论从机构救助到社区为本的流浪儿童救助保护体系建设

姜 微，薛在兴

(中国青年政治学院社会工作学院，北京，100089)

一、当前流浪儿童机构救助面临的困境

2003年国务院颁布了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《管理办法》)，我国对流浪乞讨人员的社会政策从强制遣返转变为社会救助。根据《管理办法》，我国对流浪乞讨人员采取短期、自愿的机构救助模式。救助的内容包括饮食、住宿、紧急医疗和联系家人、协助返家等五项内容。在一些流浪儿童比较集中的城市，会单独建立服务于流浪儿童的救助保护机构。十年来，我国流浪儿童救助保护工作取得了巨大的成就，救助保护了成千上万的流浪儿童，但也始终面临着不少困难。

第一，设施、经费、人员问题。设施和场所有限、经费不足、专业人员不足是约束许多地方开展流浪儿童救助保护工作的重要因素。长沙大房子模式就因经费不足，现已无法继续运转。

第二，流浪儿童的重复流浪和预防问题。现有的模式大多注重流浪儿童回家的工作，而忽视了流浪儿童为何流浪的问题，导致流浪儿童被送回家后因安置不到位再次流浪的情况发生。鞠青指出，目前救助保护机构的工作重心在流浪儿童身上，对困难家庭的干预措施非常有限。［1］王水雄、李伟通过对流浪儿童“撒谎”问题的研究，［2］对我国现行的救助保护制度提出了质疑，比如救助保护机构工作目标过于偏重“找家”，而忽略了对流浪儿童与其家庭之间关系的深入了解，他进而得出对无家可归的儿童进行强制救助保护并不合理的结论，同时还提出现有机构在预防流浪儿童产生方面的工作做得不够，救助保护机构只是被动地为流浪儿童提供救助保护这一观点。

第三，社会尚未形成合力。杨钊、蒋山花认为救助保护机构缺乏合作，没有形成合力。［3］王久安、张世峰、张齐安认为，由于单纯依靠民政的力量，流浪儿童的家庭所存在的实际困难难以解决，安置工作不容易落实。［4］

第四，集体养护容易使流浪儿童产生“机构病”。有些流浪儿童因为一些原因(如不记得家庭住址)不能返家，只能长期滞留在救助保护中心，依靠集体养护。但鞠青指出，集体养护会造成儿童身心健康和社会适应性问题［1］。长期生活在机构中的流浪儿童，会产生依赖、自私的心理，不利于儿童的健康成长。

综观以上机构救助保护中存在的问题，不难发现，所有这些问题的根源都是机构集体养护。流浪儿童问题本质是社会排斥，现有救助保护机构不仅不能消除社会排斥，反而进一步加剧了他们的社会排斥［5］。机构集体养护确实有利于保障受助儿童的基本物质生活和安全，但是它无法建立起孩子和他的家庭及社会的有效连结。我国流浪儿童救助机构的定位是短期临时救助机构，对流浪儿童回归家庭承担的责任仅局限于联系家人和协助返家。但对于返家后的孩子如何帮助他们融入家庭则几乎无能为力。这一方面是因为救助机构没有这方面的职责，另外一个方面也是因为没有能力使在千里之外流浪儿童的流出地对他们的家庭进行干预。而且，受助儿童在封闭的机构内待的时间越长，他们的社会适应能力越差，对家庭的陌生感甚至仇恨会不断增长，他们回归家庭的难度就会越大。更重要的是，这样的救助方式还会加重社会对流浪儿童的标签效应，让社会确信这些孩子是“不正常的”，甚至是“坏孩子”。救助机构高高的围墙，在屏蔽了社会对流浪儿童的各种威胁的同时，也构建了一道社会排斥流浪儿童的厚厚的、无形的高墙。

