社会参与:中国社会建设的基础力量

柳 拯，刘东升

(中国民政部社会工作司，北京，100721)

一、社会参与的时代背景

多主体、多层次、多面向、多维度的社会参与是社会建设的基础力量，也是衡量现代化进程的一个重要指标。作为现代化建设总体格局中的重要一极，社会建设的地位日益凸显。从目的性特征来看，社会建设的目标是推动社会朝着正义的方向发展，改善社会成员的社会福利状态，促进社会进步和团结;从工具性特征来看，社会建设与政治建设、经济建设、文化建设相辅相成，服务于现代化进程中不同时期国家整体性战略目标的实现。无论何种意义上的社会建设，本质上都要解决社会本体的发育和运作、社会力量的组织和动员、社会参与的推动和实现、社会运行的建构和保障、社会结构的转变和优化等基本问题。

作为一项国民和大众性的事业，现代化事业有待于民众广泛的社会参与。社会参与不但是现代化发展的具体表现，也是现代化开启的重要动力。从世界范围看，现代化的三次浪潮，莫不是精英人士与广大民众共同推动的结果。社会参与伴随中国现代化的百年艰辛与曲折的历程，从孙中山“教国民行民权”［1］的社会建设思想到党的十六届四中全会正式提出社会建设这一概念，从辛亥革命后的地方自治运动到当前全面铺开的社会管理创新，从动员型政治参与到主动型经济参与再到制度型社会参与，见证了中国现代化的不同层面、不同角度、不同领域和不同的历史过程。20世纪初叶的中国现代化之所以停留在萌动阶段，没有形成迅速发展的局面，其根本原因就在于当年的民国政府排斥民众参与，对民族资本主义和民主政治实行打压扼杀;以《申报月刊》为代表的知识分子关于现代化问题的讨论，最终也只能成为昙花一现的理论呐喊，没有形成实质性社会行动;中国共产党在革命战争和根据地建设的过程中，充分依靠人民、发动群众，团结一切可以团结的力量，争取最广泛的社会参与，初步构建起公民政治参与的制度框架，开拓了公民社会参与的广阔阵地，开辟了改革开放和社会主义现代化建设新局面。

当前，中国的现代化事业进入到从工艺—社会结构到文化—心理结构，从经济建设到社会建设，从政治建设到文化、生态环境建设多角度、多领域、全方位推进的新的历史阶段。新时期、新阶段的中国社会参与，同样面临着从循环的历史转向进化的历史、从具体的社会走向抽象的社会的不同的历史的社会格局。当前，中国社会参与的实践核心是在重建社会资本、培育公民社会、建设有限政府基础上构建起现代化的社会发展与运行体系。从这个角度看，现代化过程就是社会参与不断加深、参与力度不断加大、参与质量不断提升的过程，是国家与社会关系不断重构、不断调整的过程。从体制角度来讲，现代化的过程就是从传统的、以国家管控为主的社会体制向现代的、以社会自治为主体的长远社会体制目标逐步转型发展的过程。在新时期、新阶段，社会力量对现代化事业的参与将是全面的、持续的和不断深入的，社会参与的意义与作用也将是长远和巨大的。从社会建设的角度来说，具体体现在四个方面。

(一)社会参与是社会民生建设之本

社会建设的首要方面是社会民生建设，其主要手段是社会政策体系构建和基本公共服务均等化，其核心价值是促进社会公平正义。社会参与是社会政策科学化、民主化的保证。一个经过协商流程做出的决策一定是矛盾最少的。公众只有参与到社会政策制定、执行、完善、评估的过程中，在与政府的交流、对话中实现社会需求同政府需求的一致性，监督好政府公平正义地执行决策，保证政府公正地对待每一个社会成员，尤其是社会弱势群体，才能使社会各方面的合法利益得到制度性保障，各种诉求在社会政策体系中得到积极回应，各种社会矛盾得到及时有效的疏导和解决;才能确保基层民众获得充足的向上流动空间，打破板结化的社会阶层和失语化的制度瓶颈，真正从顶层设计上保证社会政策的公平、公正、公开;才能体现社会政策的普遍性、统一性和发展性，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的民生目标变成现实，使发展成果惠及全体人民。

