司法行政能力的框架性研究∗

■ 湖南省司法厅课题组

“工欲善其事，必先利其器。”能力锻造实力、成就作为，更鼓舞士气、构筑未来。司法行政能力是推动司法行政工作发展的本质性力量，标志全系统的整体工作水平与未来发展态势，是必须始终坚持和加强的一项根本建设。因此，系统而非零散、整体而不局部、感性而又理性地深入思考司法行政能力建设，无疑具有重要的理论意义和实践价值。

一、社会管理意义和战略支撑作用

加强和创新社会管理，是党中央在新形势下作出的重大战略决策，是一项艰巨复杂的系统工程，需要每个政府部门主动参与并充分发挥职能作用。司法部强调，司法行政机关承担的职能和工作与社会管理密切相关，在加强和创新社会管理中具有重要地位和作用[注]吴爱英：在全国司法厅(局)长研讨班上的讲话，2011年7月18日。，如监狱、劳教、安置帮教、社区矫正、强制隔离戒毒和戒毒康复，承担教育改造、管理、帮扶上述六类“特殊群体”的重要职责，工作成效直接关系能否减少重新违法犯罪；人民调解，是化解民间纠纷、维护社会和谐稳定的“第一道防线”；律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定，直接服务司法活动，维护群众合法权益，关系社会公平正义；法制宣传教育，是推进依法治国基本方略的基础性、先导性工作等，构成司法行政加强和创新社会管理的重要内容。众所周知，职能是一个静止的规范、法定的界限，表明司法行政可以做什么、应该干什么，是应然性概念。能否担负加强和创新社会管理的重任，取决于司法行政机关是否具备相应的司法行政能力，因为职能作用必须在司法行政能力的主导下才能实现。即只有当司法行政能力的客观表现满足或高于社会管理的要求时，司法行政机关才能在职能范围内管理和控制相应的社会领域，整合和支配相应的社会资源，服务于加强和创新社会管理的最大化需求。无司法行政能力，则职能空设。司法行政能力高，则司法行政部门在职能领域内担当加强和创新社会管理重任的社会成效就高，二者为正比关系。

从自身来看，司法行政能力是司法行政机关科学发展的核心性履职资源，具有战略性支撑和依赖作用。在通称的法制保障、法律服务、法制宣传“三大领域”内，司法行政机关居于当然的顶层，是工作体系中的“核心工作主体”。推动司法行政事业发展，自然需要“核心工作主体”动用所有的资源和手段“输出”“产品”。在所有资源中，司法行政能力是一种非物质性、非受限性[注]法规性资源，即法律规定的司法行政职能界限，这是不可轻易突破和改变的。非受限性，是相对于法规性资源的明文规定而言的，即能力取决于工作主体的拥有和发挥，具有无限性。资源，取决于自身发挥程度，因而也是最能动、最有效的资源，而这种能力资源正是司法行政部门需要加强和提升的。理论上看，同在党委政府的领导下，各部门间的竞争，本质上是能力的竞争。按照一位省领导一针见血的观点，“政府各部门的职能在理论上是一视同仁、大体平等的，只有分工不同。关键的区别在于能力高下”，这实际上也是一些所谓“弱势部门”服务社会成效欠佳、自身发展缓慢的共因。同时，从宏观看，加强司法行政能力建设就是通过司法行政工作促进先进生产力发展、服务生产关系调整，这是其实践性表现，否则就是空谈。因而，司法行政能力越高，其服务生产力和生产关系的成效就越高，就易被社会各界接受、支持和参与，否则就可能产生“合法性危机”——失去社会各界对司法行政工作的信任和支持，工作呈边缘化现象，产生严重的认同困境[注]湖南省司法厅课题组：《司法行政服务党委政府工作大局论略——以两大专项活动为引》，《中国司法》，2011年第7期。。横向比较工作相对好、差两类地区的经验集中表明，同样的职能，造成工作成效悬殊差别的根本原因就是司法行政能力的高低。

