完善农村最低生活保障制度的理论基础研究

张乃亭

作为一种保障人的尊严的最低限度的生活救助，是最低层次公平的根本体现。我国目前农村社会最低生活保障制度的内涵在理论上正在完善，在现实操作上有些内涵没有被实施。纵观世界最低生活保障制度的建设，无一不与基本生存权、政府责任、社会和谐挂钩。建立和完善农村最低生活保障制度，对“十八大”提出的全面建成小康社会目标的实现具有重要意义。

一

公平理论的新自由主义学派强调分配起点的公平，认为收入分配公平的实质内容就是法律面前的平等及机会公平，而只有竞争性的市场进程实现的公平才是最公正的，反对国家干预，反对为了改善穷人境况而向富人征税，也反对功利主义的个人效用总和最大化的观点。强调自由权利至高无上，认为机会平等才是真正的平等，只要自我权利得到保护和实现，只要分配过程是公正的、合法的，由此引起的分配结果即使再不平等也是公正的。因此，没有理由对不幸的人作出补偿，政府不应介入收入分配，认为国家对财富分配的介入是对个人自由和公平的最大损害。

事实上，新自由主义者对当前社会保障制度的不满主要集中于社会保险与社会福利部分，对于最低层次的社会救济也是持基本赞成的态度，承认社会保障对贫困的积极作用，并认为社会不能让失败者长期处在贫困线之下。所以，国家通过税收和转移支付等手段减少贫困是合情合理的，但仅限于用社会救济来解决贫困，对社会发展是不利的。哈耶克曾经提出：“的确，在现代，不曾有任何政府将自己的活动仅限于有些人偶尔主张的‘个人主义式的最小范围’之中，而且对政府活动的这种限制也不曾为‘正统的’古典经济学家所主张。实际上，所有的现代政府都对贫困者、时运不济者和残疾者进行救济，而且对健康卫生问题和知识传播问题予以了关注。”①哈耶克：《自由秩序原理》（下卷），北京：三联书店，1997年，第9页。弗里德曼也曾指出：“这一安排具有明确的好处。它是专门针对贫穷问题的。它向个人提供最有用的形式的帮助，即：现金。它是一般性的，从而能代替现在已经实施的很多的特殊措施。它明白地表示出社会所负担的费用。它在市场之外发生作用。像任何其他缓和贫穷的措施那样，它减少那些被帮助的人的帮助他们自己的动机，但是，它并没有完全消除那种动机，正像任何对收入津贴到某一固定的最低额的制度一样。”②米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，北京：商务印书馆，1986年，第185页。

罗尔斯主义认为市场机制导致了不公平的财富分配。市场机制的财富分配只强调了能力的权利而排斥了需要的权利，过多地容忍了自然和社会的偶然因素的影响，罗尔斯主义强调不能完全由能力的竞争来决定总收入的分配，不能完全忽视需要的权利和一些适当的生活标准，必须把自由的市场机制纳入一种政治和法律的结构中，通过这种结构来调节和保障经济活动的总趋势和机会的公平平等。罗尔斯主义对“效率至上”原则也进行了批判，坚持“公平优先于效率”的观点。“如果社会基本结构是不公平的，这些原则将允许做一些可能降低状况较好者的预期的变更，因此，如果效率原则意味着只有改善所有人前景的改变才是允许的，那么民主原则就和效率原则不一致了。公平正义是优先于效率的，要求某些在这种意义上并非有效率的改变”。效率原则在“公平的正义”中应该处于从属地位。即使牺牲某些效率能提高社会最不利者的利益，也是应该的①约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社，1988年，第302303页。。

罗尔斯主义强调使用制度来保证分配公平，意味着社会保障应该是一项制度，是社会正义的需要，不仅是出于对市场失灵的纠正，通过民主手段创造集体生活的正义环境是国家的义不容辞的责任。罗尔斯主义对机会公平和结果公平都同样重视并加以强调。就像1972年诺贝尔经济学奖得主阿罗（Kenneth Joseph Arrow）所指出的：“资产阶级意识形态和某种程度上的实践，确实鼓励了机会公平。但是，机会的公平有很强的不确定性，正是这种不确定性易于导致收入的不公平，当前占有的不平等又会损害机会的不平等”②刘斌：《西方经济学中收入分配公平观述评》，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。。