机构集体养护模式是我国传统民政残补式福利模式的延续。在长期的计划经济时期，国民的家庭首先是由他们的家庭和单位来承担的。只有那些“三无人员”等“漏出”的人群才会由民政部门来负责照料。照料的方式就是兴建各种社会福利院，然后把这些人群集中在福利院中加以养护。而在适度普惠制福利模式下，社会福利机构追求的则是小型化和社区化。社会福利对象不应刻意把各种脆弱人群标签化出来，然后加以救助，而是承认所有的国民都是福利对象，不同的人群只是在需求方面有所不同、服务的内容也应该有所区别而已。社会福利机构不应该都建在远离城区的地方，而是要进入社区，并成为普通居民家庭的“好邻居”。并非只有救助对象可以得到来自福利机构的帮助，普通居民有需要的时候也可以从机构那里得到必要的支持。而且，即使传统的民政对象，也最好是保持居家的状态，福利机构则提供支持性的服务。在这种模式下，潜在的流浪儿童在外出流浪之前就可以得到来自社区福利机构的帮助和保护，他们即使外出流浪也可以在流入地的社区得到与当地儿童一样的无歧视性的福利照顾。这就是本文所主张的社区为本的流浪儿童救助保护模式。

二、社区为本流浪儿童救助保护体系的参与主体及相关关系

社区为本的流浪儿童救助保护体系的目标是为社区内儿童创造良好的生活条件，预防儿童问题的出现，从源头上减少流浪儿童的数量;为社区内流浪儿童提供生活救助服务、发展性服务，帮助流浪儿童解决现实困难，使他们能够返回自己的家庭和社区中;通过社区支持减少社会排斥，保护儿童权利和促进儿童福利。建立这样一种救助保护体系的依据是儿童保护中必须遵循的儿童最大利益原则、预防优先原则和侧重社会支持与服务的原则。

流浪儿童救助保护体系的运行需要政府部门、社区、非政府组织以及社区内儿童的通力合作，需要社会各界的支援，更需要儿童的积极参与。流浪儿童救助保护体系的运行核心在社区，但离不开其他参与主体的支持，因此，只有明确这四个主体在社区为本的流浪儿童救助保护体系中的地位、职责、权利和相互关系才能使体系运行畅通。同时，流浪儿童救助保护体系要用法规或契约来规范不同的主体之间的关系。

(一)参与主体及其权责

第一，政府部门。国家在社会发展中起着重要的作用，政府一直是扶持救助保护流浪儿童群体的主要支持者。虽然改革开放后政府的职能有所转变，但是政府作为社区为本的流浪儿童救助保护体系的重要外力支撑，仍然有着重要的引导和支持作用。政府部门应该强化自我责任意识，承担起流浪儿童救助保护过程中应该承担的责任，从法律、政策上支持、重视保护流浪儿童的各种权益，并在舆论上对流浪儿童进行支持。另外，政府相关部门还要采取直接支持的方式，加大资金投放力度，加强人员培训，吸引优秀的专业社工人才充实流浪儿童救助保护工作人员队伍。

流浪儿童救助保护中心(或未成年人保护中心)是该体系政府部门这一参与主体的重要组成部分。这是因为，在我国，流浪儿童救助保护中心是开展流浪儿童救助保护工作的主要部门，它有相当丰富的资源优势和经验优势。要想在现有资源基础上开展流浪儿童的救助保护工作，离不开流浪儿童救助保护中心的帮助。在本文构建的救助保护体系当中，流浪儿童救助保护中心的权责是在政府层面联合其他部门共同开展流浪儿童救助保护工作，同时对非政府组织进行支持和指导，并向上级有关部门倡导建立和完善流浪儿童救助保护的政策法规。

第二，社区居委会。社区是该救助保护体系的依托，是联系其他三个参与主体的重要纽带。因此，社区居委会和工作人员承担着多重责任。社区管理部门和其工作人员要转变管理观念，变管理为服务，积极主动地和其他参与主体沟通，把信息反馈给政府和非政府组织，为流浪儿童救助保护体系的有序运行奠定基础。

第三，非政府组织。改革开放以后，随着政府和企事业单位的部分社会职能剥离出来，一大批社会团体迅速发展，成为维护社会弱势群体的一支新的力量，人们将其称为“非政府组织”或“第三部门”。非政府组织的非营利性、公益性和志愿性等特征决定了它在流浪儿童救助保护中可以发挥政府部门不可比拟的作用。