(二)社会参与是社会管理创新之要

改革开放以来，尤其是社会主义市场经济体制确立以来，我国的所有制结构发生了深刻的调整和变化，国有企事业单位承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制经济组织和新社会组织迅速成长，越来越多的“单位人”、“组织人”转变为“社会人”、“自由人”，有了自己独立的生存空间。单独依靠政府的传统管理方式已无法适应这种变化趋势，社会管理成为全社会的共同责任。从社会融合理念出发，推动社会管理体制创新，建立健全服务为本、法治为体、多元协作的社会管理体制，成为发展方向。为此，中央把社会协同、公众参与提到了前所未有的高度，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出:“提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确了社会管理体制改革的方向是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用。

(三)社会参与是社会体制改革之源

社会体制改革是今后一段时期内我国体制改革的主体内容。当代中国推进社会建设必须以社会体制的改革和建设作为支撑，努力实现从传统模式向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变。特别是在社会组织管理体制、社会动员体制和社会流动体制改革上要加大力度，通过社会组织管理体制改革，大力培育和发展社会组织，提高社会的自我管理能力，充分发挥社会组织在社会管理中的基础性作用;通过社会动员体制改革，改变传统的群众运动式参与思路，为公民社会参与提供一个有序框架;通过社会流动体制特别是户籍制度改革，取消附着于身份差异之上的权利与福利的不平等，优化调整社会结构。

(四)社会参与是社会能力建设之基

社会能力建设的关键是社会组织和公民的参与能力。社会发展同每一个公民息息相关，参与社会管理和享受公共服务是每个公民的基本社会权利。我国当前正经历着从传统农业社会向现代工业社会的转变，社会转型使社会的异质性增加，出现了不同的社会利益群体和不同的群体利益诉求。社会参与是解决经济社会发展中出现的利益多元化和诉求多元化的有效方法。广泛的社会参与能够为群众的需要和诉求提供合法的表达方式和渠道，同时也对参与能力和参与责任提出了更严的要求和更高的标准。只有让公众参与到社会管理和公共服务的过程中，为自己的利益积极努力，为国家和社会的安定团结献计献策，才能在决策中兼顾各方利益;才能改变传统政府“为民做主”，“替民做主”的行为方式，让决策者切实理解公众的所思、所想和所需，将实现好、发展好和维护好人民利益落到实处，真正实现“由民做主”。

二、社会参与的基本内涵

参与指的是所有社会成员都有机会反映诉求并影响决策和治理，是政策与行动合法性的基础。参与包括政治参与、经济参与、文化参与、社会参与等。社会参与是政府与社会的合作工程，是对社会民众力量的有效激发和组织动员。社会参与有广义和狭义之分。广义的社会参与指的是社会大众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的参与处理社会公共事务的态度、行动和过程，是公民和社会组织基本权利实现的前提。［2］在现实中表现为公民、法人、各类社会组织对涉及公共利益的社会公共事务的知情权、表达权、参与权和监督权。狭义的社会参与指的是社会管理体制中的社会参与，是在社会公共事务管理不同层面的“社会协同”与“公众参与”，是实现有效社会管理的基础。对公民和社会组织而言，社会参与是公民和社会组织在社会公共事务处置中主动的介入态度和自主的行为;对社会管理层而言，社会参与是赋权社会成员，支持其参与决策过程，并形成自我管理、自我服务、自我发展的能力。简言之，社会参与就是全体社会成员共同努力、积极行动，实现共同社会目标的过程。概括起来，社会参与有三个基本特征。

