乡镇社会管理格局的建构——基于浙江省枫桥镇的调研

□ 卢芳霞

一、乡镇社会管理格局:问题的提出

早在2004年，党的十六届四中全会就提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。此后，党的十六届六中全会、十七大报告都重申要健全社会管理格局。党的十八大虽然有了新提法，提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，但这仍然建立在原来的十六字格局基础之上。中央党代会之所以多次强调社会管理格局，是因为社会管理格局在社会管理这一系统工程中居于根本性、基础性、全局性的地位，是社会管理中的“顶层设计”。

但到底如何建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局?自2004年开始很长一段时间内，我国对社会管理格局的研究几近空白，只有俞可平①俞可平:《推进社会管理体制的改革创新》，《学习时报》，2007年4月23日。、陆学艺②陆学艺:《关于社会建设的理论和实践》，《学理论》，2008年第12期。等在文中提及社会管理格局，但并未进行系统研究。2008年，陈振明等人有所突破，以课题形式进行专项研究③陈振明等:《“我国社会管理格局和管理体系构建”课题研究报告》，《甘肃行政学院学报》，2008年第4期。;2010年，随着社会管理创新试点工作的推进，官方和学者对社会管理格局的研究明显增多:马凯较早系统地阐述了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的具体含义，形成对十六字的经典阐释④马凯:《努力加强和创新社会管理》，《国家行政学院学报》，2010年第5期。;周永康更详细深入地阐述了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的含义，使其更具操作性⑤周永康:《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，《求是》，2011年第9期。;另外，李培林⑥李培林:《我国加强和创新社会管理的若干问题》，十一届全国人大常委会专题讲座第二十二讲讲稿。、龚维斌⑦龚维斌:《社会管理及其创新中的十大关系》，《行政管理改革》，2011年第5期。等也较详细地阐述了十六字的具体内涵。整体来看，理论上已经对如何建立健全社会管理格局有了明确的界定。

但从实践来看，乡镇对如何建立健全社会管理格局仍然充满着困惑，必须正视乡镇的困惑并加强指导。乡镇是我国社会的重要基础，从数量上看，乡镇是数量最多的政权组织，目前全国总共有3万多个乡镇，即使在城市化水平较高的浙江省，目前也仍然有近1100个乡镇;从功能上看，乡镇是连接中央政权和农村社会的中枢神经，中央关于加强和创新社会管理的战略决策能否真正贯彻落实到农村社会主要取决于乡镇。但乡镇有其特殊性，不仅需要理论指导，而且需要鲜活的借鉴样本。所以本文尝试在理论梳理的基础上，选取一个典型乡镇作为样本，对其进行解剖麻雀式的调研分析，总结出具有农村特色和浙江本土化的一些经验，并进一步开展讨论把个案经验上升到普适性结论，以为全省广大乡镇提供借鉴。

二、枫桥镇:一个经典样本的调查

(一)调查样本

本文以“枫桥经验”的发源地和“全国社会管理创新综合试点单位”诸暨市的试点乡镇－－枫桥镇为调查样本。枫桥镇是具有农村特色的乡镇，又是农村社会管理创新的样板，具备样本的典型性。

1．枫桥镇:农村社会的典型代表。枫桥镇地处诸暨市东北部，毗邻绍兴县，是人口地域大镇，镇域面积165平方公里，总人口9．6万，其中常住人口7．6万，辖28个行政村，2个社区，有各类企业7600多家，主要是点多面广的小作坊、小企业。有省级全面小康示范村3个，绍兴市全面小康示范村1个，诸暨市样板村3个，诸暨市新农村7个。枫桥镇城镇化水平较低，所辖的行政村和农业人口数量多，所以带有“农村社会”的典型性。同时，枫桥镇所属的诸暨市早在2010年就被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，是当时浙江省获此殊荣的5个县(市、区)之一。枫桥镇在农村社区建设方面很有特色，也是农村社区的先进和典型。

2．枫桥镇:农村社会管理创新的样板。枫桥镇是“枫桥经验”发源地。1963年，枫桥镇在社会主义教育运动中“发动和依靠群众”改造“四类分子”的经验，获毛主席批示并在全国推广。上世纪八九十年代，“枫桥经验”被中央政法委、中央综治委作为社会治安综合治理的典范。新时期“枫桥经验”的内涵不断丰富，从维护社会治安转向社会全面管理。为此，枫桥镇先后荣获全国先进基层党组织、全国社会治安综合治理先进单位、全国文明镇、浙江省新农村建设示范镇、浙江省卫生镇等荣誉称号，并捧得浙江省首只全国综治工作最高荣誉“长安杯”。2010年8月，枫桥镇成为“全国社会管理创新综合试点单位”诸暨市的先行试点乡镇。三年来，“枫桥经验”由“社会治安综合治理”逐步向“社会管理综合治理”的经验转型，并进一步引起全国关注。

