基于全球视野的矿产资源税费类型比较分析

●陈 林

基于全球视野的矿产资源税费类型比较分析

●陈 林

矿产资源是一国经济发展重要的物质基础，对矿产资源征收税费的原因在于，国家作为资源所有者将矿产资源的所有权或经营权转移给纳税人或者作为行政管理者对经营者索取的补偿。由于各国经济发展水平、矿产资源丰裕程度、经济法律制度等各不相同，全球各国的矿产资源税费制度各有差异、各具特点，通过归纳总结各国矿产资源税费的主要类型，结合政府偏好性系统地分析不同类型优劣之处，有助于为我国的矿产资源税费改革提供借鉴。

一、矿产资源税费的类型

（一）从量计征

从量计征矿产资源税费（unit-based royalities）是对矿产资源征税最早采用的一种计征类型，该计征方法以体积或重量为计税基础，对单位体积或单位重量适用一定的税（费）额。一般从量计征矿产资源税费较适合均质矿产，例如工业用矿物（沙、砾石、鹅卵石、石灰石、规格石材）或者大宗出售矿物（煤、铁矿石、盐、磷矿、硫矿石）。大多从量计征矿产资源税费以井口矿石测定的体积或重量作为计税依据，如针对处理或加工后的矿物则需推算出原矿体积或重量。曾经一些国家使用过以体积为计征依据的矿产资源税费，但由于通常确定矿产资源的重量更方便也更易于监管，所以后来以体积为计征依据的矿产资源税费逐渐多被以重量为计税基础的征收方法所取代。

从量计征矿产资源税费最早为大家所采用，首先是其计征方法简便易行。只考虑体积或重量，从而可以将容易引起争议的因素（如价格、价值和成本）排除在外。此外，从量计征矿产资源税费可以采用浮动法对不同经营规模的矿场区别对待。对小矿场，如小型家庭作坊或合伙矿场，可以提供不少就业机会同时也会产生大量服务需求，但效率要明显低于大规模经营的矿场，可以适用较低的税费率；而对利润较大的大规模经营矿场则可以适用较高的税费率。浮动型从量计征矿产资源税费考虑到过高的税费率可能会使规模小、经济回报少的项目不堪重负，过低的税费率则无法对获利颇高的资源开采项目给予其所有者充分补偿。

从量计征矿产资源税费的确定有时也会有一定难度。例如，如果一批金属矿产以矿石或者精矿的形式出售，其重量的确定可能就需要综合以下因素：矿石或精矿的重量、矿石或精矿中的金属含量、或者可回收的金属重量。此外，如果是非均质矿产，则并不太适合于简单地运用从量计征方法。例如，从块状硫化物矿床开采而来的铜精矿可能富含销路很好的铜，但也可能含有锌、铅、金、铂，而这些金属具有完全不同的内在价值，但如果仅仅以铜作为从量基础，将无法体现其副产品或者关联产品的价值潜力。

（二）从价计征

从价计征矿产资源税费 （value-based royalities/ad valorem royalties）是各国政府最常用的方法，通常是以矿产价值作为计税基础，对特定矿产适用一定的税费率。针对某一特定矿产，不论其销量多少，资源税费率可以固定不变，或者也可以根据所售矿石产量或者累计值而有一定的浮动变动。确定矿产价值的方法有很多，以下为最常见情形：矿产的井口价格，初级产品的价格（如精矿），可回收矿产的价格，由销售量确定的总收入，由销售量确定的总收入减去某些可扣除费用（如运费、保险费、装卸费）后的余额。

从价计征矿产资源税费的计算稍显麻烦，其计算的复杂程度主要取决于如何确定矿产价值。如果只是简单地将价值确定为销售收入（总收入、发票价格、结算价格），那么计算就非常简单。但是，政府还会存有一些疑虑，譬如销售价格可能低于市场价格，这可能源于矿业公司通过“转移定价”方式避税，以非正常低价向其附属机构销售，对于未来合同缺乏合理预测等。矿业公司却可能认为，市场价格囊括了某些费用，如到出口地点的运输费、保险费和装卸费等，因而发票价格并不能反映市场价格。为了解决这些矛盾，有些国家转而采用更为复杂的税费制度，他们采用参考价格制度，然后运用这一参考价格来确定测定产品中矿物含量的市场价格。例如，某一政府可以将伦敦金属交易所阴极铜的每日报价作为阴极铜的参考价格，接着测定产品中的阴极铜含量，然后对照参考价格来确定阴极铜的市场价格。但是，并非所有矿物都有参考价格，另外参考价格制度存在的一个问题是所售产品（如某一提炼品）往往与参考价格所对应的产品（如阴极铜）不一致。