(一)社会参与以较强的参与动机为前提

明确的参与目标与强烈的参与动机是社会参与的首要前提。社会参与的最基本单位是人，要使人动起来，关键是要影响和改变人的思想和心理状况。参与动机是通过有目的地影响、改变社会成员的态度、价值观和期望等思想和心理状况，激发社会成员的参与热情，使之行动起来。但社会参与又不仅仅局限为个体实践，而是发动、组织社会成员从个体到集体乃至全社会形成参与合力。社会参与同经济参与、政治参与不同，其功利性和动员性色彩较弱，志愿性和公益性特点比较明显，这就要求参与主体不仅要树立参与意识，更要履行参与义务，要找到社会整体利益与个体利益之间的汇合点，找到利他主义与利己主义之间的平衡点。

(二)社会参与以较广的参与主体为基础

传统的政治参与和经济参与都带有一定的选择性和局部性。社会事务的公共性决定了社会参与的社会性，决定了社会参与是与每一个社会成员的根本利益和福祉密切相关的事业，是为了满足社会全体或大多数成员需要，体现其共同利益的工程。社会参与是多元主体的广泛参与、共同参与和平等参与，涵盖所有的社会成员，涉及所有的民生领域，尤其是平民阶层和弱势群体。社会参与本质上体现的是社会领域内的参与式民主，即政府、公众、专家、新闻媒体、企事业单位、社会组织、人民团体等社会各主体通过一定的对话沟通机制，共同讨论、共同协商、共同决策社会公共事务，增进社会中最大多数人的权利感和幸福感。

(三)社会参与以较全的参与网络为保障

社会参与结构的核心是组织化的社会网络。通过组织化的社会网络，能够凝聚和组织社会力量，增强社会参与的自主性，推动社会力量的成长，在国家和社会之间建立良好的合作关系，为扩大公民有序社会参与提供组织保障和基础性条件。社会参与是社会成员为了实现共同的社会目标而自觉自愿地采取行动的过程。在这个过程中，社会成员凭借参与网络可以受到良好的公民教育，增强公民的自我道德约束，培养起平等尊重、相互支持、团结协作的公民精神，形成健康、民主的公民道德氛围，使参与行为更加符合现代社会规范，从根本上促进安定团结的社会秩序，从根本上保证参与理念的民主性、参与过程的规范性和参与效果的持续性。

三、社会参与的实现方式

社会参与热情的高与低、参与范围的宽与窄、参与渠道的通与堵，直接关系社会治理的改进与优化，关系社会管理的加强和创新。要实现有效的社会参与，就要从中国的社会现实出发，把握好社会参与的三个环节。

(一)社会参与领域

现代社会由三个领域构成，即政治领域、经济领域和社会领域［3］，不同领域有不同的参与范围和参与路径。社会参与的领域总体呈现出三个特点:一是从边缘参与向中心参与转移。在政策参与方面，从参与政策执行过程拓展至政策制定、执行、评估的全过程，从非敏感性政策问题延伸至敏感性政策问题;在区域参与方面，从城市或发达地区的主导参与转变为城市农村、发达落后地区的协同参与;在阶层参与方面，从政府职员、企业职工、专家学者等精英阶层扩大到农民工、下岗失业人员、困难群众等底层群体、流动群体、边缘群体和落后群体。二是从应急参与向常态参与过渡。受战时动员体制和计划经济体制的影响，我国的社会参与一度局限在应急或特殊状态下，仅仅体现在奥运会、世博会、5·12抗震救灾等重大活动中，基本上还是一种应急参与模式。真正意义上的社会参与，是社会发展进程中的制度化、长效化的参与机制，是自主式参与同动员式参与的有机结合，是内化于社会生活的一种文化和习惯。扩大公民社会参与，不仅是社会参与量的提高，更重要的是质的提高，即自主式社会参与率的提高。三是从顶层参与向基层参与演进。中国的社会参与在过去很长一段时间内以顶层设计为主，基层政府、社会组织和一些草根力量仅仅是一种形式上的参与，没能产生出连锁和传动效应。随着社会体制的逐步完善，基层社会作为社会参与的有生力量，可以更多地承担起慈善救助、扶贫济困、社区自治、养老住房、教育医疗等社会事务。网络团体、临时社团等基层社会中新兴的社会组织形态，作为社会参与网络的重要结点，在社会参与中起着特殊作用，可以大大丰富社会参与的形式和内容。