非政府组织可以保护流浪儿童，为流浪儿童提供服务。非政府组织不仅给流浪儿童带来慈善性的福利，更重要的是可以帮助他们争取社会参与的机会。还可以增加流浪儿童群体和社会以及政府之间的联系，非政府组织通过与社区居委会的合作，可以弥补居委会在开展流浪儿童救助保护工作时经常出现的人力、物力、财力、经验的不足。

第四，社区内儿童。本文所谓的社区内儿童指的是社区内所有儿童，既包括社区内常住的儿童，也包括一般意义上的流动儿童，还包括在社区内生活的流浪儿童。社区为本的流浪儿童救助保护体系坚持的是“以人为本”的救助理念，它不仅从物质上对流浪儿童提供支持，还对社区内儿童提供精神上的支持。社区内儿童在该体系中有着双重的角色，他们既是参与主体，又是服务的对象。正因为如此，社区内儿童应以主人翁的态度融入到社区为本的流浪儿童救助保护体系的构建、运行和维护工作当中，通过多部门的协调改变自身现状，为自己的发展创造良好的条件。

(二)主体间的互动关系

本文的流浪儿童救助保护体系是以社区为依托，对照国内其他流浪儿童救助保护模式的管理体制，笔者认为社区为本的流浪儿童救助保护体系的组织框架如图1所示。

图1 社区为本的流浪儿童救助保护体系组织框架

系统的本质属性是要求系统内部的各个组成部分、要素之间要协调运行。因此，要想成为一个有序的有机系统，明确各个主体间的相互关系至关重要。

第一，政府部门与社区。从政府来看，要明确政府与社区管理部门是指导与协助、服务和监督的关系，政府要适当放权给社区，通过政策上的引导，接受社区管理部门的意见和建议，为社区管理提供良好的环境;在社区层面，居委会要代表社区和政府开展互动，作为社区的发言人向政府表达社区的利益和需求，反映社区群众的意见或建议，并在一定程度上监督制约基层政府的行为，确立政府与社区组织互相监督、互相促进的和谐发展关系。

第二，政府部门与非政府组织。政府要通过制定法律法规、政府购买服务等方式支持非政府组织的活动。同时，非政府组织要接受政府的监督和管理，并争取政府部门的各种支持，积极参与政府的有关项目。和政府建立良好的互动关系，为社区内儿童提供更优质的服务。

第三，政府部门与社区内儿童。首先要明确政府部门和社区内儿童两者之间是一种间接的互动关系。即政府部门是通过社区和非政府组织为社区内儿童提供政策、实物和心理支持，社区内儿童则通过社区和非政府组织表达自己的问题和需求，寻求帮助。当社区和非政府组织无力解决社区内儿童的问题和需求时，可以直接向政府部门求助。

第四，非政府组织与社区。非政府组织要在政府的有关政策和制度的支持下与社区进行直接的互动，根据社区的信息，通过服务平台为社区内儿童提供多种支持和服务。非政府组织通过整合社区资源，促进社区发展。社区在获得支持和服务的同时，要调动社区居民和社区内儿童积极参与并配合非政府组织开展工作，形成实质意义的互动体系，而不是虚设机构。

第五，非政府组织和社区内儿童。非政府组织源于民间，在与被救助对象的沟通和联系上较政府更为容易，它可以通过服务平台为社区内儿童提供服务，同时，社区内儿童也可以直接或间接地提出需求或意见，经由非政府组织向政府或其他社会力量寻求支持和帮助。

第六，社区内儿童和社区。儿童生活在社区内，是社区的成员之一。社区在政府的支持下有义务对社区内儿童进行帮助和服务，社区内儿童在接受帮助和服务的同时，也要积极配合社区的各项工作，共建和谐家园。

三、社区为本流浪儿童救助保护体系的服务内容

本文将流浪儿童服务体系界定为:在流浪儿童保护中心领导下，以社区居委会为信息平台，以社区的NGO为服务平台，为社区内儿童(包括流浪儿童)提供多样化、专业化服务的有机系统，如图2所示。

