监测分析，根据国内外市场变化适时调整煤炭出口相关政策措施”。

对于中国煤炭业，这无疑是一个重大利好。

下来的问题是，为什么漂洋过海的进口煤炭价格，怎么会低于国产煤炭的价格？这是因为在我国的煤炭销售价格构成中，物流运输费用占的比重非常高，我国西部地区运到沿海地区销售的煤炭，物流成本要占整个销售价格的50%以上，这个数字已非常惊人。而从美国运抵中国的物流成本，要远远低于国内到达终端销售港口的价格，运价太高是我国煤炭在沿海地区缺乏竞争力的重要因素。

中国的物流成本高于国际平均物流成本近一倍，如果国家发改委能对此有所举动，对于中国经济善莫大焉。

六、2014年推进煤炭资源税能水到渠成吗

任何一项改革的成败，都与它出台的时机密切相关。其相关的密切度几乎与天气的冷暖和添减衣服一般。任何一项改革的成败，不取决于改革者善良而美好的愿望，而取决于反对它的力量的大小，取决于不同利益集团的搏弈。

煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”，可以肯定国家的税收将会增加，其增加的幅度还不小，但与此同时，煤炭企业的税收负担将会增加，其增加的幅度也还不小。如果地方政府伸向企业的乱收费之手能得制约，总体税费的减少是可能的。

不过随着冬季的到来，煤炭产销的形势在渐渐好转，让我们看看今冬煤炭市场的形势：11月27日，环渤海5500大卡动力煤综合平均价格报于676元/吨，连续3个月呈现出上涨之势，这是煤价从2012年以来首次连续上涨。而从9月中旬以来，国内煤炭现货价格也已经从最低的520元/吨，上涨到目前的590元/吨，涨幅超过13%。

这些数字让我们欢欣鼓舞，现在看来，在2014年推进煤炭资源税改革有可能是一件水到渠成的事。

七、究竟该如何推进煤炭资源税改革

煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”的总体思路是对的，煤炭资源税改革的方向不可动摇。

在中国经济偏冷的2014年，增加企业税负负担的事，我们要慎之又慎。那么，我们究竟该如何推进煤炭资源税改革？总体思路是国家让一点，地方财政让一点，煤炭企业出一点。以协调三者之间的关系，达到煤炭资源税改革皆大欢喜、落地开花的结局。

其实我们仔细分析煤炭价格走势，你就会发现，煤炭价格一路下跌的形势并非中国煤炭企业的痼疾，也不是中国煤炭企业的内部因素所致，而是国外劣质煤炭的大举入侵，本土煤炭与进口煤炭的不公平竞争和物流成本过高，再加上2013年的中国经济偏冷，用电量下行所致。

分析上述因素就会发现，这些因素都存在着时间变量，所以，中国的煤炭市场不可能长期低糜，煤炭价格的跌势已有止跌回稳的趋势。

结论：国家在2014年将煤炭资源税由“从量计征”改革为“从价计征”，此其时矣。