(二)调查方法

1．文献法。从期刊网、有关“枫桥经验”的三本专著、枫桥镇政务网、村务网、浙江省万村联网、诸暨市和枫桥镇的文件资料、宣传手册、工作总结等收集大量资料。

2．访谈法。一是利用暑期蹲点调研机会，采用一对一访谈的方式，与枫桥镇党委书记、镇长、主管组织工作的副书记、主管综治工作的副书记、宣传委员、农业副镇长、社会事业副镇长、组织委员、三资办副站长、民生保障办主任、综治办、司法所工作人员、财政办会计、老杨调解中心负责人等30多人访谈。二是利用担任班主任的机会，把曾在党校培训的枫桥镇干部和大学生村官加为QQ好友，通过QQ随时进行深度访谈。三是利用讲授《绍兴基层社会管理创新的实践与启示》、《枫桥经验演进与社会管理创新》的机会，与本省学员讨论“枫桥经验”在乡镇社会管理创新方面如何发展，向外省学员询问“枫桥经验”是否具有借鉴意义①目前全国共有31个省、直辖市、自治区(除西藏)的干部赴绍兴培训，每位赴枫桥镇调研的干部都认为“枫桥经验”值得借鉴，虽然整体借鉴较难，但其理念和一些具体做法值得借鉴。据不完全反馈，目前已有天津宝坻区、安徽六安肥东芜湖、山东日照临淄、江西吉水县、湖南双峰县、贵州遵义白泥镇、广西百色等地实质性借鉴“枫桥经验”。。

3．问卷法。一是利用作者为枫桥镇1106名村民代表培训的机会，抽样近10%的村民代表填写《“枫桥经验”与社会组织发展调查问卷》。二是专门召开座谈会，请枫桥镇28个行政村和2个社区的干部填写《村(社区)社会组织基础信息采集问卷》。三是利用访谈的机会，请16名枫桥镇工作人员填写《“枫桥经验”与社会管理创新调查问卷》。

4．观察法。自2009年绍兴市枫桥经验研究所在党校成立以来，作者及同事已经60多次带班赴枫桥镇开展现场教学，期间进行了较深入的观察。暑假作者又与省委党校研究生专门赴枫桥镇蹲点调研半个月，深入到典型行政村、农村社区活动场所、农户家庭实地观察。

三、乡镇管理新格局:对调查样本的阐释

调研发现，近年来，枫桥镇逐步形成“党委发挥总揽全局和统领各方的作用，政府承担社会管理和公共服务的职能，社会各界密切配合和协同管理，群众积极依法理性和有序参与”的多元社会管理格局，既符合理论的指向，又具有实践的鲜活性，可以为全省乃至全国乡镇提供借鉴。

(一)党委:发挥总揽全局和统领各方的作用

党委领导，就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用①马凯:《努力加强和创新社会管理》，《国家行政学院学报》，2010年第5期。。枫桥镇党委通过以下几方面发挥领导核心作用:

1．成立组织加强领导。枫桥镇成立了镇党委书记任组长的社会管理创新领导小组，统筹领导社会管理创新工作。同时抽调人员成立专门办公室，分设督查指导组、后勤保障组、资料收集组、经验总结组等;组织召开党政班子联席会、研讨会等，增强对社会管理创新的责任感和使命感。

2．出台制度加强领导。镇级层面制定了综治网格化管理制度、社会治安综合治理形势定期研判制、“一排、二会、三合、五联”的整合联动制、重大事项风险评估制、农村社区矫正“三帮三延伸”和“5+1”制，农村“三资”管理制等几十项制度，而且这些制度大多在全省、全市率先出台。同时指导行政村(社区)制定一系列与上级制度衔接、与本村民情相符的二十多项制度。

3．创建“网格”加强领导。创建综治网(综治网格化管理)、党建网(党建网格化管理、组团式服务)、土管网(土地执法监察网格化管理)、劳管网(劳动用工网格式管理)、消费网(农村消费网格化维权)等网，通过这张横向到边、纵向到底，上下联动、左右协调的大网，把政府、社会和群众统领到农村社会管理中。