二、概念界定和基本内容

关于司法行政能力，目前没有明晰的概念模型。笔者认为，定义司法行政能力，一是必须立足司法行政职能；二是必须立足社会各界对司法行政能力的期望与要求；三是必须立足司法行政工作的投入与产出。因此，作为司法行政部门的综合素质或内在力量的外化表现、水平衡量，司法行政能力应是司法行政部门在能力追求与建设上本质与现象、内容与形式、理论与实践相统一的范畴。据此可认为，司法行政能力，是司法行政部门通过行使司法行政权、运用社会资源和管理手段有效履行法定职能，实现工作目标的本领、能量和作用力的总和。这是一个总和式概念。科学认识司法行政能力，还需进一步解剖概念。这至少包括三个层面，一是司法行政能力由哪些要素构成，即司法行政能力组成要素；二是能够为党委政府和社会各界直观感受的司法行政能力，即司法行政外显能力；三是统筹运用组成要素、表现外显能力时司法行政自身必须具备的能力，即司法行政内含能力。

(一)司法行政能力组成要素。主要包含权力、人、财、制度等，具有法定性和固定性、可操作性和可比较性。

1、司法行政权。这是司法行政能力建设的源头，是区别于其他部门的显著标志。目前尚无完整的定义。据国务院2008年批准的《司法部主要职责、内设机构和人员编制规定》的理解，现行司法行政权主要有八大类。一是刑罚执行权，包括监狱管理权和社区矫正管理权，分别负责监禁性刑罚执行、非监禁性刑罚执行；二是行政处罚权和行政强制权，负责劳动教养管理[注]根据2013年全国政法工作会议的部署，劳教制度改革即将实施。、强制隔离戒毒和戒毒康复管理；三是法律服务的指导、管理权，负责律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助、仲裁机构等法律服务；四是国家司法考试实施和管理权；五是法制宣传教育指导权；六是人民调解工作指导和管理权；七是安置帮教刑释解教人员的指导和管理权；八是司法协助权[注]司法协助权主要在司法部，地方司法行政机关基本不具备，故不多述。。

2、制度。完善的制度体系，能充分调动司法行政工作者的积极性，有效利用各种资源，实现能力建设的效益最大化。这是司法行政能力建设的重要内容。同时有制度才能形成体制机制。从全国看，全系统现有“4部法律、6个决定、6个行政法规、71个司法行政规章[注]郝赤勇：《我国司法行政制度及其改革发展》，《中国司法》，2011年第9期。”及各项政策支持；省、市、县司法行政部门亦争取出台了不少地方法规和政策性文件，共同构成制度系统和领导体制、工作机制。

3、人力资源。这是司法行政能力建设的主体因素。司法行政队伍包括司法行政机关干部、监狱劳教(戒毒)警察、法律服务工作者、人民调解员(多为兼职)及各类志愿者——人员类别复杂、薪酬体系不同、管理渠道不一，个体能力参差不齐。

4、财政。主要指司法行政部门获得以财政资源为主的经费支持，也包括获得社会、个人的捐助或赞助。后者只是很小的一部分。获得正常而充分的财政支持，是司法行政能力建设不可或缺的关键因素，是司法行政部门赖以存在和开展工作的经济基础、行政投入。财政支持还反映在基础建设上即工作场所、办公设施、装备保障等，这是提升司法行政能力的物质基础。

(二)司法行政外显能力。有什么样的职能就应有什么样的司法行政外显能力，更多富于政治、经济、社会意义，为外界所器重。

1、服务大局的能力。大局具有根本性、统领性，集中代表最广大人民的根本利益，反映经济社会发展的整体要求。作为大局的有机组成部分，服务大局是司法行政工作的永恒使命和工作指南。司法行政部门必须从尊重大局、维护大局、服务大局的高度着力提高服务大局的能力，从而彰显职能优势，凸显工作的政治、社会意义。

