基于财政转移支付视角的区域经济协调发展

林 洁

由于自然、历史、政治和社会等因素的影响，我国各地区的经济发展水平存在较大差距。新中国成立之后，由于实行计划经济体制和“大三线”建设，区域经济发展水平的差距不是非常明显。改革开放以来，由于区域经济非均衡发展战略的实施，对外开放首先从东部沿海地区开始，实行东部优先发展战略，造成了区域经济发展不平衡的问题。

一、财政转移支付对均衡区域经济发展的绩效评估

财政转移支付制度是指以中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡为基础，以实现各地区公共服务均等化，使区域经济、城乡经济协调发展为目标而建立的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付制度被当今各国普遍采用，是用来与分税制体制相配套，规范中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的关系，调节国家财政入分配，调控经济运行，促进地区经济协调发展的重要手段。2003年以前，中央对地方的转移支付包括税收返还、体制性补助、转移支付补助和专项转移支付四类。2004年后对分类进行了调整，分为税收返还、转移支付和体制补助三类，转移支付又具体分为财力性转移支付和专项转移支付。2007年以来，税收返还不计入转移支付，将转移支付分为财力性转移支付和专项转移支付两类，并将体制补助并入财力性转移支付。2009年，将财力性转移支付更名为一般性转移支付，将原一般性转移支付更名为均衡性转移支付[1]。财政转移支付制度有自上而下的纵向转移支付制度和由富裕区域向贫困区域的横向财政转移支付制度。近年来，为了缩小地区经济发展的不平衡问题，国家对运用财力性转移支付的功能有所增强，主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、义务教育转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡困难转移支付、结算补助、企事业单位预算划转补助收入、资源枯竭型城市转移支付和其他财力性转移支付等。

随着我国经济总量的扩大和财政收入水平的提高，国家通过财政转移支付手段，有效地促进了不同区域的协调发展。

首先，财政转移支付对地区经济协调发展的效果明显。2012年3月18日，在中国发展高层论坛上，财政部部长谢旭人表示：通过转移支付之后，确实大大改善了地区之间人均财力水平的状况。在转移支付以前，如果东部地区是作为100计算的话，中部地区只有35，西部地区只有40左右，通过转移支付以后，东部人均财力水平如果是100的话，西部已经达到了97，中部达到76到77，分配的均衡度大大提高。可见，通过转移支付，地区之间人均财力水平区域相对均等，大大的促进了我国各地区经济的协调发展，改善了人民的生活水平，尤其是大大改善了西部人民的生活水平。此外，自我国实施以区域统筹发展为导向的财政转移支付政策之后，整个国民经济呈快速增长态势。同时，国家统计局统计数据显示：近年来，我国各地区的国内生产总值的增长率趋于相对平衡。不仅如此，中西部地区的经济发展速度明显加快，不仅缩小了与东部地区的差距，甚至还出现了赶超东部的趋势。1994年，东部地区增长速度比中西部地区快，东部地区平均增长速度高于西部地区2.14%。不仅如此，在东中西部内部，各省（市、自治区）的增长参差不齐，如东部地区的海南省与浙江省相差了12.4%，西部地区的贵州省与西藏自治区相差10.4%。但是，根据从2010年数据，中西部的增长速度已经超过了东部地区，而且在各地区内部都比较集中稳定（表1）。

表1 2010年和1994年全国及东中西部GDP增长情况（单位：%）

其次，财政转移支付纵向均衡效果明显。铁卫、孟小霞等学者对中央政府对地方政府财政转移支付各项目极差值率进行分析后认为，国家在实施财政转移支付制度后，税收返还、专项转移支付、一般性转移支付对均衡各地区的财力具有较好的效果（表2）。

表2 中央政府对地方政府财政转移支付纵向均衡效果[2]（单位：%）

从表2可知，1994-2010年地方本级收入与本级支出之比平均约为59.65%，这说明地方政府的本级财政收入显然不能满足其支出的需要；在实施转移支付后，1994-2010年地方本级收入与本级支出之比平均为102%，这说明通过转移支付能够满足地方政府财政支出的需要，改变了地方政府在税制改革后严重收不抵支的状况。从转移支付效果来看，1994年之前的转移支付效果不明显，而在实施转移支付后，1994-2010年转移支付效果平均约为45.53%，这说明了转移支付占地方财政支出的比重有了非常大的提高，转移支付的调节力度明显增强。从总体效果来看，通过财政转移支付能够满足地方财政支出的需要，地方政府的财政状况得到好转，改变了实施转移支付前中央与地方财政纵向失衡的状况。