图2 社区为本的流浪儿童救助保护服务体系

(一)信息平台层面

信息平台是整个体系运行的基础，是联系社区和政府、社区和非政府组织以及社区和社区内儿童的重要桥梁。信息平台主要包括人工信息平台和网络信息平台两个方面。人工信息平台上，主要是建立和完善社区内儿童信息的收集和反馈机制，信息主要包括社区内儿童的家庭信息、社区内儿童在学校的信息、社区内儿童自身的情况和特点等;网络信息平台主要指通过互联网对外发布相关的政策、法规以及救助服务内容等，保证相关信息能够快速通畅地传达给有需要的人。人工信息平台建设主要由居委会负责，而网络信息平台建设主要由社区内的非政府组织负责。

第一，居委会工作人员。居委会工作人员是信息平台建设的领导者，他们自身有一定的领导能力，又有一定的群众基础，熟悉社区情况的同时还了解相应的社会政策，对开展信息平台建设十分有利。在这里，居委会工作人员主要负责社区内资源的管理和调配工作。

第二，社区骨干。社区骨干是信息平台建设的中坚力量。社区骨干包括社区各个楼栋院长、社区积极分子等。社区骨干在信息平台的建设过程中充当信息传递员的角色，信息收集和反馈的工作主要由他们去做。

第三，志愿者队伍。志愿者队伍是信息平台的补充力量。社区内居民众多，事情庞杂，仅仅依靠居委会工作人员和社区骨干是不够的，志愿者队伍除了可以弥补人力上的不足，还可以补充社区骨干获得的信息，使得信息更加全面，有利于服务的开展。信息平台下的志愿者队伍主要是指社区内的居民志愿者。

(二)服务平台层面

服务平台是社区为本的流浪儿童救助保护体系的核心，主要承担面向社区内儿童提供各种服务的工作，完善服务平台的工作内容对流浪儿童救助保护工作的开展具有重要意义。流浪儿童救助保护工作需要专业的知识、方法和技巧，而社区工作人员大多不具备满足这样要求的条件，所以，由专门的非政府组织承担具体的服务工作可以解决这一问题。其开展服务的资金来源可有多种途径，可以是政府购买，也可以是社会捐赠等。

第一，预防服务。从源头上防止流浪儿童的形成是减少流浪儿童数量的有效方法，这就要求在预防工作上下功夫。笔者认为，流浪儿童的预防工作可以从以下几个层面开展:一是社区居民意识教育层面，二是儿童日常照顾服务层面，三是对高危儿童服务层面。提高社区居民儿童保护观念，可以通过社区内宣传栏、发放宣传单张、开展儿童保护教育培训、亲子讲座等居民乐于又易于接受的方式开展;儿童日常活动方面，首先要对社区内儿童建立常规数据档案，要包括儿童和家庭的基本信息，还可以借助志愿者的力量开展课外服务、计划性的主题活动等，如杨柳巷社区的“四点半乐园”(即对放学后的儿童在一个小时内进行托管);对高危儿童的服务方面，首先根据儿童家庭的类型对儿童进行分类并登记，其次通过各种测评软件对这些家庭的儿童进行测评(如防止虐待儿童监测软件等)，然后根据儿童家庭和儿童自身的情况开展服务，如对困难家庭进行政策帮扶或社区福利支持，对高危儿童进行心理疏导等。

第二，救助服务。救助服务的对象是社区内的流浪儿童。对流浪儿童实施救助，可以减少流浪儿童治安案件的发生，降低流浪儿童犯罪率。从成都市流浪儿童救助中心工作人员的访谈中笔者了解到，在成都未成年人治安案件中，70%以上的未成年人是流浪儿童或有过流浪经历，其中，少管所的未成年人中流浪儿童或有过流浪经历的更是达到了80%以上。由此可见，流浪儿童的救助服务工作至关重要。借鉴已有的流浪儿童救助经验，笔者认为流浪儿童的救助服务可以从以下几个方面开展:一是物质上的帮助与扶持，二是精神和心理上的安抚和劝导，三是有关流浪儿童发展方面的服务。救助服务的另一个重心是学业和就业辅导。这里要强调的是，辅导的重点不是课本知识的传授，而是学习动机和就业能力的培养，要在传授知识的同时进行法律法规的教育，让其知法懂法守法，并学会运用法律武器维护自己的合法权益。

