略论档案服务社会化的基本原则*

李财富 刘东红

（安徽大学管理学院，安徽合肥，230039）

档案是社会实践活动的伴生物，是国家信息资源的重要组成部分，是持续开展各项工作的前提条件。最大限度地开发利用档案信息资源，充分发挥档案在社会各项工作中的作用，是档案工作的根本目的和最终归宿，也是档案工作赖以存在和健康发展的重要基础。档案服务社会化是伴随着人类社会的发展而出现的一种新的档案服务理念和方向，并已成为一种日趋普及的档案利用实践。

档案服务社会化，是指档案部门在提供服务上，以社会公众需求为导向，以公共利益的最大化为目标，以提高档案服务质量和效率、降低服务成本、最大限度地满足社会公众的需求，实现社会效益和经济效益的最佳双赢为目的，立足档案工作，运用社会和市场的力量，开展在社会领域的多方位合作，适当引入第三方力量，形成以档案部门为主导、多种形式参与的档案服务提供机制。档案服务社会化的基本原则,是指档案部门在履行其社会化服务职能及在社会化政策的制定过程中必须遵循的客观规律和社会公众需求的基本准则，用以指导档案服务社会化的有序进行，实现档案服务社会化的目标和宗旨，产生档案服务社会化的最大效益和效用。笔者认为，开展档案服务社会化应遵循以下原则。

1.注重效益分析的原则

所谓效益，指的是效果与收益，也即结果的有用或效果的有益，包括经济效益和社会效益。经济效益就是资金占用、成本支出与有用生产成果之间的比较，或者说是经济方面的有益结果，也即资金占用少，成本支出少，有用成果多[1]。社会效益是指产品和服务对社会所产生的好的后果和影响，主要表现在公众反映和社会评价体系上。社会效益是相对于经济效益而言的。档案工作的效益就是社会对档案工作的投入和档案部门对社会档案信息需求的有效满足程度两者之间的比较关系。换句话说，档案工作的效益就是档案工作的劳动消耗与劳动成果之间的关系。既然档案工作效益是一种投入与收益的比较关系，那么它必须服从效益的一般原则[2]。因此，档案工作效益的评价工作就显得尤为重要。对档案工作效益进行合理的分析可以改进档案工作的质量，为社会公众提供更加经济高效的公共产品和服务。档案工作做得是否有成效，主要是通过档案工作的经济效益和社会效益来衡量的。笔者将从档案在公共服务活动领域的投入产出、支出效率的角度，运用成本—收益分析法和支出效率测定两种方法对档案工作的经济效益进行初步分析，并对档案工作社会效益加以简单论述。

1.1 经济效益的分析

1.1.1 “成本—收益”分析法

“成本—收益”分析方法是评价项目可行性的一种操作方法，即把项目投资的成本和收益相比较，以便选择最有利的投资。“成本—收益”分析法在市场机制的领域被广泛运用，也是经济学中最为常用的一种效益分析方法。“成本—收益”分析法的基本原理是，根据所确定的目标，提出实现该目标的各种方案，对这些可供选择的方案，用一定的方法计算出各方案的全部预期成本和全部预期效益，通过计算成本—收益的比率来比较收益，按照效益最大、成本最小的经济要求选择实施方案，并据此拨付财政资金。

档案部门的支出同样属于公共支出，用其对档案工作的投入和收益进行分析具有一定的借鉴意义。我们把对档案工作在某项服务上的投入按项目来进行计算，比如对某项目的研究开发投入，假设是进行长期的投入，投入的过程可能会有年的跨度，对其进行收益的分析。其成本—收益分析公式如下：

上式中：B(X)为项目的净收益，即花费在该项目上X元的回报；b(t)为总收益，即在t年内从该项目中得到的收益；c(t)为 t年内该项目的成本；1/(1+r)为利率水平在r时的折现因子；n为该项目的使用寿命；K为项目的原始资本花费（成本）。