(二)社会参与途径

社会参与的一个重要方向，就是要依靠党委领导、政府负责，提高公民的组织化程度，为公众参与社会建设搭建全方位、立体化、多形式的参与平台，实现“三个对接”:一是直接参与渠道同间接参与渠道对接。社会参与范围之广、程度之深、领域之多，对参与渠道提出了更高的要求。一方面，公民可以通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现顶层设计的社会参与;另一方面，可以通过基层选举、政治协商、听证质询、信访诉求等方式实现直接参与。二是传统参与载体同新兴参与载体对接。信息技术时代尤其是数字化网络时代的发展，为社会参与提供了更大空间，同报纸、电视、广播等传统参与媒介相比，电脑、手机等新兴媒体传播功能更强，不但大大提高了信息传输的时效性和准确性，解决了社会参与中的信息不对称问题，而且从硬件资源、技术手段上提供了公民意见表达、沟通、评价的途径。三是个体参与层面同集体参与层面对接。社会参与的最大优势在于组织和协作功能。民主党派、人民团体、学术科研机构、咨询智囊组织、民间服务机构等社会组织和利益团体是社会参与中的重要单元，有助于形成社会压力群体，增强社会集聚效应和规模效应;有助于社情民意的上传下达，增强社会参与效能;有助于不同阶层、不同群体利益的合理表达，确保社会参与的有序化。

(三)社会参与水平

社会参与在我国发展时间不长，存在着参与意识不强、参与手段单一、参与经验不多等问题，这些都与社会参与能力息息相关。提升社会参与能力，关键在“三化”。一是专业化水平。社会参与主体的权利意识、民主精神和法制观念决定着参与的自觉性和主动性，决定着参与主体能否善于合作、遵守秩序、理性行动，决定着参与主体能否将利益追求与责任履行结合起来。充分发挥工、青、妇等群团组织和社会工作者、法律工作者等专业人士在社会参与中的引领作用，对于树立参与理念、规范参与流程、保护参与权益至关重要。二是职业化水平。当今世界，志愿服务等非职业化形式已经成为遍布全球各地、渗入诸多领域的广泛的社会参与活动方式。实现志愿服务同职业服务的整合、联合、融合，把志愿服务同社会工作职业服务联系起来，推动建立参与广泛、形式多样、组织健全、机制完善的制度化参与体系，是社会参与的内在要求，也是未来的发展方向。要坚持专业化引领、职业化带动的原则，形成志愿服务同职业服务互相融入、互为补充的一体化格局，更好地在扶弱助残、扶危济困、灾害救助、公益活动、社会发展等方面彰显社会合力。三是自治化水平。自治是过程也是目标。作为过程的社会自治，有一个从低级到高级逐步发展、逐步提升与完善的历史。作为目标的社会自治是人民群众的自治管理，是社会参与的高级阶段和发展目标，意味着即使政府不在场或治理失效，社会生活依旧可以井然有序。当前提出社会自治，其前提条件是对社会自治的充分自觉。站在全球化、国际化、民主化大背景下谈论社会自治，必须将社会自治作为一种自觉要求、基本理念、评价标准融入方方面面的战略策略与组织行为之中。社会自治的载体主要是各种社会组织。没有一大批高素质的社会组织和社会公民，就不可能有真正的社会参与和社会自治。要实现社会自治过程与目标，就要注重在社会参与过程中，主动自觉地培育、发展以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治力量，不断扩大社会参与空间，在主动、自觉、自律的基础上建构自治社会体制、实现自治社会目标。

四、社会参与的制度环境

扩大公民社会参与是一个价值理念和社会实践、战略目标和实现机制、根本原则和路径选择紧密联系的长期过程和复杂系统。为社会参与提供法律、政策与资金等方面的制度性保障是扩大社会参与的根本问题和首要任务。