最后，财政转移支付应对突发事件和自然灾害的效果明显。近些年来，我国接连出现多起重大的自然灾害，如南方雪灾、汶川大地震、舟曲特大泥石流、台风和连续的暴雨等，这些灾害给当地群众的生命和财产造成了巨大损害。尤其是2008年5月12日在四川汶川发生了新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。在这次大地震中，一方面体现出了全国人民“一方有难八方支援”的互助精神，另一方也显示出了政府的强大，主要体现在政府的财政转移支付力度上。在汶川大地震发生后的第二天，财政部宣布中央财政紧急下拨地震救灾资金8.6亿元。2008年6月11日，国务院公布了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，要求东中部地区19个省份对口支援四川省18个县（市），以及甘肃省、陕西省受灾严重地区。具体要求为：各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑，连续支援3年。截至到2008年11月3日，各级财政部门已经投入救灾资金911.82亿元。其中，中央财政投入775.68亿元，用于应急抢险救灾资金372.43亿元，用于灾后恢复重建资金403.25亿元；地方财政投入136.14亿元。截至2009年底，中央财政已累计拨付2215.98亿元灾后恢复重建基金。《中国财政基本情况（2010）》显示：2008 年以来，为支持汶川、玉树、舟曲抗灾救灾，以中央财政为主导共计安排资金10999亿元，其中中央财政资金3695亿元，地方财政资金1330亿元（含省市对口援建资金），社会捐赠519亿元（含港澳援助及特殊党费）、银行贷款及自筹等资金5455亿元。用于汶川抗灾救灾10589亿元（其中，中央财政地震灾后恢复重建基金支出3033.27亿元）、玉树350亿元、舟曲60亿元。由此可知，汶川大地震灾后重建工作的资金来源主要是政府的财政转移和救助。此外，《国务院关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知》第十三章明确提出“加大转移支付力度，保障县乡基层政权机构正常运转。调整现有专项建设规划和专项资金安排，按用途不变原则整合资金，向灾区特别是受灾贫困地区倾斜。”同时，在税费政策方面也给予灾后重建优惠。汶川在灾后短时间内焕然一新，最重要的并不是通过货币政策的调整或宽松的货币政策而实现，而是通过财政转移支付而实现的。

总之，通过财政转移支付制度的实施，不仅促进了区域经济协调发展，而且使地方政府能够更好的发挥其职能，还提高政府的抗灾及灾后重建的能力，维护了社会稳定，增强了政府的执政合法性。这都显示出了财政转移支付的优越性和巨大作用。

二、从财政转移支付视角透视区域经济发展的不平衡

在充分肯定财政转移支付对促进区域经济发展和社会协调的同时，我们也应该看到现行的财政转移支付制度存在着不足。财政转移支付存在的主要问题是没有实现各地区之间的横向平衡，未能很好缓解区域之间的贫富差距，而且公共服务均等化程度也不高，财政转移支付制度功能与绩效没有达到预期效果。

一是财政转移支付总量不足，导致不同区域经济发展差距拉大。所谓财政转移支付总量不足，主要是财政转移支付总量不能满足各地区 （尤其是西部和经济落后地区）财力的需求，从而影响该地区经济协调、基础设施、教育、医疗、生态环境等方面的发展和建设。我国公共卫生财政投入总量不足。分税制改革明显提高了中央政府的财政能力，但分税制后，由本级财政负责本级卫生机构的投入，而县、乡财政税源有限，尤其是经济不发达的中西部地区，直接导致对公共卫生的投入难以保证，而且低于国际水平。哈佛大学公共卫生学院萧庆伦教授的研究结果表明，中国是世界上公共卫生支出比例最低的国家之一，甚至连非洲一些贫困国家，人均卫生支出水平都要比中国高出1倍[3]。孙群力指出：我国东、中、西部地区财政卫生支出占GDP的比重，东部地区从1997年的0.51%上升到2009年的0.93%，中部地区从1997年的0.48%上升到2009年的1.39%，西部地区从1997年的0.92%上升到2009的2.18%。对我国31个省市区1997-2009年的财政卫生支出的分析结果表明，我国东部地区实际人均财政卫生支出高于中、西部地区，且各省份实际人均财政卫生支出的增长率低于财政支出增长率[4]。在教育方面，2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。这意味着该目标自1993年提出以来我国有望首次实现这一承诺。也就是说，我国的教育经费支出占国内生产总值的支出从来没有高过4%。据报道，教育经费占GDP比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.3%，撒哈拉以南的非洲国家为4.6%，欠发达国家为4.1%。此外，由于我国地方政府承担着教育投入的主要责任，东部地区由于经济发达，财政对教育投入比较多，同时经费的其他来源也比较充裕。对于贫困的西部来说，教育经费对财政的依赖性很大，而偏偏财政收入增长缓慢或原本就已处于入不敷出困境，使得经费严重短缺，这样又进一步加大了地区间教育投入的差距，严重影响我国整体经济水平的提高；加上我国财政教育支出对高等教育投入过高，对小学、初中等教育投入偏低。这就导致教育差距的进一步拉大，从而到造成了科技不发达、生产力水平低、就业困难等局面，进而阻碍经济协调发展，最终形成贫富差距扩大。由于财政转移支付总量不足，造成各地区的基础设施建设、教育事业发展、医疗水平提高、生态环境协调等发展不平衡，最终导致了区域经济发展差距拉大。