4．统筹资源加强领导。尽量把乡镇辖区内的资源包括机关、村(社区)、企事业单位等统筹起来。最为典型的是，开创性地把乡镇所驻的机关、事业单位、国有企业组建成五支专业服务队(详见表一)，合力推进网格化管理、组团式服务工作。

附表一 枫桥镇党委统筹组建的五支专业服务队

5．创新基层党组织加强领导。借“创先争优”活动，指导行政村按产业不同设置党小组。2008年指导新择湖村率先打破传统的以地域(自然村)划分农村党小组的模式，将该村党支部89名党员按从事行业不同，划分为废钢经营、防水材料生产、农业、老年等8个党小组。现枫桥镇共有6个村推行产业党组织的做法，加强合作共赢，避免恶性竞争，体现党组织对发展经济的引领作用。2011年村级换届选举时，枫桥镇党委结合社会管理创新工作，指导新择湖村在保留原有产业党小组的基础上，再创设党建服务、民生保障、公共事业、综治服务4个服务型党小组，实现组织优势向服务优势发展。

(二)政府:承担社会管理和公共服务的职能

政府负责，就是要发挥政府主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。枫桥镇政府通过以下几方面履行职能:

1．通过“综治”加强社会管理。2003年，枫桥镇率先在全省建立了综治、司法、调解、信访、应急分队五位一体的综治工作中心。7年来，综治工作中心遵循社会发展规律，顺应新形势发展要求，不断增设机构，增强功能，最终形成了集综治、司法、信访、调解、警务、流动人口、安全管理、应急管理、土地管理、劳动管理、社区矫正、反邪教、检察十三个职能机构为一体的综治中心。

2．创新科技手段加强社会管理。2010年枫桥镇投入600多万元率先在全省建成乡镇社会动态视频监控系统，安装在17个重点区域、共118个高清监控点投入使用，既实时监控社会治安状况，为公安快速出警和破获治安刑事案件提供有力帮助，又对超速、逆行、闯红灯等一系列交通违章现象进行准确、全天候的监控、执法和处罚。2011年枫桥镇又投入1000多万元，建成基础信息系统、综治办公系统、应急处置指挥系统、为民服务中心“四位一体”的信息管理平台，全面构筑人防、技防、物防相结合的社会治安防控体系。

3．提供公共服务改善民生问题。枫桥镇组建“镇专业服务队—村网格服务团队—村网格区专业服务组”三级服务团队，开展“组团式服务”①卢芳霞:《组团式服务:农村社区公共服务供给机制研究——以枫桥镇为例》，《浙江社会科学》，2011年第6期。;镇村两级都建立农村社区服务中心，统一提供党建工作、生产经营、公共事业、综合治理、社会保障、计生卫生、文化体育共七大类四十八项服务，并对可以代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”。目前枫桥镇逐步形成“小事不出村，大事不出镇，服务提供在家门”的农村社区公共服务创新的“枫桥经验”。

4．通过绩效考核改善服务态度。2010年枫桥镇出台《枫桥镇机关工作人员绩效考核实施办法(试行)》，考核分月度工作考核和年度综合考核。月度考核按目标确定、工作记实、评价打分、公示通报等步骤实施。月底，每位干部要根据岗位职责、工作任务和临时性工作，填写下月的工作计划表，做到目标清、任务明;对每项工作的进度和完成情况以及未完成工作的原因，必须在月度绩效考核表上作详细记录，并进行自我评价;镇里对机关干部绩效考核后，每月将予以公示，与干部月度考核挂钩。年度综合评价将工作人员分为优秀、良好、一般、差四个等次。

(三)社会各界:密切配合党政、协同管理社会

社会协同，就是发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化。枫桥镇社会各界密切配合党政、协同管理社会:

1．人民团体密切配合、协同管理。枫桥镇的工会、共青团、妇联、残联等人民团体都密切配合党政，协同管理社会。如枫桥镇工会积极参与社会管理，有效促进和谐劳动关系。2007年枫桥镇工会就升格为镇总工会，目前全镇单建企业工会73家，还建立了梅苑村和屠家坞村两个村级联合工会。枫桥镇步森集团在2011年被评为“全国模范劳动关系和谐企业”。又如残联配合党政加强对残疾人的管理服务，镇残联下设肢残人、盲人、聋人、智力、精神残疾人等专门协会;镇村均聘残疾人专职委员1人，同时村级还设残疾人协会组织。