2、服务群众的能力。司法行政工作的根本属性是人民性。司法行政机关既是执法机关，也是群众工作机关，既是执法者，也是群众工作者，必须始终坚持人民主体地位、把群众满意作为衡量工作成效的根本标准，着力增进同群众的感情，维护群众合法权益、创新群众工作方法，不断提高服务群众的能力。

3、服务经济建设的能力。十八大报告强调，以经济建设为中心是兴国之要。当前，随着市场经济不断完善，全面深化经济体制改革和加快转变经济发展方式越来越注重法律支持，法律服务与经济建设的关联度越来越高，司法行政部门服务经济建设的广度、深度必将发生深刻变化。司法行政部门必须从兴国之要的高度持续提高服务经济建设的能力，扩大对经济建设的贡献。

4、管教特殊人群的能力。罪犯、劳教人员和强制隔离戒毒、戒毒康复、社区矫正、安置帮教对象等六类特殊人群的管理、控制和教育、转化，是社会对司法行政外显能力建设最敏感、最关心的问题。提升管教特殊人群的能力，培养守法公民，“化腐朽为神奇”，这是司法行政部门落实“首要标准”的硬任务，是维护社会稳定、实现社会控制功能的“重中之重”。这也是系统内追责最严、处罚最重的工作。

5、排查调处纠纷的能力。充分发挥人民调解法理情综合运用、群众无交费负担和便于发现纠纷苗头、有利快调速处、促进案结事了等优势，提升排查调处纠纷的能力，推动纠纷发现在早、防范在先、处置在小，这不仅是为服务群众的工作要求，也是党委政府维护社会和谐稳定的“重要法宝”和有力抓手。事实证明，人民调解工作成效高，该地区的平安指数必然高。

6、维护公平正义的能力。实现社会公平正义，是党的一贯主张，是坚持和发展中国特色社会主义的重大任务。依法公正文明执法，依法诚信尽责执业，决不让公平正义在司法行政领域失守，尤其是通过法律援助直接解决困难弱势群体打不起官司的问题，让其享受公平正义的阳光，这是司法行政工作者执法执业的首要价值追求。

7、助推法治建设的能力。“依法治国基本方略全面落实”是全面建成小康社会的基本目标。集成服务法治建设的力量、举措，推动普法深入经济社会发展各方面，促进法治成为人们的生活方式，推进地方、基层、行业依法治理，全面提升社会法治水平，为“五位一体建设”营造良好法治环境，司法行政部门责无旁贷，必须体现应有作为。

8、应对突发事件的能力。任何部门在发展过程中都可能面临事故、灾难、舆情等易产生公共危机的突发事件。司法行政部门特别是监狱、劳教(戒毒)场所及律师、司法考试工作等敏感性强、社会关注度高，发生突发事件的几率高、责任重，必须早发现、快处置、妥化解、防蔓延，力争把影响和危害减小到最低限度。

(三)司法行政内含能力。打铁还需自身硬。内因决定外因。因而从某种程度上讲，内含能力直接决定外显能力。否则，组成要素再充分，外显能力将会因内含能力不足而表现不佳。

1、统筹能力。统筹兼顾是科学发展观的根本方法。点多、线长、面广及各部门职能相对独立的特点，决定司法行政系统更应强化统筹能力建设。这实质是对全系统制度的合理安排、职能的科学整合、资源的优化配置、利益的通盘考虑、力量的一体凝聚，以形成有目标、有效率的司法行政工作整体。

2、规范化能力。规范化是一个部门运行高效、发展成熟的重要标志。固定体现业务工作特性的基本条件、做法，制定、推广相关的国家标准、行业标准和技术规范，形成覆盖主要业务领域、门类齐全的业务规范体系，对于司法行政事业发展具有特别重要的意义。