从价计征还有其他方式，有的政府通过减去一些特定的费用 （通常是与采矿或者选矿没有直接关系的费用）来对价格进行调整，这样问题就会变得更加复杂。最常见的调整是从销售价值中扣除从采矿地点到销售地点产生的所有费用（如运输费、保险费和装卸费）。另一种常见价值的确定方式是冶炼厂返还净值，其计税基础是在扣除冶炼和提炼成本以及罚款之后，生产者所获的净收益。

（三）从利计征

从利计征矿产资源税费考虑投资者的支付能力，以盈利能力指标或调整后的收入为计税基础，最为投资者偏好。很多国家采用了以支付能力为基础的矿产资源税费，虽然计税方法存在一定的差异，但有一个共识，即将矿产价值和某些成本（如资本成本、生产成本、营销成本、运输成本、搬运成本和保险成本）都考虑在内。与从量计征和从价计征矿产资源税费不同，从利计征在计算时要扣除一系列成本，包括生产成本和资本成本。由于这与所得税的计征方式相似，有些国家或地区不再征收矿产资源税费，而只是单纯地征收一般所得税，例如，格陵兰岛、墨西哥、瑞典和津巴布韦都没有征收矿产资源税费。

大多国家采用的是较为简单的从利计征或按收入计征的矿产资源税费制度，这些税费制度在计征方法上通常是将销售收入减去可扣除成本，但不考虑资本回报。较为简单的从利计征矿产资源税费通常将单个矿场的总销售收入减去那些与该矿场有关的可扣除成本作为计税基础。按收入计征的矿产资源税费则有一定的差异，在该征收方式下收入来源不仅局限于产品销售收入，还包括其他各种收入（例如销售某一财产的收入），并且允许缴纳者将所有的矿场进行合并计算。

从利计征矿产资源税费有一种称为净利润矿产资源税费，它以净利润作为计税基础，其中净利润是指矿石销售收入减去支出后的余额。但为了让矿业企业及税务专员都能明确利润的确定细则且尽量减少争议，矿产资源税费制度的实施方案需要逐条列明清单规定哪些应当计入收入、哪些成本费用可以从收入中扣除。由于矿石一般都要进行开采、粉碎、装卸、选矿、冶炼、精炼、提纯等处理，在试生产和运营过程中除涉及基本的收入和支出项目外，还包括提取准备金、营销、员工安置、技术服务、法律服务等可能性支出，因而收入、支出项目的条款通常都冗长繁琐，它的计算和确定需要大量的信息以及专业会计人员。

（四）混合制度

有些政府将不同的计征方法结合起来，有一种方法是将盈利能力融入到从价计征或从量计征的矿产资源税费中使用。例如，针对某应税矿产可以计算出盈利指标，不同政府所定的指标不同，可以是成本与销售收入的比率、回报率，或者是单位价格与某一参考价格的比率，然后根据这一指标调高或者调低从价计征矿产资源税费率。这样的税费制度将低盈利矿场与高盈利矿场区别对待，既考虑了盈利能力，同时也能保证税收收入，加纳和密歇根州的矿产资源税费制度就是采用混合制度。

还有一种混合制度，纳税人既要确定从价计征矿产资源税费金额也要确定从利计征矿产资源税费金额，然后按其中较高的一种缴纳，或者两种同时缴纳。但如果同时缴纳，从价计征矿产资源税费被作为一种最低税费而征收，纳税人可以在从利计征矿产资源税费中冲减从价计征矿产资源税费。

二、矿产资源有效税率模拟测算

（一）计算方法

通常全球矿产资源税费制度都可以归于上述三种常见类型，即从量计征、从价计征和从利计征法，但由于各国国情、政治法律体制、经济发展水平等各有差异，所以在三种常见类型下各国又结合国情运用特有的计算方法来确定矿产资源税费的计税依据，适用税率以此计算出矿产资源税费应纳税额。总结各国不同的计税依据确定方法如列表1：

表1 矿产资源税费计算方法

（二）样本税率测算

1、假设条件。假定有一个如下的稀土矿床样本，给定矿产资源税的应纳税额为2000万元，要求用不同的方法来测算资源税税率为多少。样本资料如下：

矿体：2500万吨；产能：180万吨/年；矿床平均品位：2.5%；选矿回收率：75%；冶炼回收率：96%；冶炼厂返还价格：12500元/吨；国际市场溢价：假定在规定价格基础上每吨溢价2%；资本投入：30个月内投资10亿元；折旧费用：假定折旧费用为1亿元/年。