2．基层自治组织密切配合、协同管理。枫桥镇的基层群众性自治组织(村委会)制定了一系列民主自治制度(如财务管理细则、村土地及建房管理细则、村重大事项民主决策流程、村党务和村务公共流程)等内容，并印制成民主治村手册发放到每户人家，保障农村居民的知情权、参与权与监督权。同时，各村还制定了村规民约加强自治，最为典型的是枫桥镇陈家村曾与中南财经政法大学法律文化研究院合作，制定《陈家村村规民约》，打造法治型社会主义新农村的样板。另外，枫桥镇还形成了服装、纺织、机电制造、农业四大行业自治组织，并在这些行业内设立调解组织，有效解决矛盾和纠纷。

3．社会组织密切配合、协同管理。因为法规对社会组织登记有限制，所以目前枫桥镇只有5个登记的社会组织。但枫桥镇事实上存在的社会组织形式多样，数量庞大，具有各类群防群治的自治组织、经济类、工会组织、维权、村务监督、水利土管环保卫生管理类、侨联组织、慈善救助类、教育类、老年类、文体类等大量社会组织②周鑫泽:《农村社会组织发展与社会管理创新——基于浙江省枫桥镇的实证研究》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第1期。。这些社会组织在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、救助、维权、流动人口管理等方面发挥了大量作用③遗憾的是，枫桥镇社会组织的作用，主要体现在群防群治、矛盾调处方面，其他方面的作用没有得到充分发挥。这正是当前乡镇体制内社会组织(如村两委组织、调解委员会等)过多、体制外社会组织过少所引起的通病。。

4．企事业单位密切配合、协同管理。事业单位如镇人民医院、教育办公室、文化广电站等都是“网格化管理、组团式服务”的重要成员。枫桥镇中、学勉中学探索“枫桥经验”进校园活动，通过创建平安校园助推平安枫桥。国有企业如电信支局、供电所、自来水煤气公司等都加入到“网格化管理、组团式服务”工作。许多私营企业具有社会责任感，从事慈善和捐助事业，如永宁弟兄公司在2010－2019年每年捐助10万元，设立“平安枫桥”奖励基金;许多企业家支持家乡教育事业，总共设立了四个奖学金与三个教育基金①《诸暨市枫桥企业家设基金褒奖后学》，浙江教育在线，2010年12月23日。。

(四)群众:积极、依法、理性、有序参与社会管理

公众参与，就是要充分发挥人民国家人民管理的作用，引导公众依法、理性、有序参与社会管理。②马凯:《努力加强和创新社会管理》，《国家行政学院学报》，2010年第5期。枫桥镇群众在参与社会管理中呈现两大特点:

1．群众参与社会管理积极性高、参与面广。48年来，群众参与是“枫桥经验”得以传承的法宝。当前，群众依然保持参与积极性。据统计，目前枫桥镇以综治信息员、调解员、义务巡防员和消防员、平安志愿者等不同身份参与的群众，超过总人口10%。如果再加上通过各类文体组织、老年组织等参与社会管理的群众，将超过50%。另外，群众参与社会公益事业的积极性非常高。抽样调查表明，91．5%的村民代表愿意参与社会公益事业或捐款。

2．群众参与社会管理依法、理性、有序。枫桥镇作为政法系统的一面旗帜，多年来坚持运用法律手段，群众在这种法制氛围下早就训练有素，普遍能依法参与社会管理。另外，枫桥群众理性有序参与的特征也较明显。早在48年前，在“社教”这场激进政治运动中，全国各地普遍对“四类分子”产生过火、过激行为，枫桥镇却“要文斗、不要武斗”，通过摆事实、讲道理改造“四类分子”，这充分体现出理性的传统。现在枫桥镇的群众仍然保持理性传统，能较有序参与社会管理③但也存在“无序”现象，近年来枫桥镇的上访，尤其是越级上访、赴京上访的现象逐渐增多，群众在这方面似乎变得“不理性”。我们不得不反思，为何一个专门生产信访经验的地域，却有这么多上访?这可能跟“信访一票否决制”、维稳体制中的不合理制度相关，导致民众“热衷上访”。，多年没有产生群体性事件，喜欢采用调解的方式解决矛盾。据统计，近年来枫桥镇的人民调解成功率达95%左右，其中80%的纠纷在村一级得到解决，镇法庭调解率高达75%以上，这是枫桥群众理性考虑诉讼成本、有序解决矛盾纠纷的典型体现。

四、乡镇管理新格局:普适性的结论

根据枫桥镇的调研结果，我们可以进一步讨论，乡镇到底如何形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，从而把枫桥镇个案经验上升到普适性结论。