3、科技能力。在社会信息化条件下，科技手段是第一资源，信息优势是核心优势。大力提升司法行政工作科技含量，加快推动信息化建设，改变“手工行政”，必将为司法行政能力建设注入新的生机。

4、学习能力。能力不会天生，必须通过学习和实践获得，否则就会导致本领落后、能力不足。同时，学习好才能创新好，才能在遵循工作规律的基础上，实现在应对新情况上有新思路、解决老问题上有新对策、攻克难热点上有新突破，不断开创司法行政工作新局面。

5、文化能力。司法行政文化“是司法行政精神文化、制度文化、行为文化、物态文化的总和”[注]赵亚杰：《对司法行政文化相关问题的思考》，《行政与法》，2011年第12期。，积淀司法行政人最深层、最厚重的精神追求和价值坚守，是司法行政能力建设中的重要变量和软实力，是推进司法行政工作发展的政治思想武器和精神动力支持。

6、拒腐防变能力。集中解决理想信念、文风会风、工作作风、领导作风和选人用人、反腐倡廉建设等突出问题，坚决反对形式主义、官僚主义，坚决禁止铺张浪费，确保执法清明、干警清正、队伍清廉，是全系统的鲜明政治立场。

总体看，司法行政能力组成要素、外显能力、内含能力具有性质上的相对稳定性、组成上的牵联性、建设上的互为驱动性，构成外界认知司法行政能力的基本图式。组成要素是基础层面，具有媒介性，是外显能力、内含能力形成和发挥的基本条件。外显能力和内含能力实际上就是有效运用和充分发挥这些要素的体现。内含能力以启动、调控的功能影响和制约外含能力，是组成要素的内化表现，是外含能力建设的内部支撑力。外含能力是组成要素和内含能力的外化表现，是司法行政能力最易为外界所感知的内容。整体看，三部分虽具有不同地位、性质、功能，但其相互顺应贯通、藕合补充，有机形成司法行政能力系统，获得各自独立时所无法具备的新特质和功能——最基本的表现就是司法行政工作者在追求司法行政能力时所进行的思想、理想表达和实验、实践表现，体现为司法行政能力建设的成果。

三、现状考察与理性思考

为掌握司法行政能力的现实情况，2012年底至2013年初，以所在省为样本，课题组先后深入长沙、株洲、衡阳、邵阳等地就司法行政能力建设进行调研和访谈，同时还在司法局长(副局长)培训班、司法所长培训班、监狱劳教(戒毒)系统晋督培训班和厅机关干部中开展问卷调查。共计发放问卷500份，收回有效问卷475份。问卷调查对象包括县、乡党政部门领导和群众82人，司法行政系统股、科、处、厅级干部327人，监狱劳教(戒毒)系统警察91人。笔者认为，问卷调查所收集的信息较为全面地反映了该省司法行政能力实际。

调查共填有效选项8550个。依据每个选项“强、一般、差”的被选情况，哪项得选最多，即定义哪项；如得票相同，则讨论决定。经统计(见下表)，“强”的比例为28%、“一般“的为56%、“差”的为16%，“一般”的选项为多数，“强”的比例高于“差”的比例，呈橄榄球状，反映司法行政能力整体状况不容乐观，急需加强。

“司法行政能力”状况调查表

※本表用于课题调研，请根据实际选择。对应项内打“√”，每项只填一个选项。

从“强”的选项看，服务大局的能力被选主要在于该省近年来相继组织开展的服务大局的专项行动，社会反响强烈[注]参见湖南省司法厅课题组：《司法行政服务党委政府工作大局论略——以两大专项活动为引》，《中国司法》，2011年第7期。；服务群众的能力主要表现为司法行政部门为群众免费调处纠纷、免费开展法律援助。维护公平正义的能力，主要得益于监狱对罪犯的惩罚功能和法律援助、人民调解及律师、公证维护公平正义的表现。助推法治建设的能力，主要系持续深入推进普法宣传、为提升群众的法律素质发挥了不可替代的作用，以及省委法治办内设在司法厅，代表省委协调推进《法治湖南建设纲要》，工作成效被社会较为认可。