可见，针对贫困人群的最低生活保障制度在实施的必要性方面已经基本形成共识，作为市场经济体制顺利运行的必要保障，我国也必须把最低生活保障制度放在社会保障制度建设中的首要地位。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，越来越多的竞争弱者面临生活困境。虽然市场竞争也是一种公平机制，创造了大量的发展机会，但必然会有竞争弱者的产生，这些弱者在短期或长期内都可能难以获得必要的竞争能力，难以对社会进行劳动创造，因而生活陷于困境。这虽然是市场公平竞争的体现，但是作为一个人，有获得生存的权利，有必要获得人最起码的尊严，这与人的能力、创造、价值无关。这一要求是市场难于实现的，只能依靠政府建立的最低生活保障制度。我国社会保障制度过去研究和建设的重点一直是社会保险制度，而最低生活保障制度的发展较慢，缺少应有的重视和投入，这种现状有必要尽快改变。

新自由主义虽然都对最低生活保障制度给予了一定分析，但较为零散，缺少对制度的系统阐述，而罗尔斯主义的公平观则针对贫困人群的救助问题进行了较为全面的分析。罗尔斯主义强调要使境况最糟的人的效用最大化，是最接近最低生活保障制度的建制理念的一种理论思潮，对于反思整个社会保障制度和最低生活保障制度建立的依据具有重要意义。

二

凯恩斯主义认为市场机制的效率是不完全的，经济危机时期的低效率是市场本身所无法克服的，在边际消费倾向递减的心理规律作用下，市场本身就存在着有效消费需求不足的根本弱点，使得人们在收入增加的同时减少消费的支出比例，而贫困人口虽然具有较大的边际消费倾向，可以适当克制市场有效需求的衰退，但市场本身的竞争机制又带来了严重的收入分配不均，使得贫困人口的消费需求不能得到有效实现。因此，凯恩斯主义主张政府有必要举办社会保障制度，在收入分配政策中使财富向贫困人群进行一定程度的倾斜，如运用税收和转移支付政策等方式实现收入的均等化。最直接的手段就是政府直接举办社会福利，在经济萧条时甚至要扩大社会福利设施，以保证贫困人维持最起码的消费水平，减弱市场需求的下滑趋势。同时，由于贫困人群在经济萧条时可以得到最基本的救助，社会也不会产生大的动荡，生产秩序和财产安全都可以得到最大程度的保护，事实上社会福利制度是对市场弊病的一种缓解方式和挽救措施，有助于市场经济的顺利运转。

可见，在凯恩斯主义的国家干预思想中，社会保障占有很重要的地位。他主张通过累进税、社会福利、最低工资法、消除贫民窟、实行限制工时立法等办法调整国民收入分配。凯恩斯主义倡导积极国家，反对自由主义，强调维护资产阶级民主制度。在社会保障制度理论方面，凯恩斯主义是一个新的里程碑，直接推动了第二次世界大战后社会保障制度在全世界范围内的建立①许琳主编：《社会保障学》，北京：清华大学出版社、北京交通大学出版社，2005年，第47页。。当然凯恩斯主义社会保障政策主张主要是为了提高效率，是一种收入均等、效率优先的公平效率观。