(一)政策环境问题

当前，我国社会参与中存在制度供给缺失、制度创新乏力带来的参与成本高、参与范围窄、参与力量弱等问题。要保障社会参与的发展，必须从政策法规入手构建社会参与的刚性制度。一是加快完善社会参与法律法规。比较而言，在政治系统、经济系统和社会系统这三大系统中，社会系统的法制建设最不完备。目前，还没有关于社会参与的专门法律。其中，作为社会参与的重点领域，如社会组织或民间组织管理、社区管理、行业管理等领域还缺少国家的基本法律。在这些领域中，目前只有社团管理条例，但没有社团法。随着社会自治的推进，必须尽快颁布《社会保障法》、《志愿者组织法》等同社会参与直接相关的法律法规，尽快形成专门法律、部门规章和地方法规相互衔接的法制体系。二是加快出台社会参与政策措施。坚持以人为本，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动各方面的积极性，激发社会活力。健全社会参与的社会诉求制度、社会监督制度和社会选择制度，完善重大事项集体决策、社会公示、社会听证、决策评估等制度，推进社区会议、公民评审团、社会调查、居民议事会、网上社区等现代社会参与的制度化进程。凡涉及重大社会利益和复杂事项的决策，要从社会各主体集思广益，在听取各方意见，平衡各方利益后以公正、透明的方式做出决策。三是加快制定社会参与指标体系。建立社会参与指标体系有利于定性和量化社会参与的实际内容和实现方式;有利于评估社会参与的现状、发展及相互关系，分清社会参与的数量、质量和所处环境;有利于反映公民的参与情况，说明一定地区、组织机构和社会环境对公民社会参与的支持状态。要积极为社会参与建立相关指标体系，推行社会参与的评价保障制度，明确社会参与行为的方向，划定社会参与的边界，改变社会参与的偏好，减少社会参与的不确定性和风险性，促进社会参与的科学化、规范化和合理化。

(二)运行环境问题

社会参与是一项全社会自上而下、由下至上、由内至外的社会行动。要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局要求，建立内外资源有效整合、互助网络纵横交错、中央地方上下联动的社会参与运行体系。一是发挥好政府主导作用。政府在社会管理和公共服务中承担义不容辞的主体责任，尤其是对于就业养老、义务教育、医疗卫生、环境生态、公共安全等保障全体公民特别是低收入群体生存发展需求的领域，政府要履行好保基本的职责。对于非基本公共服务等需求，可以通过发挥市场、社会力量作用，利用市场机制加快社会领域发展，支持、引导社会互助行为，为社会资本开辟更大的投资空间。二是发挥好社会协同作用。政府职能的转变带来了社会参与类型的变化，从过去更多的支持性社会参与转变为要求性社会参与。要发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，充分运用党委和政府赋予的工作资源和条件，做好直接服务群众的工作，发挥好在社会管理和公共服务中的桥梁、纽带作用，形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。三是发挥好公众参与作用。要充分发挥群众参与社会建设的基础作用，动员组织群众依法理性有序参与社会建设，积极为群众参与社会管理和公共服务创造条件，真正实现自我管理、自我服务、自我发展。要在吸收借鉴群防群治模式、人民调解模式等群众参与社会建设的好经验、好做法基础上，努力形成社会建设人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

(三)社会环境问题

社会参与是社会事业，需要广泛的社会支持，需要建立健全社会大力支持、群众广泛参与的协同机制。一是健全社会参与宣传引导机制。知情权是同公民社会参与最直接相关的权利。要实施好政府信息公开化，在信息公开的范围、内容、手段、载体方面不断探索创新，使公民可以随时、随地了解政府社会政策的新动向、新趋势，增强公民参与活动的针对性，减少盲目性，形成自觉社会参与和自发社会参与相互促进的参与氛围。二是健全社会参与利益协调机制。要通过教育培训、专业引领等方式提高公民的社会权利行使能力，使人们可以理性地选择参与方式、负责地行使参与权利。通过建立健全科学合理的利益表达、利益反映和舆情民意反馈机制，最大限度地降低社会参与的分散性、隐匿性、流动性和冲突性，完善重大决策的规则和程序，从社会政策层面上保证、实现公民合理、有序地公开表达自身的利益主张与要求。三是健全社会参与监督评价机制。要建立健全社会参与的监督约束和激励评价机制，一方面，要支持、鼓励积极的社会参与，保护参与热情，表彰贡献突出的个体或组织，形成示范效应;另一方面，要通过制度约束、法律约束、道德约束、价值约束，防止社会参与过程中因不当参与和过激行为引发的消极后果，减少放任自流行为的发生。