从“一般”的选项看，制度要素被选在于大家认为，现有的一些业务性法律及制度本身的硬度和执行力让基层较为失望。按照基层同志的说法，“出台的四部法律没有哪一部像环保法、国土资源法、交通法那样让我们履职时理直气壮、无比雄壮[注]据课题组调研笔记。”，话虽较偏，但也饱含基层同志的无奈。人力资源要素，反映较多的是，司法所每所平均不到2人，“无人干事”现象严重；监狱、劳教(戒毒)机关警察配备比未达标，基层警察工作负担较重；专群混合，兼职太多，专业化不够；队伍发展上，职级待遇难比同地其他政法队伍，出口不畅，“地板砖”、“天花板”式干部现象严重。财政要素上，经费保障、基础设施明显不如同地的其他政法机关，甚至连一些法律明确要求财政保障的项目如监狱、劳教(戒毒)、人民调解、法律援助等不能完全保证。服务经济发展的能力总是让党委政府感觉若隐若现，办法和渠道不多，直接服务和促进的实质成效不明显，对经济发展的贡献作用“举重若轻”。管教特殊人群的能力也被认为“一般”——在于社会一旦出现重大案件，大家习惯性的反映就是“这人是从监狱、劳教所出来的吗”，认为司法行政部门贯彻“首要标准”不力，没有彻底改好“坏人”，这也与工作的宣传力度不够有关。司法行政领域也偶有突发事件发生，应对、处理的效果被认为“一般”。基层同志认为，司法行政一些业务至今仍缺乏系统的规范和标准，随意性较大，无所适从。科技能力“一般”，主要反映在信息技术相对其他部门较为落后，大部分市、县司法行政部门没有启动信息化建设，而最应富有科技含量的监狱劳教(戒毒)监管设施也欠帐较多。学习能力、文化能力被列为“一般”，则在于学习和创新之风不足，文化建设体系远未形成。

从“差”的选项看，选择司法行政权要素的居多。其原因主要在于大家认为，不管从“大司法行政”还是从“小司法行政”的角度看，我国当前的司法行政权不合理、不完整，与公安侦查权、法院审判权、检察起诉权相互制约的机制远未形成；同时从司法行政权内部分配上看，权力“上收集中”特征明显，一个具体表现就是一些司法行政权在市、县级机关“断层”，基层司法行政机关有管理对象却无管理权限。从统筹能力看，由于地方司法行政的人权、财权主要在地方，上级司法行政机关对下级的业务性指导不能“一杆子”插到底，“上有政策、下有对策”，甚至时有利益冲突，执行力不够强；从同级看，由于缺乏足够统揽所有职能的核心职能，体制机制不尽统一，系统“系而不统”，难以整合力量资源。拒腐防变能力被选的直接原因同该省前几年被查处的几起腐败大案有关，阴影还未完全消除，其实该省近年来的反腐倡廉工作一直很富有成效，连续3年被评为全省反腐倡廉建设先进单位，并荣获“省直文明标兵单位”荣誉称号。

透过分析可以明显发现，大部分受访者把司法行政与公、检、法作横向比较，映照出差距，这是必须承认的事实。司法行政事业的发展也必然表现为司法行政能力的增长过程。从纵向看，司法行政能力有了历史性的进步和显著提高，总体上与服务党委政府工作大局、经济社会发展的要求相适应，与职责使命、时代大势的要求相适应，这勿庸置疑。但从理性式思考、问题式总结、批评式推进的角度看，面对党的十八大绘就的我国经济社会发展的宏伟蓝图，“五位一体”经济社会发展越来越内需法律服务、法律保障、法制宣传等司法行政职能，司法行政必将在经济发展、法治建设和社会公平正义、和谐稳定等方面承担更多更高的期待和责任。这就要求司法行政部门必须直面总量不够、结构失衡、问题普遍、建设滞后等能力建设的“木桶短板”。这阻碍了司法行政能力有序有效增长，削弱了能力建设的整体成效——而能力不足也就直接导致自身发展不足，影响司法行政工作者的工作信心，动摇主体根基，形成不愿看到的“恶性循环”，因而必须增强能力不足的危急感，持续深入推进司法行政能力建设。