二是财政转移支付结构不合理，弱化了调控区域经济发展的功能。在财政转移支付的三种形式税收返还、一般性转移支付、专项转移支付中，承担公共服务均等化职能的主要是一般性转移支付，因此，在整个转移支付财力性转移支付的所占比重应该较大。但是，实际情况却是，专项转移支付占整个支付的比重较大，而财力性转移支付比重相对较小。以2010年为例，2010年中央对地方税收返还和转移支付30611亿元，其中：税收返还5004.36亿元，约占转移支付总量的16%；一般性转移支付12295.73亿元，约占转移支付总量的40%；专项转移支付13310.91亿元，约占转移支付总量的44%。由此可知，我国的财政转移支付是以专项转移支付形式为主，这就导致了地方各级政府可支配的资金量就很小，地方各级政府需要按照中央规定的用途使用资金，这种转移支付结构不利于实现公共服务均等化目标。此外，转移支付很大一部分用到了城市里面，而对于农村和基层相对较少。这就大大弱化了财政转移支付的功能，并没有真正使社会弱势群体感受到转移支付的好处，也不能真正缩小基本公共服务水平的差距。

三是财政转移支付计算方法不科学，无法真实反映不同地区的收支状况。对于财政转移支付计算方法，我国主要采用“因素法”和“基数法”。“因素法”是各国通常的做法，是用各地标准财政收入和标准财政支出的差额乘以转移支付系数，其考虑因素比较全面，对促进公共服务均等化的作用较为明显。“基数法”是我国以1993年中央从地方净上缴的收入为基数，按新体制计算的净增加收入返还给地方，并逐年递增的计算方法。它既不考虑各地的收入能力和支出需要的差异，也没有客观标准，收入增长越快返还就越多，导致地区间的差距越拉越大。我国由于分税制改革不彻底，税收返还、体制补助和部分专项补助都采用“基数法”，以维护地区的既得利益。一般性转移支付虽采用“因素法”，但由于地方政府的财权与事权不对应，财政困难，就加大行政性收费的力度[5]。此外，我国财政转移支付计算的数据来源存在不准确性，而且计算地方标准收入只涉及税收部分，大量行政收费并未纳入到其中，加上很多地方政府预算无法真实反映不同地区的收支状况。由于计算方法的不科学，一方面弱化了转移支付的均等化功能；另一方面保护了地方既得利益，出现了“富者越富、穷者越穷”的马太效应。

四是财政转移支付资金管理缺失，影响了促进区域经济协调发展的效率。监督缺乏的主要表现在于：首先，法律规范的缺乏。关于财政转移支付的法律较少、层次较低，有明确法律法规条文的主要有：财政部于2000年1月3日公布的《过渡期财政转移支付办法（1999）》、2002年 12月 26日出台的《一般性财政转移支付办法》和2008年6月19日出台的《2008年中央对地方一般性转移支付办法》，以及一些地方性质的法规，如海南省三亚市人民政府办公室2004年6月14日发布的 《三亚市一般性转移支付暂行办法》等。其次，管理机制的缺失。目前，财政转移支付虽然主要由财政部牵头，但是始终没有统一的管理部门，形成了多头管理。对于财政转移支付，尤其是对专项转移支付资金的管理较混乱、效率低。专项转移支付资金没有一个统一的部门集中管理，有权动用这些资金的部委多达37个[6]。如救灾方面的资金、物资涉及发改委、财政部、交通部、水利部、民政部等若干部门。此外，申报审批和资金拨付链条过长，需要层层上报、审核、批复，从项目申请到中央部门批复项目，再到中央专项资金实际拨付到位，往往需要经过一年以上的时间，期间相关情况发生变化得不到及时反馈，造成中央专项资金下达后无法发挥作用[7]。再者，审计系统的缺位。我国在转移支付资金的使用上缺乏有效的审计系统，即使有审计部门，但基本上都缺少其独立性。还有，按照现行的有关规定，中央在地方预算草案批准后所拨付的财政转移支付资金，其使用分配不再需要地方人大及其常委会审查批准，这实际上导致了转移支付资金脱离了人大监督。这对于财政转移支付的资金是否做到专款专用、是否真正投入到公共服务均等化事业中，人民无法准确掌握。最后，问责机制的缺乏。由于缺乏有效的问责机制，导致财政转移支付资金的运用随意性大，支出责任不明确，产生截留挤占和挪用等问题，但是产生的问题并没有相应的惩罚措施或者处罚较轻。由于监督机制的缺乏，最终导致了财政转移支付整体效益低下，影响了促进区域经济协调发展的效率。