五、民政在社会参与中的角色定位

坚持用全面的、联系的、发展的观点认识问题、谋划工作、统筹大局，是唯物辩证法的内涵，也是做好民政工作的要求。民政工作是党和政府全局工作的组成部分，民政部门与其他部门和社会力量紧密联系、息息相关。只有主动协调有关部门、动员社会力量，达成共识、形成合力，民政才能在保障基本民生和创新社会管理上出台政策、扩大资源。要发挥好民政在社会建设中的骨干作用，需要从社会参与这一社会建设的基础力量着手，在“三个依托”上下功夫。

(一)依托“三项事业”，扩大社会参与面

民政工作是政府行政工作，权力、资源、能量有限，既要依法行政，把有限的资源和能量用好，又要注意动员社会力量，扩大可用资源和能量。一是发展社会服务事业。加快社会化进程是社会服务事业发展的大势所趋，也是借助、吸纳、整合社会力量参与民政事业发展的重要体现。要通过社会福利社会化的方式，破解民政公共服务的资源瓶颈。基本公共服务外的养老服务、社区便民服务等适合社会办、社会有积极性办的，要优先让社会办。推行政府购买服务、资金补贴等制度，制定和落实优惠政策，鼓励社会力量通过独资、参股、合作、租赁、购并等方式参与发展民政公共服务，形成有序竞争、多元并存、共同发展的民政公共服务供给格局。二是兴办福利彩票事业。民政事业是民生事业，而且是扶危济困、帮弱助老的民生事业。要履行好保障和改善民生的使命，首先就要保证社会救助等民政职能的运行“供血充足”。福利彩票以“取之于民、用之于民、造福于民”为宗旨，是民政部门借助社会力量扩大福利资源供给的有效做法，是运用准市场机制在社会参与中实现社会互助的成功范例。要抓住福利彩票事业发展的关键期，加快建立多元化的社会事业筹资机制，加大福利彩票公益金对社会福利、社会慈善和社会公益事业的投入，积极传播福彩文化，动员广大民众积极参与福彩事业建设，持续增强民政部门“造血”机能，为发挥好社会建设骨干作用积蓄能量、增添后劲。三是推进公益慈善事业。随着企业、社会公众对公益慈善事业的热情和关注度持续高涨，越来越多的企业和社会组织自觉履行社会责任，凝聚起越来越多的公民慈善力量。实践证明，通过发展社会公益慈善事业，对分配调节进行必要补充，实现社会财富的第三次分配，在构建社会主义和谐社会中具有重要意义。民政部门要发挥好职能优势，积极为慈善组织的建设与发展创造条件、做好服务、提供便利，简化成立公益性基金组织和慈善机构审批程序，鼓励有条件的企业和个人、基金组织、慈善机构和其他社会团体举办医院、学校等公益事业;要加强慈善事业的制度化、规范化建设，积极推动慈善立法工作，完善慈善捐赠税收优惠政策和慈善信息公开制度，探索公民志愿服务记录制度，不断提高慈善组织的公信力和组织动员力，使慈善事业惠及最需要关怀、帮助的人群;要引导和保护公众参与慈善的积极性，使广大公民充分发挥慈善活动的主体和基础力量作用，营造全民慈善的文化氛围。