四、一般规律与建设路径

研究重在应用。探讨决不仅是形而上学之意义，而是贵在形而下学意义上的实践指导和具体运用。加强能力建设是研究的最终落脚点。因此，在价值论、认识论的基础上，我们更应从司法行政能力建设的一般规律的角度探讨方法论即具体建设路径，以期完整回答什么是司法行政能力、怎样提升司法行政能力。

(一)循认识规律，进一步重视司法行政能力。实际地看，全系统对能力建设的认识并没有达到“战略支撑作用”和“一项根本建设”的高度。两个极端的例子就是，“监狱，只要看好人，会数人头就行”；“司法工作，不会出什么大事，应付上级检查就是了[注]均据课题组调研笔记。”，对能力建设的认识相当漠然与不屑，以至一些单位对近年组织的“执法大培训、岗位大练兵、技能大比武”等司法行政能力建设活动“推一推动一动、不推不动”，乃至消极应对、追求形式。这说明工作中的能力压抑、能力浪费、能力缺乏现象较为普遍。

《公务员法》第11条规定，公务员应具有符合职业要求的文化程度和工作能力。权衡权本位、钱本位、关系本位，能力本位最公平公正。能力建设，实际上就是在强调权利、规则和机会平等的基础上，追求有为有位、有作为有回报，能从心灵深处激发个体的工作潜能和主观能动性，迎合个体呼吁公平公正的诉求。因而从理论上看，人人须有加强司法行政能力建设的的自觉、自为和自我提高意识。同时，司法行政能力能否与时俱进、与日增强，关键在于领导和管理。当务之急，是要将其摆上重要议事日程。第一是组织开展专题调研，深刻把握司法行政系统能力建设的现状、态势，分清主流、支流和难点、突破点。第二是按照先进性和广泛性、长远性和现实性相结合的原则，制订司法行政系统能力建设规划，着力抓好落实。第三是在加强物质保障的同时，通过建立目标责任制、检查考核制、奖惩监督制等工作机制，将能力建设的目标转化为各项硬性指标，以确保司法行政能力建设有成果、有进步。

(二)循发展规律，进一步适应司法行政能力演进趋势。司法行政能力建设是一个不断发展的历史过程。其三大组成部分即司法行政能力结构、内容虽具有相对的稳定，但决不是静态范畴，必然随时代发展不断演进优化。

一是规模呈扩大化。随着社会的发展与进步，可供司法行政部门汲取的权力、财力、人力、技术、制度等资源不断增多，新的司法行政能力要素、外显能力、内含能力将不断出现，能力的结构和规模总体上由小变大。如随着社会管理的加强，司法行政相继增加法律援助、司法鉴定、戒毒、社区矫正等职能就是显证，这是由司法行政工作的社会性特点决定的[注]“司法行政工作的一个显著特点就是它具有浓厚的社会性，很多工作都是直接面向社会、面向群众的，涉及社会服务、社会管理和社会建设等诸多方面。”参见刘武俊：《司法行政基本概念新论》，《中国司法》，2007年第12期。。二是效益呈集约化。提升司法行政能力建设成效，必须改变粗放、松散式的建设旧象。统筹职能资源，集中力量办大事、握紧拳头保重点，主要以服务党委政府工作大局的能力、服务经济建设的能力、统筹能力、制度要素的提高为突出标志，集五指成拳头、集小成为大成，实现工作的规模效应，整体彰显司法行政的职能优势。进而，实现司法行政能力建设与党委政府工作大局的最优合意、社会公共利益的最大化需要，与其他职能部门、社会各界的合作合力，司法行政工作成果的集约化、高绩效化将必然呈现。三是发展呈技术化。“手工行政”向“技术行政”转变是必然趋势。司法行政部门必须从战略的高度重视先进的理念、知识、技术、信息手段的运用，尽快改变传统的工作方式，增加能力建设和履职过程的技术含量。这也是实现司法行政工作现代化的必然要求。