上式表明，如果总收益大于总成本，那么净收益为正值；如果总收益小于总成本，那么净收益为负值；如果总收益等于总成本，那么净收益为零。

1.1.2 支出效率测定法

支出效率测定法主要是解决资源配置的效率问题，在非经济领域的运用将有助于加强对政府公共支出效率的分析。档案部门经费支出的多和少，是政府资源在档案部门配置的结果。档案部门是政府制度安排的产物，制度的运行是需要成本的，因此为正确履行自身职能所进行的社会化服务也是需要成本的。如何使投入的成本支出在社会化过程中发挥最佳收益将是我们更为关心的问题，也是资源配置效率的核心问题所在。简单地讲，支出效率测定法就是根据投入产出的法则，来测定其投入产出的效率，进而计算产出效益的一种测定方法。从理论上讲，档案部门作为一个公共部门，其支出是否有效率，需要检测两个方面的结果：一是从资源配置的整体上考察，其支出占用资源的多少来衡量。如果过多，就会出现“浪费”，产生“排挤”效应，从而影响公共部门之间或公共部门与非公共部门之间的资源配置，就社会总福利而言，有可能会得不偿失；如果过少，则会出现档案部门提供的公共产品和服务的短缺现象，影响社会成员对档案公共产品的消费水平和质量，同样会降低社会总福利水平。这种效率也被称之为资源配置效率，但在现实中要做到资源配置的有效率是很难的。二是在整体资源配置有效率的前提下，对档案部门的投入即使是有效的，也存在着一个如何合理使用有限的投入以提供更多更好更喜闻乐见的档案（信息）产品或服务的问题，这实际上就是档案部门的服务效率问题。

对于支出效率而言，若从经济效率的角度来测定，可以根据政府对档案部门的投入，对GDP增长的贡献率来进行测定，具体方法如下：

首先计算出政府总支出对GDP的贡献率，即政府总支出占GDP的比重，在多大程度上拉动了经济的增长。然后计算政府对档案部门的投入占政府总支出的比重，据此计算出档案部门对GDP增长的贡献率。

按照经济学的逻辑，任何经济学的理论都存在着一定的假设条件，也就是说当你分析一个变量对于经济体系的影响时，一定要保持条件不变。同样这种测算方法也存一定的假设条件，那就是边际成本和边际效益理论的运用，即对档案部门每增加一元钱的投入和在其它部门投入一元钱所获得的收益或效用的“增加额”是相等的。当然，所谓边际收益或边际效用的“相同增加额”也只是理论上的一种理想状态，在实际中也是很能达到的。但我们可以借用此方法对档案工作和档案提供服务的效益进行宏观的测算和评价，其目的是为了提高档案公共支出效率，节约资金，提高服务水平和能力，同时让社会各界认识到对档案部门的投入同样能够产生一定的经济效益和良好的社会效益，以此获得政府和社会各界对档案工作的更多的关心和更大的支持。

1.2 社会效益的分析

社会效益主要是档案用于社会文化、教育、科技、历史研究等社会生活、社会科学领域时产生的效益，具有隐蔽性和增值特点，获利者常常是并不拥有但能获取档案信息的社会成员和组织，难以用经济数字表示[3]。档案工作是以公众的需求为导向的，以增进社会总福利为目标，其社会效益要以社会公众对提供的档案服务或产品的满意度来进行评价，但社会效益是很难进行测定的。比如，某人通过档案服务解决了个人的一些事情，他所获得的效益或效用就是“满足感”，以及由于对服务的满意而产生的对政府的“信任”。对“满足感”和“信任”是无法进行量化的。因此，由于提供档案公共服务而产生的社会效益是无法计算测量的。科学的态度是，从社会的总体利益和总福利的水平中评判档案工作的质量和水平，以社会公众对档案工作的满意度和认同度来衡量档案工作的社会效益和效果，并以此作为工作成败的标准。

2.有所为有所不为的原则

有所为有所不为的原则，也可称之为谨慎性原则。档案服务社会化，并不意味着要对档案服务进行全盘的社会化，而是要坚持有所为有所不为的原则。档案部门应当按照《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《全国档案事业“十一五”规划》等有关规定，积极、稳妥、有序地开展档案服务社会化。对危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定或重大利益和其它不宜开放的档案、政务信息和现行文件，坚决不予公开。对于那些法律法规未禁止公开的、需要社会公众广泛知晓或者参与的、有利于促进社会和谐的、有利于促进信息公平的、能够丰富公众精神和文化生活的、社会公众喜闻乐见的，非涉国家机密和未侵犯公民、法人或者其他组织切身利益的档案，应当积极主动开放，并在提供利用服务的方式和手段上尽可能地引入市场机制，最大限度地开展社会化服务，提高档案公共服务的质量和水平，更好地服务于社会公众。这就需要处理好以下两个问题：

一是要注意处理好档案开放利用与保密的问题。只有可以开放利用的档案才有可能进行社会化服务，开放利用是社会化的前提。新中国档案教育事业的奠基人吴宝康先生曾对利用和保密之间的关系问题进行了深刻的论述。他说：“任何国家都有保密的问题，任何工作都有保密问题，档案工作也有保密问题。保密不是档案工作独有的。档案的利用和保密是两个不同的工作范畴，在利用和保密的关系上，主要是我们的工作还没有跟上去，还没做好，如果我们的工作跟上了，做好了，这个矛盾就不一定产生。保密是国家的利益，利用也国家的利益。保密是天经地义的，该保密的保密，失密是要受处分的，档案部门要遵守保密原则。但是，有档案就要利用，没有档案是不可利用的，如果保密和利用是矛盾的，那么怎么利用呢？所以矛盾的提法是不合适的”。他还说：“开放的档案就是开放，不能有过多的限制框框。我们可以把开放的档案和暂时还不能开放的档案分开编制目录，把开放的档案目录给人家查看。国外第二次世界大战的档案开放了，报纸上已谈了美国曾对苏联想使用原子弹，这是历史了，没什么了不起的，省一级的档案除省委的会议记录，其它我看没有什么秘密的”[4]。