(二)依托“两个平台”，提升社会参与度

民政工作具有贴近基层、贴近群众的天然优势，进一步完善和落实基层群众自治制度，创新以社区和社会组织为平台的社会管理服务体制，是民政工作的使命所在，也是民政工作提升社会参与度的有力抓手。一方面，要搭建好城乡社区平台。基层群众自治组织是广大民众社会参与的最直接、最现实、最有效的途径。要健全基层民主制度，保障人民群众充分享有宪法规定的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等各项权利，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。在城市，要建立健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为主体、以政府部门派驻社区力量为依托、以物业管理机构和社区社会组织为补充、以社区信息综合管理平台为载体、驻社区单位和社区群团组织密切配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体系。在农村，要研究制定农村进城务工人员融入城镇社区、参与城镇基层民主管理的办法，依法规范乡镇、街道政府组织与城乡基层群众自治组织的关系，为基层群众自治组织行使自治权利创造有利条件。另一方面，要搭建好社会组织平台。社会组织是公众参与的重要渠道之一，也是政府职能向社会转移的承接方，是我国行政管理体制改革和社会体制改革的重要关注点。民政部门要扩大社会参与，支持和鼓励社会组织发展，加快推进社会组织行政法规修订工作和社会组织登记管理改革，建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制;加快建立社会组织综合监管机制和信息平台，实行社会组织分类评估，完善法人治理、年度检查、信息披露、执法监察等制度，把政府依法监管与行业自律很好地结合起来，实现行政职能和社会力量的有效结合与良性互动。

(三)依托“两支队伍”，增强社会参与力

社会工作者和志愿者作为现代社会参与中职业化和非职业化力量的代表，在引导公众参与方向、提高公众参与能力方面发挥着重要作用。一方面，要加强社会工作人才队伍建设。逐步普及专业社会工作服务，充分发挥专业社会工作人才在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、应急处置等社会领域的专业优势，为公众参与提供更多机会与平台。落实好《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，健全培养、选拔、使用、流动、评价、激励等政策制度，提升专业素质和职业能力，坚持专业引领、专业示范、专业带动，不断激活公众自我管理资源，不断培育公众的社会责任感和合作精神，切实提升公众的参与能力。另一方面，要加强志愿者队伍建设。志愿者参与社会服务管理，有利于降低社会管理成本，弥补政府公共服务的不足。规划和建设好一支数量稳定、结构合理、服务优良的志愿队伍，引导和支持志愿者提供社会服务是当前实现社会参与的有力举措。要以建立健全公民志愿服务记录制度、社区志愿服务工作制度、志愿者注册管理制度、志愿者激励制度等法规制度为基础，在招募、培训、督导、交流、评估等方面逐步建立“社工引导义工、义工支持社工”的联动机制，通过“两工”联动，［4］积极倡导公民投身社会服务，不断壮大社会参与力量，形成社会志愿服务长效机制，全面带动社会参与。

六、当前需要着重处理好的三个关系

社会参与是一种理念，也是一种途径。只有不断深化社会参与理念、明确社会参与功能，才能不断提升社会动员能力，提高社会互助水平，最终实现社会自治目标。在扩大社会参与的过程中，要重点把握、处理好三方面的关系。

(一)社会参与和社会自治之间的关系

社会参与和社会自治是质与象、本与标的关系。明确了社会参与和社会自治之间的关系，就抓住了社会参与的原点问题，也就加深了对社会参与方向的把握和本质的理解。从主体看，社会自治是一种非政府行为，是人民群众对基层公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织。社会参与的主体要更广一些，社会、组织、个人都可以作为主体进行参与。从性质看，社会参与是实现社会自治的手段，社会自治是社会参与的最终目标。社会自治是社会主义民主政治的基础和重要特征，是社会主义条件下的一种理想政治状态，是国家权力回归社会的必经之路，是未来社会主义社会尤其是共产主义社会的一种基本形态。从意义看，社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固。要实现社会自治，一个根本前提是社会参与。只有充分调动全社会的参与积极性，激发公民的主体意识，增强公民的社会责任，才能塑造公民的社会认同，加强公民的社会团结，从根本上提高社会的治理能力。从阶段看，社会参与和社会自治是现代社会治理的基本形式，从社会参与到社会自治是一个不断发展的历史过程。对于国家的长治久安和良好的社会治理而言，两者相辅相成，不可或缺。片面强调社会参与忽视社会自治，会带来社会秩序的失控，影响社会稳定，这既不符合社会主义市场经济的发展逻辑，也与我国民主政治的发展要求不相适应。反之，片面强调社会自治而忽视社会参与，就会使社会自治因缺乏代表性而丧失合法性基础和持续性动力。