(三)循条件规律，进一步完善司法行政能力要素。司法行政能力组成要素具有天然的条件性。相对应，条件越合理、越充分，司法行政能力建设就越有利、越发展。

一是强化司法行政权。基本共识有：实行侦押分离，将看守所划属司法行政机关管理；统一行使刑罚执行权，人民法院、公安机关不再行使；实行审执分离，民事执行由司法行政部门负责；法院、检察院的司法行政事务如选任培训法官、检察官等交由司法行政机关管理[注]以上观点综合刘武俊的《司法行政权的界说及合理配置》，《理论导刊》，2003年第9期，孙业群的《论司法行政权》(上、下)，《中国司法》2005年第10期、第11期。，从而实现“随着司法体制和工作机制改革的不断深化,我国司法职权配置将进一步优化,侦查权、检察权、审判权、执行权将在公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关之间得到科学合理的配置,司法行政职能将得到进一步强化,更能反映司法行政内在的逻辑和自身的规律性。[注]郝赤勇：《我国司法行政制度及其改革发展》，《中国司法》，2011年第9期。”二是强化财政支持。受多种因素影响，司法行政部门的财政经费保障低于同地的其他政法部门是不争的事实，老账没补上、新账又欠上。“司法行政部门经费保障最困难，最需要关心；装备设施最差，最需要支持。[注]据课题组调研笔记。”当务之急是要推动建立基层司法行政机关与财政收入、物价水平相协调的公用经费动态增长机制及必要的专项支持，确保经费投入和装备设施建设。三是加强队伍建设。第一是争取支持，大幅度增加司法行政部门专项编，重点流向基层司法所。第二是增人与提能并举，着力提升个体的司法行政能力(后有论述)。第三是盘活系统内资源，打通法律服务工作者、监狱劳教(戒毒)警察与基层司法行政部门的人员流通渠道，实现双向互补。第四是大力推行由政府“买单”的人民调解、社区矫正、法律援助等司法行政公益岗位，缓解缺人的工作“瓶颈”。四是健全制度机制。当前要争取细化落实现有的法律制度，如涉及编制、职级就要与编制、组织部门联合行文，涉及经费就要与财政部门联合行文，涉及项目就要与发改部门联合下文，切实为基层司法行政部门提供“尚方宝剑”式的政策支持，形成强有力的工作机制，实现“基层的问题靠上层资源来解决。”

(四)循因果规律，进一步推进外显和内含能力建设。有因才有果，无因则无果，这是铁律。强化司法行政外显、内含能力建设，凸显服务党委政府和社会的实际成效是“为”、是因，获得应有的重视支持、实现自身发展是“位”、是果。“位”为“为”存在，有“位”应有“为”；“为”也为“位”存在，有“为”也应有“位”。