三、运用财政转移支付手段促进区域经济协调发展的政策建议

第一，增加总量，协调发展。中央财政要进一步增加财政转移支付总量，以保证各地区、尤其是西部和经济落后地区的财力需求，加大转移支付向西部地区特别是民族地区的倾斜力度。相对于东部沿海地区，西部地区由于地理位置和历史传统以及气候环境等因素的制约，导致了西部地区经济文化和社会发展在全国长期处于落后地位。正是地方经济增长不足，导致地方缺乏足够财力，无法提供良好的公共产品和公共服务。西部地区的经济和社会发展需要增加财政转移支付总量，加大中央财政对西部地区转移支付的力度。一方面，增加用于基础设施建设、农村基础教育和职业技术教育、文化卫生事业、社会保险、社会福利等方面的开支；另一方面，加大对西部地区农业科技发展、旱作农业、节水农业、农业生态环境保护、天然林保护、农业病虫害防治和救助等方面的投入。通过分析知道，增加财政转移支付总量能够更好的实现全国范围内的公共服务能力均等化，能够缩小东西部的经济差距，能够协调各地区的经济发展。

第二，优化结构，强化功能。一方面，优化财政转移支付的结构，要加大一般性转移支付，减少专项转移支付。为了实现区域经济发展平衡与各地区公共服务的均等化的目标，应该提高各地区的可支配财力，而增加一般性转移支付的数额和所占比重可以直接增加地区的可支配财力，要充分发挥一般性转移支付与专项转移支付的搭配使用效能。研究发现，一般性转移支付与专，项转移支付之间存在着相互影响效应，上级政府的一般性转移支付与地方财政支出之间存在着显著的替代效应。一般性转移支付增加1%将导致本级地市财政支出规模降低0.03%-0.04%；而上级政府的专项转移支付与地方政府财政支出之间存在着显著的互补效应，地方政府的专项转移支付收入每增加1%，将带来地方政府财政支出规模增加0.14%-0.38%，但是地方政府并不存在反应过度问题[8]。另一方面，优化财政转移支付的结构，要加大财政转移支付向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜的力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。总之，优化财政转移支付结构就是要重新分配三种基本支付形式的比重，加大一般性转移支付比重，以及向农村和基层倾斜，从而达到各地区经济协调发展。

第三，修正方法，反映真实。修正财政转移支付的计算方法，主要是逐步取消“基数法”而加大“因素法”的运用。在计算财政转移支付额时，应该充分考虑各地区的自然地理条件的差异性、人口密度、社会经济发展水平程度、城市化程度、人均GDP、人均可支配收入等基本情况，即应该采用“因素法”计算。虽然“基数法”这种方式能刺激各地方政府积极地增加财政收入，但是由于地理、人口、社会等原因，必然导致马太效应，从而导致各地区差距进一步拉大，阻碍各地区经济协调发展，进而影响整个国家的经济发展。在确定计算方法之后，更重要的是要确保数据来源的客观性和准确性。欲保证财政转移支付计算的正确性，必须要保证计算数据的客观性和准确性，不能主观篡编，该是什么就是什么、该是多少就是多少，除了税收部分，行政收费等众多零散收入也应该纳入其中。除此之外，各地方政府的统计标准要相对统一，明细要清晰。总之，为了更好的实现各地区公共服务均等化，使区域经济、城乡经济协调发展的目标，应该采用较为科学的计算方法，并且保证计算数据的准确性和真实性。