新剑桥学派继承了凯恩斯主义的基本理念，在凯恩斯理论的基础上建立、发展新的收入分配理论。新剑桥学派首先认为：“国民收入分配和再分配的不合理是资本主义生产方式的顽疾；并进一步认为，由于国民收入是由劳资双方的收入所构成的，并且工资和利润是对立的，从而导致了国民收入在工资和利润之间的分配具有不公平性和不合理性。其次，他们否定新古典学派的边际生产力分配理论，把改善资本主义社会收入分配结构、实行收入均等化作为经济政策的首要目标，其他目标均处于从属地位。最后，他们认为，国民收入在工资与利润之间分配的不公平和不合理，只有通过国家干预才能解决，因此，他们主张国家必须采取分配政策，使国民收入再分配趋向合理和公平，使个人收入趋向均等化。这样，就能保持社会经济持续发展。”②引自郭士征主编：《社会保障学》，上海：上海财经大学出版社，2004年，第34页。新剑桥学派的具体主张包括以下几个方面：一是实行累进的税收制度来改变社会各阶层收入分配不均等的状况。累进的税收制度可以对高收入者课以重税，以在一定程度上消除一些收入不均等的状况。二是实行高额的遗产税和赠与税，以消除私人财产的大量集中，抑制社会食利者阶层收入的增加。同时，政府还可以通过这一税收方式将所得到的财产用于社会公共目标和改善低收入贫困阶层的状况。三是通过政府的财政拨款对失业者进行培训，提高他们的文化程度和技术水平，以便使他们能有更多的就业机会，并能从事收入较高的技术性工作，从而拉平一些收入上的不均等状况。此外，国家可以通过预算给低收入水平的家庭以一定的生活补贴，增加他们的收入。四是制定适应经济稳定增长的财政政策，减少财政赤字，逐步平衡财政预算；并根据经济增长率来制定实际工资增长率政策，以改变劳动者在经济增长过程中收入分配的相对份额向不利方向变化的趋势，从而在经济增长过程中逐渐扭转分配的不合理。五是实行进出口管制政策，利用国内资源优势，发展出口产品的生产，以便为国内提供较多的工作岗位，增加国内的就业机会，降低失业率，提高劳动者的收入。六是政府运用财政预算中的盈余来购买私人公司的股票，把一部分公司股份的所有权从私人手中转移到国家手中，从而抑制食利者阶层的收入，增加低收入家庭的收入③阮凤英主编：《社会保障通论》，济南：山东大学出版社，2004年，第3233页。。虽然新剑桥学派并没有提出如何来建立和完善社会保障制度，但其分配均等化主张大大促进了社会保障制度的发展，尤其对就业社会保障、社会救济、社会福利的发展和完善起到了很大的推进作用。新剑桥学派的理论对西方国家尤其是欧洲各国的社会保障实践产生了重要的影响，成为其制定社会保障政策的理论依据之一④徐丙奎：《西方社会保障三大理论流派述评》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2006年第3期。。

与社会保障制度一样，有效的最低生活保障是扩大社会有效需求的客观需要。在我国二元化经济下，社会需求也分为城市需求和农村需求。由于二元化经济结构下城乡发展差距比较大，因而就可能存在城市需求饱和或者有钱无处花而农村却需求不足或有需求但没钱的局面。农村低保制度的建立和发展，可以在一定程度上解决这种矛盾，刺激农村的有效需求。

三

负所得税理论由货币主义代表人物米尔顿．弗里德曼提出，是一种专门为帮助贫困人群而设计的税收模式。作为崇尚市场自由竞争、反对政府干预经济的代表人物，弗里德曼提出的负所得税理论，就是要在保障贫困人群的生存权和最小化其经济效率损害之间找到一种平衡的制度，对这种制度的具体实施，弗里德曼也提出了较为具体的设想，这对解决我国当前低保经济实力不足、保证经济效率有较大的启示和借鉴意义。

负所得税理论认为：当收入在纳税标准扣除额以下时，应以负所得税的形式享有收入补贴，其实质是通过补贴穷人的收入来扩展所得税，补贴的数额就是穷人未曾使用的所得税减免份额。弗里德曼认为这种负所得税将确保低收入者获得一定的经济帮助，而与此同时又避免了现行福利计划的大部分缺陷。首先，它使公共基金集中用于穷人，因为负所得税直接以贫困为特定目标，所以，与目前的计划系列相比，它既可以更多地帮助穷人，又可以大大地减少耗费。其次，从动力的角度出发，实行一种尽可能低的税率当然是最理想的，但是这一目标不得不受到最低收入维持水平的制约，而这种负所得税制极大地降低了收入的边际税率，与现有税制比较，将使穷人具有较大的自助动力。