(二)社会参与和社会互助之间的关系

不同领域的参与要解决的问题不同，参与的核心也就不同。经济参与解决的核心问题是利益，政治参与解决的核心问题是权力，社会参与解决的核心问题是合作。单独的、原子化的公民个体组成的“大众社会”，使理性沟通和有效合作变得遥不可及。任何有效参与的发生和维系，必须依赖于组织良好的社会互动，否则即便有参与机会，也无法带来理性的、高效的社会治理。社会参与是建立在人们彼此合作精神与公共责任基础上的有机整合机制，是建立社会共同体的必然途径。社会共同体对于个体的最大意义在于社会责任，在于对共同体成员命运感同身受的关爱，在于对维系共同体存在的基本价值的坚守。没有共同体内部深入持久的互助合作，就不会有真正的社会共同体。社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动，具有自愿和非营利的特征。其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿缴费，主要形式包括工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济，民间公益事业团体组织的慈善救助，城乡居民自发组成的各种形式的互助组织行为等。社会互助是社会参与的基本价值准则和运行规范。社会工作作为一种专业助人活动，是连结社会参与和社会互助的桥梁纽带，是现代社会中以专业化、职业化方式推动社会参与制度化和社会互助长效化的重要保障。社会工作秉持“助人自助”的公益理念，通过广泛的社会参与，尤其是弱势群体的合作参与，将松散的社会成员凝聚成一个利益共同体、关系共同体和互助共同体，为实现和谐社会共建、发展成果共享的社会目标提供了强有力的支撑。

(三)社会参与和社会动员之间的关系

社会动员是国家、政党或社会团体，通过思想发动充分激发和调动社会成员的积极性、主动性和创造性，广泛参与社会实践，共同完成社会任务的活动;是我们党和政府在革命战争年代和计划经济体制时期，依托行政权威、自上而下对社会公众进行应急动员的模式。社会动员是社会主义国家的优势所在，其覆盖广、效率高的特点能够在短时间内聚集大量的人力、物力和财力，做到“集中力量办大事”。改革开放后，中国逐渐从计划经济向市场经济转轨，社会逐渐从以乡村为主、同质性强的礼俗社会向以城市为主、异质性强的法理型社会转型，整体性特征开始削弱，多样化特征日益突出。国家的行政控制开始出现盲区与死角，政府不再能够依靠行政权力短时间内对全社会进行快速动员，无法满足现代应急管理对回应性、灵活性与创新性的要求。社会参与综合运用行政、经济、法律等多样化手段，将自上而下的行政动员和自下而上的社会动员有机结合起来，变被动的、强制的、盲目的行为为主动的、自愿的、理性的行为，进一步增强了公民参与的有序性、有效性及合理性，弥补了传统社会动员方式的缺陷。在社会参与中，政府、企业以及社会组织形成协商、合作、互动的关系，共同组成一个以促进社会整体福祉为共同任务、以实现公共安全利益最大化为共同目标、以合理分工为基础的网络，不仅可以有效调动体制内的资源，也可以调动体制外的资源，不断增强社会的动员力、组织力、协调力和凝聚力。

［1］孙中山．建国方略［M］∥孙中山全集:第6卷．北京:中华书局，2011:414．

［2］申锦莲．创新社会管理中的社会参与机制研究［J］．行政与法，2011(12):39—42．

［3］J C亚历山大．国家与市民社会:一种社会理论的研究路径［M］．北京:中央编译出版社，1999:179．

［4］柳拯．我国社会工作制度发展现状、问题与对策［J］．长沙民政职业技术学院学报，2009(1):14—25．