表2 运营成本测算 单位：吨

2、模拟测算。既定矿床和应纳税额，根据以上资料分别对表1中不同计征方法进行有效税率的测算过程如下：

（1）从量计征矿产资源税费：

稀土冶炼回收数量：1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

矿产资源单位税额＝2000÷32400＝0.062元/吨

（2）从价计征矿产资源税费：

①计税依据以冶炼厂返还净值为基础，计算该矿产资源税费所采用的冶炼厂返还净值假定未扣除运费、装卸费或其他运杂费。

稀土冶炼回收数量＝1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

冶炼厂返还金额＝12500元/吨×32400吨＝40500万元

资源税率＝2000÷40500＝4.938%

②计税依据以井口矿石所含金属的国际参考价为基础

稀土的开采数量＝1800000×2.5%＝45000吨

冶炼厂返还金额＝12500元/吨×45000吨＝56250万元

溢价金额＝56250×（1+2%）＝57375万元

资源税率＝2000÷57375＝3.486%

③计税依据以矿场精矿所含金属的国际参考价为基础

稀土选矿回收数量＝1800000×2.5%×75%＝33750吨

冶炼厂返还金额＝12500元/吨×33750吨＝42187.5万元

溢价金额＝42187.5×（1+2%）＝43031.25万元

资源税率＝2000÷43031.25＝4.648%

④计税依据以冶炼产品所含金属的国际参考价为基础

稀土冶炼回收数量＝1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

冶炼厂返还金额＝12500元/吨×32400吨＝40500万元

溢价金额＝40500×（1+2%）＝41310万元

资源税率＝2000÷41310＝4.841%

⑤计税依据以总售价减去运费为基础

稀土冶炼回收数量＝1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

冶炼厂返还金额 （总售价）＝12500元/吨×32400吨＝40500万元

扣除运费后金额＝40500－180×4＝39780万元

资源税率＝2000÷39780＝5.028%

（3）从利计征矿产资源税费：

①计税依据以总售价减去运营成本为基础

稀土冶炼回收数量＝1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

冶炼厂返还金额 （总售价）＝12500元/吨×32400吨＝40500万元

扣除运费后金额＝40500－180×40＝33300万元

资源税率＝2000÷33300＝6.006%

②计税依据以总售价减去运营成本以及折旧费用为基础

稀土冶炼回收数量＝1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

冶炼厂返还金额 （总售价）＝12500元/吨×32400吨＝40500万元

扣除运费及折旧费后金额＝40500－180×40－10000＝23300万元

资源税率＝2000÷23300＝8.584%

③计税依据以冶炼厂返还净值为基础确定累进税率

假定该累进税率为三级累进税率，冶炼厂返还金额以1亿元为基数，每增加1亿元，累进税率的累进幅度增加1.5%。

稀土冶炼回收数量＝1800000×2.5%×75%×96%＝32400吨

冶炼厂返还金额 （总售价）＝12500元/吨×32400吨＝40500万元

通过方程式计算确定：

冶炼厂返还金额为0至1亿元：资源税率为3.049%

冶炼厂返还金额为1至2亿元：资源税率为4.549%

冶炼厂返还金额大于2亿元：资源税率为6.049%

3、结果分析。在给定矿床、应纳税额以及其他参数的情况下，通过模拟测算出不同的计征方法下对矿产资源采用的有效税率，见表3。

表3 矿产资源模拟测算有效税率

通过表3可以看出，对于相同条件下的矿床，为了获取相同数量的应纳税额，不同计征方法下测算出来的有效税率存在很大差别。从量计征法适用固定额度，且税额较低；从价计征法下有效税费率在适用不同的计税依据方法下介于3%—5%之间；从利计征法下的有效税费率在3%—8%之间波动。从利计征方法下以冶炼厂返还净值为依据来计算累进税率，当冶炼厂返还金额较低时，适用较低的累进税率，约为3%左右；当冶炼厂返还金额较高时，适用的税率提高至6%以上，所以其税率取决于冶炼厂返还金额的大小。除此之外，通常采取从利计征方法要获得等额税收收入往往比从价计征法所适用的税率要高，从前文我们可知从利计征需考虑成本扣除，所以在同等条件下，计税依据减少，导致需要适用更高的税率才能获得等额税收收入。

三、政府偏好与矿产资源税费类型

矿产资源税费制度设计采用何种计征方式，很大程度上取决于政府如何平衡经济效率与行政效率。在两个目标的平衡过程中，主要结合以下因素进行考虑：征管成本、矿产品的单价、矿产品价格波动性、项目规模。

征管成本主要包括固定成本和可变成本。固定成本是必需支出，它与采取何种计征方法、开采矿产品的品种、规模、价值都无关；可变成本则是未知项，主要表现在征收管理规定的不完善以及特定的征收方法下可能存在歧义和争议，需要政府和投资者花费很大的精力来遵从或修改相关规定。

矿产品的单价会影响政府采用何种征收方式，通常政府对单价越高的矿产品进行从量计征无法获得更多税收，但从价计征则不同。此外，如果项目的规模相同，单价越高的项目对税收收入的贡献越大。