负所得税的具体做法是：

负所得税＝最低收入指标一（实际收入额×负所得税税率）

比如，一个四口之家有资格享受不低于3000美元的税收减免。如果这个家庭的总收入是3000美元，则无需缴纳一分钱的税。如果这个家庭的税前总收入是4000美元，那么，其中的1000美元应进行纳税。在14%的税率之下，一年的应交税为140美元，税后收入为3860美元。但如果这个家庭的税前总收入是2000美元的话，那么应该有1000美元未曾使用的税收减免，或者说，应该拥有1000美元的负的应纳税收入。在负所得税制度下，这个家庭应该根据税率得到一笔补偿。而在现实中，高收入家庭是有缴税义务的，而低收入家庭仅仅是无需缴费，没有从税收减免额中获得任何好处。

如果负所得税的税率与第一个等级的正收入的税率是相同的，即14%，那么，拥有2000元收入的家庭将可以得到140美元的负所得税补贴。如果负所得税的税率是50%，则该家庭将得到500美元的负所得税补贴。如果这个家庭的税前收入为零，那么它将拥有3000美元的负的应纳税收入。在50%的税率下将得到1500美元的负所得税补贴。

这种负所得税制度实际上是定义了两种收入：一种是收支平衡的收入，在这一收入点上该家庭不必交纳说收，也不会得到补偿，比如上例中的3000美元；另一种是应确保的最低收入——在上例中为1500美元。而且，对于不同人数的家庭来说，这些收入也是不同的。家庭人数越多，收支平衡的收入与确保的最低收入也就越高。

由于负所得税理论就是针对贫困人群的救助而设计，所以在我国的农村最低生活保障制度的建设中完全可以借鉴该理论的精神实质和设计框架，对农村贫困人口的差额补贴方式和额度进行规划。

目前我国农村最低生活保障的差额补贴额度采用如下公式加以计算：

差额补贴额＝最低收入指标—实际收入额

下面以假如为例分别采用负所得税理论和现行的差额补贴计算方法来对比农村最低生活保障制度的补贴额度。如果农村最低生活保障标准为人均纯收入960元，平均到每月则为人均80元。凡低于此收入标准的农村贫困人口均可得到农村最低生活保障制度的补贴，这一点负所得税理论和现行制度基本一致，但补贴额度却有一定的差异。在农村最低保障标准为每月80元的情况下，假定负所得税税率为50%，则实际收入在160元以下的农村人口都应该得到负所得税，个人可支配收入为实际收入与所得税之和。具体计算结果如表1所示：

表1 负所得税和差额补贴的比较 单位：元

从以上比较中可以发现，负所得税对农村贫困人口的救助力度要大于一般的差额补贴制度，而且不同的收入层次可以获得不同的负所得税，利于提高个人总体收入可支配水平，有利于激励低收入家庭通过自己的努力提高实际收入，而不像差额补贴制度那样实际收入较高的个人并未通过低保补贴获得更高收入，只是与收入更少的家庭和个人收入持平，这样做的后果只能是诱使享受农村最低生活保障制度的个人放弃个人努力，收入越少反而获得的补贴越多，农村最低生活保障制度最终有可能成为养着一群身无分文的懒人的惰性制度。

而在实践中，加拿大等国已普遍在社会救助中广泛采用了负所得税理论，比如对低收入者的失业保险费、教育费、赞助费、儿童抚养、配偶补助等项目中均引入了负所得税制度，用负所得税来抵缴应缴所得税额。我国农村最低生活保障制度目前仍使用差额补贴制度，负所得税制度的运用还停留在理论的探讨中。我国当前农村最低社会保障标准还比较低，难以保障农村贫困家庭的生存和发展需要，使得这些家庭无法获得相应的发展资源从而难以走出贫困。在供给资金有限的情况下，很多低于农村低保标准线的家庭不能享受应由待遇，从而衍生了除收入外的其他方面的苛刻的享受条件限制，出现了较多的不公平现象。负所得税制度恰恰可以从税收的角度给予农村贫困人口的救助更可靠、更有力、更规范的生活保障，对国家和各地方政府的税收使用也是一种更合理的分配和监督。