二是政务信息公开和保密问题。政务信息服务的初衷是为了最大限度地实现政务信息的共享，以便充分挖掘政务信息资源的潜力，满足社会公众需求，发挥其在国民经济和社会发展中的重要作用。实现政务信息资源共享的最基本的前提是政务信息客观、公正并尽可能充分地公开，因此要根据公众的要求和请求，对除国防、外交、司法等领域机密信息之外的，不危及社会安全和国家利益的所有信息进行适当、主动的公开。同时，我们也应该看到，政府各部门大多保存有大量的具有一定密级的信息，如果对这些信息进行不适当的公开，将会产生非常严重的恶果，如危及国家安全或政党利益，给犯罪分子以可乘之机，引起社会恐慌等。有些政务信息直接关系国家和政党的兴衰存亡，因此对其进行保密意义深远。即使在那些强调政务信息公开监督的所谓民主和法制国家里，政府也从来没有放松过对政务信息的保密。例如，建于1952年的美国国家安全局就是美国政府的官方安全机构，其主要任务是监听和破译所有对保障美国信息安全有价值的外国通讯，政务信息保密也是其主要目标之一[5]。从表面上面，公开和保密是一对矛盾，但实质上它们是相辅相成、相互促进的。公开是为了让公众共享政务信息，对政务活动进行舆论监督，保密则是在更高的层次上确保特定对象对政务信息的有效共享和对政府行为进行及时监督。它们是一个问题的两个方面。我们一方面提倡政务信息在全社会范围内的共享，提倡政务信息的公平、透明和公正；另一方面又必须对政务信息中的国家机密、商业机密、个人机密进行保密和保护，准确把握机密和非机密的尺度，并对政务信息的安全问题做出严格的规定。

因此，我们应正确认识档案开放利用与保密、政务信息公开与保密的关系，以防在原则性问题上犯错误。在处理好这些关系的前提下，我们应力求做到有所为有所不为，推动档案服务社会化健康、有序地发展。

3.渐进原则

所谓渐进原则，是指在不违背国家政策的基础上和不导致不稳定因素发生的前提下，采用渐进的方式，对现行的档案服务工作加以完善，由点到面地逐步展开，按部就班，稳中求进。档案服务社会化无论在操作层面上还是法律层面上都会面临很多困难或阻力，因此遵循渐进原则就显得尤其重要。就我国目前的档案开放利用和政务信息公开的状况来看，经济较发达地区在档案开放和政务信息公开方面比经济欠发达地区做得要好。与中西部地区相比，东部沿海地区在基础设施建设、信息化建设、人员素质、经费保障等方面都具有绝对的优势，可以选择这些地区的某一市、某一档案馆、甚至某一档案馆中的某一类型的档案和现行文件及政务信息先行试点，并引入市场机制开展档案社会化服务。在试点的过程中，要及时地进行经验总结，以期在运营模式、管理机制等方面逐步形成一套较为成熟完善的档案服务社会化体系，并在全国范围内逐步加以推广。

4.档案部门主导、多元参与原则

开展档案服务社会化应以档案部门为主导，因为档案部门是档案社会化政策的制定者、档案的真正管理者、服务的主要提供者，在提供档案服务中居于主导地位。以档案部门为主导，能够保证档案工作为公众服务的宗旨和追求公共利益的目标不发生偏移，更有效地处理档案部门和社会公众之间服务与被服务、监督与被监督的关系。多元参与，是指在以档案部门为主导的前提下，充分发挥第三部门、社会组织和私人的作用，形成政府、社会、个人共同作用的服务提供机制，构建充满活力的档案社会化服务体系。必要时可以实行服务的提供者和生产者合理分离。比如，由档案部门提供相应的成本支付，由第三方机构或私人完成服务生产工作。1996年国际档案理事会执委会综合报告指出，档案管理方面“还有一个变化就是越来越多的国家采取了通过立约将档案包出管理的做法”[6]。或许是一种巧合，这种档案管理社会化的倾向在我国也日渐明显，主要表现为由档案中介机构提供业务咨询、代理保管等服务，为此所必需的“立约”涉及大量需要研究的法律问题和业务问题。这说明，无论是国际还是国内，都把档案部门与外界的合作交流，吸收市场元素，作为寻求自身发展的新的“增长点”和创新服务模式的“亮点”，社会化将是明显的趋势所在。当前，我们要积极鼓励、引导社会资本进入档案公共服务领域，允许社会组织和公众参与到档案服务的供给中来，以弥补档案部门在资金、资源和人才等方面的不足。