矿产品价格的波动性则会影响税收收入的稳定性，也会影响政府对税费率的设计，当然，从量计征方式除外。通常如果矿产品价格波动小，政府能相对准确地对未来税收收入进行预期，税收收入也就相对稳定，因而税费率设计也可以相对稳定。然而，价格波动大的矿产品为了确保税收收入的稳健则需要设定一定的浮动范围。

矿业项目规模会影响管理成本，通常经营规模越大，矿产品产量越大，政府从单个项目中越容易获得较高的税收收入，单位管理成本越低。

从量计征矿产资源税费只关注矿产数量或体积，单价和价格波动与税收收入无关，不考虑项目是否盈利，计征方法最简单易行，对政府的税收征管能力要求最低，政府征税所需投入的成本最小，最具行政效率，也是最早采用的一种计征方式，对大宗低价矿产品实行从量计征矿产资源税费最为合适，也为税务管理能力相对薄弱的政府所偏好。

如果矿业项目规模大且矿产品价格日渐高涨，对矿产资源税费实行从量计征的政府则会苦恼于眼见矿产品价格节节攀升，但税收收入仍在原地踏步不动。与从量计征方式不同，从价计征矿产资源税费会随着矿产品价格的波动而波动，当矿产品价格高时，政府将因矿产品价格上升而获得更多的财政收入，所以从价计征方式渐渐成为主流。最简单的从价计征矿产资源税费只关注矿产价值，有的政府会对矿产价值进行调整，适当考虑一些与生产无关的成本。但这种计征方式也不考虑矿场的盈利能力，矿场无论是盈利还是亏损，都应当缴纳从价计征矿产资源税费。由于从价计征方式涉及到矿产价值的确定问题，征管难度大于从量计征方式，对政府的征管能力比从量计征方式要求高，其行政效率次之。当产品价格高或项目规模大时，从价计征方式更为合理。大多数政府都是风险规避者，偏爱从量计征或从价计征矿产资源税费，但这两种计征方式有共同缺点：首先，由于它们不论矿场项目是否盈利都需要缴税，这些明显的税收成本的存在会直接影响矿业企业的矿藏储量规模，进而对矿藏价值和财务可行性产生影响。其次，这两种计征方法都没有考虑矿产品的单位成本差异，单位成本不同的项目会导致现金流量有很大区别，而这些项目税负承受能力也完全不同。

从利计征的矿产资源税费允许矿业企业项目收回部分成本，确保项目的盈利，但由于成本扣除份额较大，相较于前两种计征方式在同一条件下税基变小，通常税费率也较高，以此确保项目盈利后政府的税收收入水平。从分配角度来看从利计征更具经济效率，但从利计征方式有以下缺点：首先，时间成本。从利计征的矿产资源税费建立在项目盈利的基础上，需要允许项目收回部分成本，而往往矿场项目的成本投入都很大且时间周期较长，政府需要一定的时间等待税收收入流入。其次，税收征管成本太高。从利计征矿产资源税费的利润通常指项目利润而非企业利润，其利润指标的确定不同于会计利润指标或所得税前利润指标的计算，计算操作相对复杂。为了利润的确定合理公平，项目可能需要组织大量的审计工作，以及可能面临争议和冲突的法律诉讼费用。最后，政府需要承担太多风险：价格波动、项目固有风险、项目经营者的技术水平和管理能力都会影响税收收入的稳定性。其中最大的风险是投资者可能看似足够公平且合法纳税，但却永远也无法产生“净利润”，从而政府永远也得不到矿产资源税费。从行政效率角度来看，从利计征方式最不具效率。

由于实施从利计征矿产资源税费的政府需要冒着极大的风险且有可能颗粒无收，或者纵然会有税收流入，但仍然需要耐心等待矿场企业收回部分成本，因而通常不被政府青睐；当然仍有越来越多的国家或地区，由于拥有丰富的税收征管经验，具备良好的税务管理能力，并且配备有训练有素的税务专员，成功地实施了以各种盈利性指标为基础的或者以收入为基础的从利计征矿产资源税费制度。

四、对我国现行资源税费制度改革的启示

综上所述，目前全球矿产资源税费制度主要有从量计征、从价计征和从利计征三种类型，各国依据不同国情和不同的政府偏好选择设计了适合本国的矿产资源税费制度。最早开始采用的从量计征法简便易行，但由于只考虑体积或重量，将矿产资源开发利用中的价值、成本等排除在外，引起了很多争议，逐渐为从价计征方法所替代。而从利计征方法下政府所面临的挑战和风险较大，所以各国政府大多选择规避风险而普遍采用从价计征方法。我国现行资源税制度主要实行从量计征，虽然近几年针对石油、天然气和煤炭已经改革为从价计征法，但根据我国目前的经济发展水平、矿产资源的开发利用现状、矿业相关利益主体的分配问题等，资源税费制度的改革仍未到位，需要择机将从价计征方法推广至更多的应税资源。■

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）