四

最低生活保障制度属于社会保障制度中的最低层次，是承接贫困人口的最后一道安全网，属于社会救助制度中的一种，是社会保障本质的最集中体现。在这一点上，各经济学派基本没什么大的争议，新自由主义虽然对整体社会保障制度的职能定位颇有微词，但对最贫困人口的救济制度也是赞成的，只是反对社会保险一类不必要的政府扶助，因为社会救助线以上的人群具备生活下去的资源和能力，政府的插手反而破坏了公平与效率。社会保障的本质就是对贫困的最基本保障，只有最低生活保障制度才最能体现这一本质意义，才能在社会公平与效率间找到平衡点。所以，很多学者认可实现最低成本的安全的理念。以社会保险为主体的制度确实显现了其过于昂贵的一面，也偏离了社会保障的最基本意义，需要进行目标调整。社会保障目标大体有三个层次的划分：缓解贫困、收入安全和社会公平。我国目前的收入安全定位与经济发展实力不符，而缓解贫困应当成为当前重点，但却被极大忽视。社会保障的主要功能是保障基本生活需要，而非收入分配，通过收入再分配实现社会公平应是个人所得税的功能，不能越俎代庖，社会保障功能定位为保障而非公平。

作为一种保障人的尊严的最低限度的生活救助，应该是以全体国民为保障对象的，在制度的实施标准、内容、管理上不应该有所差异，这也是最低层次公平的根本体现。但在实施过程中，由于国家财力和理念上的双重不足，导致我国最低生活保障制度仅在城市发展较为迅速和成熟，而在农村发展相当滞后，在保障水平、保障效果、覆盖面、资金的到位率上都存在极大问题，制度的权威性、保障性没有较好的保证。连制度自身的保障性都不能得到保证，更不用说制度所要保护的人群了。所以我国目前农村社会最低生活保障制度的内涵只能说在理论上正在完善，在现实操作上有太多内涵没有被实施。

我国的农村最低生活保障制度最早始于20世纪90年代初期，只在个别沿海发达省市试点，发展极为缓慢。经济上扶贫攻坚虽然对发展我国农村经济、增加农民收入起到了极大的推动作用，但事实是仍有部分人群不具备借助经济发展改善自身处境的能力，再多生产方面的经济投入对这部分人群的生活而言也是起色不大的，所以中国的经济扶贫已经到了边际收益极为微小的境地了，而这部分不具备经济发展能力和条件的人群也有生存的权利，所以不如将这部分用于经济生产的资金直接转化为生活补贴，而不是再奢求通过生产来让贫困者“造血”自立、致富，对他们只能是“输血”维持其生存，当然这种“输血”对个人而言可能是短暂的，也可能是长期的，但作为一种制度必须长期存在，因为这个人群是客观存在的。所以其实质是一种生存权公平，而所谓社会总体福利水平的提高也是建立在“生者皆可生”的基础之上的，否则必然导致社会不稳定，降低社会福利水平。

最低生活保障制度在理解上要注意如下几点：第一，是保障标准仅仅是维持生存，当然也包括最起码的教育和尊严，他们一样应该具有向上发展的基本条件和空间。保障标准绝对不能过高，一旦演变成福利，就会对社会公平和效率产生破坏作用。第二，最低生活保障制度是一种差额补偿，即只要收入水平超过低保线，就可以中止补助，所以每个受助对象得到的补助金额存在差异。第三，最低生活保障制度所指向的对象是收入低于低保线的人群，这是唯一纳入标准，按绝对数计算。第四，最低生活保障制度的资金来源主体应为政府各级财政，是政府税收中的支取，而不能向社会和企业、个人另外索取。正是国家财政的强力保证，这个制度才具有可靠性和可持续性，才能使贫困人口的生活保障成为可能。第五，这个制度应该具有法律效力，即便是国家财政支撑，也同样需要法律维护，仅靠行政措施，是无法长久的。