有“位”的前提在于有“为”。“为”包括两方面，一是自身素质高，内含能力强。基本思路为：统筹能力，有管总、管全局的性质，重在完善统筹的制度机制、手段载体。规范化能力，体现司法行政部门的执法(业)水平，有利提升工作效率，必须抓紧建立完善规范化工作体系。科技能力，相对落后，必须加大投入，迎头赶上。学习能力，直接有助于增强本领，是能力建设的“加速器”，必须高度重视，努力建设学习型组织。文化能力是软实力，必须不断形成司法行政文化建设的新觉醒、理论创造的新成果，从而推动司法行政工作向前发展。拒腐防变能力，要以严明政治纪律、密切联系群众、惩防体系建设等为重点，始终保持惩治腐败的高压态势，坚决肃清不良习气，以反腐倡廉的新成效取信于民。二是工作成效好，外显能力强。基本原则有，立足本职，即依法履职，清楚应该干什么、要干得怎么样。服务为先，必须切实做到服务党委政府工作大局、服务经济社会发展、服务人民群众需要，努力为党委政府解难处、为社会发展添动力、为人民群众办实事。特别是要选准主题、整合力量服务党委政府工作大局。重在积极，能力建设本就是主观、能动的活动，要彻底改变消极应对的状态，变“要我干”为“我要干”，想事干事、主动作为。攻坚克难，越是敢啃硬骨头、善解难题目，就越能显示司法行政的能力和作用。务求实效，虚功实做、实功硬做，抓铁有痕、落地有声，使各项工作以硬指标、实成绩体现。如此，作为政府的职能部门，司法行政部门就能与其他部门一样实现创造和索取的统一，即提升司法行政外显、内含能力，产生实际工作成效，彰显“为”的成功，进而赢得党委政府和其他部门的尊重和重视，具备应有的部门尊严、工作自信，达到解决工作困难、扩大干部出路，达到有“位”的目标。

(五)循能岗规律，进一步加强司法行政个体能力建设。能岗规律，即以能为本、以能配岗。这也就将司法行政能力建设切换成了司法行政个体能力建设，理论上存在目的与手段的关系，而实际上后者也是前者的必然性途径。

加强个体能力建设，根本在于激发个体的能力需要。哲学认为，需要，是人对物质生活资料和精神生活条件依赖关系的自觉反映。作为个体活动的恒常动力因素，需要对个体能力发展具有强烈的驱动、选择和调控作用——直接影响个体能力发展的水平、结构和速度。最现实的需要就是“岗”。因而，司法行政能力建设就要抓住个体对“岗”的需要，建立刺激、引导和促进能力建设的制度机制和环境。一是科学测评。建立科学、合理、公认、可行的能力指标测评体系，进而通过考试、面试和考核、考查等手段，公正、合理地评价个体能力强或一般、差的实际状况。二是以能配岗。在以德为先的前提下，根据个体能力状况实际，形成以能为本、以能配岗的选人用人机制，使能力与岗位、职级、工资相配套，做到能者有其位、能者有其级、能者有其利，能者上、庸者下，人尽强能、人尽其能，从而建立能力型司法行政，有效提升司法行政能力的整体水平。三是长效促进。建立健全以能力培养、提升为主要内容的教育培训、工作实践机制，全方位加强司法行政能力建设。强化经费保障、设施配备、科技投入机制，大力支持司法行政能力建设。完善责任机制、奖惩机制，建立司法行政个体能力需要与岗位、职级、利益的紧密联系与正相比关系，充分促使个体提升现有能力、挖掘潜在能力，从而集合形成质必定从属归一、量必定有机累加的能力建设整体成效。

五、结语与展望

研究司法行政能力并不是所谓“能力主义观”的努力或偏执，而是因为司法行政发展及能力现状所带来的问题。无能不强、弱能不立。司法行政能力建设，是关系司法行政部门发展的老话题、大课题，也是所有司法行政工作者的必做题、难考题。遵循以能力为本位、以能力建功业、以能力赢支持的原则，形成共识、合力共为，努力推动司法行政能力大提升、大发展——这就意味着司法行政部门对社会贡献的提质、多益，必将赢得更加深入持久的党政重视、社会支持；意味着司法行政部门将更加坚定工作自信、增强工作自觉、追求工作自强，以能力建设的丰硕成果为全面建成小康社会作出新的更大贡献！

课题组组长：

夏国佳 湖南省司法厅厅长、党组书记

课题组成员：

汤开清 湖南省司法厅办公室主任

曹武鸿 湖南省司法厅办公室副主任

李 铖 湖南省司法厅办公室主任科员

执笔人：李 铖