5.人本主义、信息公平原则

社会公众的认可度和支持度是衡量档案服务社会化工作成败的关键，直接影响着档案服务社会化的效果和实现程度。因此，在档案服务社会化的过程中，我们必须坚持人本主义原则，牢固树立主体意识，充分发挥档案工作者的主动性、能动性和创造性，尽可能多地提供广大社会公众所需要的、符合公众愿望的、有利于提高公众精神追求和增进社会福利的档案产品与服务，高效率地实现档案社会化服务的目标和宗旨。

信息公平是人们的公平思想在信息活动领域中的反映，即信息主体之间在信息获取、分配、应用等信息利益关系中处于地位平等、机会均等的状态[7]。实现信息公平需要协调社会成员之间的利益，这需要国家建立各项社会制度来执行，社会化的服务模式无疑在一定程度上能够满足这种需要。社会化不仅是提供服务的一种形式，而且是保证所有社会成员能平等地获取和利用信息资源的一种制度安排，同时也是用以调节信息分配以有利于信息公平的较为有效的一种措施。目前我国正处于社会经济发展的矛盾凸现期，还存在着各种不公平的现象，信息不公平便是其中之一。从整个世界来看，国与国之间、地区与地区之间均存在着不同程度的“数字鸿沟”，且有愈演愈烈之势。它既是由于不同的国家、地区、民众之间政治、经济、文化、科技的差距造成的结果，又是导致政治、经济、文化、科技的差距进一步扩大的原因。就我国而言，东部地区和中西部地区、城市和农村之间同样也存着巨大的信息差距，这不仅仅是一个数字差异的问题，更是一个关乎社会和谐均衡发展的重大社会问题。在信息已经成为关系国计民生的战略性资源的今天，实现信息公平将成为实现社会公平的重要步骤。信息服务的产业化、社会化发展有助于填补“数字鸿沟”，更有利于社会公平目标的实现。这就为档案服务社会化提供了广阔的生存和发展空间，有利于我们建立健全公平公正、水平较高、规模适度、和谐与可持续发展的档案服务社会化体系。

6.满足社会公众需求和追求公共利益原则

满足社会公众对档案利用的需求是社会化的取向和目的，同时也是对政府公共资源在社会、公众与政府之间的利益调和。这就要求档案部门在社会化的过程中要主动去了解、倾听公众的需求，并建立相应的机制，使公众能够通过一定的组织和途径来传递和表达自己的真实需要，以社情民意的形式表现出来，档案部门在此基础上进行调查研究，有针对性地制定相应的政策，开发和提供符合公众需求的档案产品和服务。此外，档案部门还要遵循追求公共利益这一核心价值标准，尤其是在政策的制定和服务的提供上必须反映公众的利益要求，要以追求公共利益的最大化为社会化的永恒目标。坚持追求公共利益原则，要努力实现以下两个方面的目的：一是利用有限的档案资源提供更多更好的服务，对档案资源进行高效的组织和配置，避免档案公共资源的浪费。二是尽可能地降低社会化的运行成本。无论是政策的制定还是制度的运行都是需要成本的，社会化所需要的雄厚的资金需要国家预算做保障，而国家的财政预算资金来自于税收，来自于社会公众所交的税费。档案部门应尽可能地花费更少的资金提供更多、更好的符合社会公众利益需求的档案产品和服务，以回馈社会公众对社会所作的贡献。

*本文系国家社科基金项目“面向社会的档案服务服务体系建设与创新研究”（项目编号：13BTQ063）和安徽大学创新团队项目“档案学基础理论”（项目编号：SKTD003A）阶段性研究成果之一。

[1]http://baike.baidu.com/view/188272.htm.

[2]冯惠玲,张辑哲.档案学概论[M].中国人民大学出版社,2001：90.

[3]李扬新.“数字化档案信息利用效益”的研究基础——关于“档案信息利用效益”的理论认识[J].档案管理,2007(5):19-21.

[4]吴宝康.论档案学与档案事业[M].南京大学出版社,1988：353.

[5]周晓英,王英玮.政务信息管理[M].中国人民大学出版社,2004:247-249.

[6]第十三届国际档案大会报告集[M].中国档案出版社,1997：96.

[7]周林兴.政府责任与信息公平——公共档案馆服务的一种制度性规范分析[J].档案学通讯,2007(1)：4-7.