第四，加强监督，提高效率。首先，要加强立法，并提高立法层次。国家要加快制定和完善《转移支付法》《预算法》等法律的步伐，使财政转移支付有法可依。其次，建立统一的财政转移支付管理机构。在中央，可以设立名为“中央财政转移支付委员会”的组织机构进行管理，在国务院领导下依法独立行使其职责，接受全国人大及其常委会监督。它的主要职责包括：（1）起草转移支付的相关法律。如起草《转移支付法》，然后由全国人大审议和表决，最终确立为国家级的法律。（2）确定和修正支付程序和办法。规定转移支付的具体流程，通过科学合理的调查、统计、分析，设计支付办法和支付计算方法并适时、因地进行修正。（3）负责转移支付款的管理。接收各地方财政转移支付委员会的申报，并予以审核、审批、备案和资金拨付。对各地方财政转移支付委员会的各项工作进行管理和考核。（4）监督各地方财政转移支付委员会。对地方财政转移支付委员会的日常运作进行规范和监督。（5）负责财政转移支付资金预算编报。在年度报告中提出下一年的预算汇报。（6）建立全国财政转移支付数据库。努力建立健全财政转移支付数据库，以便于更好的规划和查询。（7）负责工作报告。在年度工作总结会，负责人向全国人大汇报该年度财政转移支付各方面情况（收支、使用效果、使用问题、地方审核情况和工作计划等），并报全国人大常委会备案。在地方，可以设立地方财政转移支付委员会，它归中央财政转移支付委员会直接管理，机构设置、人员安排等均由中央财政转移支付委员会统一、直接管理和安排，并接受其监督。地方财政转移支付委员会不受地方政府部门管理，但要接受地方人大及其常委会的监督。它的主要职责包括：负责地方财政转移支付的管理，主要负责接收地方政府的申报，并予以审核、上报、备案；发放地方财政转移支付资金等；监督财政转移支付资金情况，对财政转移支付资金进行跟踪监督，出现问题立刻备案上报；审核财政转移支付资金使用情况。对每一笔转移支付资金使用情况、使用效果进行统计、分析、审核；各地方负责人要定期（一个季度或半年）向中央财政转移支付委员会汇报工作情况（收支、使用明细、使用效果、使用问题、改进办法等），并讨论下一步工作方法。再者，建立和整顿审计系统。加强各地审计部门的管理，必须保证审计系统的独立性和客观性，确保对财政转移支付资金进行有效、客观审核。此外，财政转移支付使用情况须接受人大的监督。中央财政下拨到地方时，应该经过地方人大及其常委会审查、备案；使用财政拨款应向人大及其常委会汇报、备案。人大及其常委会要向群众公开财政拨款使用情况，接受群众监督、质询。最后，建立问责机制。要厘清各级官员的权利和责任，对在使用财政转移支付资金过程中出现违法违规行为，或者由于官员失误而导致巨大损失，要从严惩罚。总而言之，加强财政转移支付的监督，就是要以法律为基础，做到依法监督，建立和完善统一的管理机构和独立的审计系统，以及严惩违法违规者，从而提高财政转移支付的效率，更好的促进区域经济协调发展。

科学合理的财政转移支付制度，能够缩小地区经济发展差距，维护社会公正和公平，促进区域经济协调发展。不合理的财政转移支付制度，也会导致贫富差距扩大，造成不公平和资源浪费。我国财政转移支付制度对促进区域经济协调发展起到非常重要的作用，但不可否认的是，该制度至今仍存在着很多缺陷。我们应该通过进一步研究财政转移支付制度，发现问题、分析问题、解决问题，使该制度更加完善和健全，让它更好地为构建社会主义和谐社会服务，更好地实现各地区公共服务均等化和区域经济协调发展。

[1]李嘉.我国财政转移支付制度研究[J].吉林财经大学，2010（4）.

[2]铁卫，孟小霞.我国中央政府对地方政府财政转移支付的效果分析[J].西安财经学院学报，2012（1）.

[3]毛晖，姬艳飞.中国公共卫生财政投入状况分析[J].山东经济，2008（2）.

[4]孙群力.地方财政卫生支出的影响因素研究[J].中南财经政法大学学报，2011（5）.

[5]贺禄等.对财政转移支付制度缺陷的深层原因剖析[J].中国农业会，2011（3）.

[6]江玲.浅论完善我国财政转移支付制度[J].法制与经济，2010（4）.

[7]李嘉，王鹏.我国财政转移支付制度存在的问题与改革设想[J].科技和产业，2010（4）.

[8]卢盛峰.财政转移支付与地方政府支出行为——基于中国地市面板数据的实证分析[J].湖北经济学院学报，2011（5）.