第三，安置服务。流浪儿童流浪的原因多是因为家庭贫困、父母离异或家庭不合。安置服务对流浪儿童的生活至关重要。《联合国儿童权利公约》以及各界学者和实际工作者都认为家庭或类似家庭的环境最有利于大多数儿童成长和发展。正因如此，流浪儿童救助保护的最终目标是回归家庭、回归社区、回归主流社会。在流浪儿童的安置模式上，可以有以下几种方式:一是长期安置模式，即流浪儿童所生活的当地政府、社区或学校接收模式;二是流出地家庭寄养模式，即流浪儿童的原户籍地负责流浪儿童接收工作;三是流入地家庭寄养模式;四是工作安置模式，这是一种为年龄较大的流浪儿童进行安置的方式，即为符合条件的儿童提供岗前培训，培训合格后即可上岗，这一安置模式要求非政府组织要与外界建立起流浪儿童就业渠道;五是福利院安置模式;六是临时安置模式，即为前五种安置模式安置前的救助安置。

流浪儿童安置服务要注意的一点是防止流浪儿童的重复流浪，如何从根本上解决这一难题呢?这就需要工作人员在安置前和安置后做好相应的工作。安置前，要充分了解流浪儿童的成因，根据流浪儿童的实际情况，选择合适的安置方式;安置后，要定期回访，了解流浪儿童在回归家庭后的生活、学习和心理情况，以确定是否需要做后续的介入工作，进而巩固救助保护的成果。

第四，转介服务。当社区非政府组织解决不了社区内儿童的问题时，就要进行相应的转介服务。例如，对社区内有盗窃、抢劫行为的流浪儿童的救助就需要转介到公安部门。

第五，志愿者。服务平台下的志愿者有两方面的含义，一是指志愿者管理，二是指志愿者提供的服务。随着社会的发展，人们意识的提高，社会上呈现出越来越多的志愿者。然而，这些志愿者大多缺乏有效的管理，形成资源的浪费。NGO组织一方面要加强对志愿者的管理，实现资源优化配置;另一方面要增加志愿者服务技能培训，通过志愿服务，弥补自身人力、财力等方面的不足。

四、结语

从强制遣返到救助保护，代表了我国流浪儿童社会政策的巨大进步。但现行的机构救助模式在一定程度上导致了对流浪儿童社会排斥的进一步恶化。从残补式社会福利模式向适度普惠社会福利模式的转变，要求以社区为本的流浪儿童救助保护模式取代封闭式的机构救助模式。即从大机构转变为小机构，从远离城区到进入社区，从区隔流浪儿童和社区儿童到平等对待，从片面强调补救到预防、救助和跟进并重，从政府一家作为到政府、社区、非政府组织和流浪儿童齐心合力。

社区为本的流浪儿童救助保护体系的实现需要很多条件，比如完善的社区儿童服务体系，社区儿童福利机构的能力建设，遍布全国社区的社会工作人才队伍，对儿童保护和发展责任的认识以及相关法律法规的调整，等等。所有这些又都离不开政府救助政策的进步。只有在政府开放儿童救助领域、支持社会组织介入流浪儿童救助、购买社会组织的救助服务后，社区为本的流浪儿童救助保护体系才能得以建立和运转。

［1］鞠青．启动制约流浪儿童救助瓶颈［J］．社会福利，2004(2):32—35．

［2］王水雄，李伟．从“撒谎”看流浪儿童的机构救助［J］．青年研究，2005(12):16—22．

［3］杨钊，蒋山花．我国城市流浪儿童救助方式转换研究［J］．重庆工商大学学报，2006(2):19—21．

［4］王久安，张世峰，张齐安．关于流浪儿童救助保护情况的调查报告［J］．民政论坛，1999(4):7—10．

［5］薛在兴．社会排斥理论与城市流浪儿童问题研究［J］．青年研究，2005(10):1—7，13．