(一)党委:如何发挥“总揽全局、统领各方”的作用

坚持党的领导，是中国最大的特色，也是最大的政治优势。所以必须坚持乡镇党委在农村社会管理中的核心领导作用。

1．要注重理念创新。理念决定行动。乡镇党委要紧跟上层政策及时创新理念，统领政府、社会、群众推进社会管理创新工作。今后乡镇党委的理念要从重经济建设、轻社会管理向注重社会管理和经济社会协调发展转变;从防控型管理由服务型管理转变;从单一化管理向科学化管理转变;从重形式轻内容的管理向注重综合效益的管理转变;从运动式管理向长效式管理转变。

2．要注重制度建设。乡镇既要在镇本级设计与法律法规、上级政策相衔接、与本镇实际情况相符合的制度，又要指导村一级出台相应制度。设计制度时必须充分论证，力求达到制度的科学化，避免出现“出台一项新制度，制造一些新矛盾”的怪现象，这样才能真正从源头预防矛盾。

3．要注重文化引领。思想文化宣传不到位，人们的道德观、价值观就会存在问题，社会管理的基础就不牢固。2011年，中央综治委变更成员单位，新增中宣部部长为副主任，这是希望将加大社会形态和文化方面的引导和调整。在这样在背景下，乡镇要改变“重实践轻理论、重实干轻宣传”的习惯，更加注重思想文化方面的宣传，引领农村居民朝着正确的道德观、价值观发展。

4．要注重资源统筹。乡镇一级的公共资源本来有限，所以更要合理配置本单位党政各部门社会管理的职责权限，切实解决多头管理、分散管理、难以形成合力的问题;更要统筹乡镇所驻的其他机关、事业单位和国有企业各方力量，抱团式进行社会管理设计的制度。

5．要注重基层党组织作用。从中国共产党六十多年的执政经验来看，把党的基层组织建设与社会管理统筹考虑、把党的基层组织建设作为社会管理的主要推力是必然诉求。在农村中，最丰富和最能调动的管理资源主要还是党员，所以乡镇党委要通过加强基层党组织建设，发挥基层党员的作用，通过党员引领群众来加强和创新社会管理。

(二)政府:如何承担“社会管理、公共服务”的职能

在当前中国乡镇，政府仍然是最具权威性和制度化的主体，所以今后要充分发挥政府的社会管理和服务作用。当然政府要避免单纯刚性的管理，而代之以科学柔性的管理。

1．夯实网格化管理和组团式服务。网格化管理、组团式服务具有重要创新意义和推广价值，已推广成为浙江特色的治理经验。但许多乡镇只在面上推开，没有实质性利用好这张网。原因是部分乡镇“只想推广本地经验，不愿借鉴外来经验”，部分乡镇认为“网格化管理是保甲制①保甲制度根源可追溯至周，形式上起源于宋，几经演变。后因国民党政府为维护其反动统治而把保甲制度作为县以下基层行政组织制度，保甲制度被蒙上反动色彩而饱受贬鄙。其实客观评价，作为中国历史上乡村社会里维系乡村自治的三大基石之一，保甲制度存在着一定合量内核，保甲组织本质上可以说是具有中国历史特色的社会基层组织，是基层群众自己成立的一种社会管理组织形式，它在不同时期都可以成为当时政府联系基层民众和管理基层社会的中介和桥梁，也是国家政权得以存在的根基。新中国80年代成立的居委会、村委会与保甲组织相比，也不是完全的否定与重构，而是有一定的相似之处。的回归，防控色彩太强”。我们应该正确认识到“网格化管理只是手段，组团式服务才是目的”，只要乡镇不把网格化管理单纯作为防控手段，其不失为是一种好方式。

2．利用科技加强社会管理和服务。科技与信息化正在加速形成现代化行政管理理念，重塑政府管理的结构和形态。目前中央、省市县各级政府都非常重视对现代科技信息的投入，乡镇一级政府虽因财力限制等原因普遍无法加大投入，但可以充分整合和利用现有的镇务网、村务网、农民信箱、县(市)信息服务平台等加强社会管理和服务。

3．通过绩效管理强化社会管理和服务。政府绩效管理是以实现政府对社会管理、提供公共服务的经济性、效率性、效益性和公平性为目标的全新的管理模式。要探索符合乡镇实际情况的绩效管理评价体系，形成有效的激励和监督机制，加强乡镇政府的社会管理责任感和公共服务的质量。

4．下沉公共财政提供更多公共服务。农村税费改革的推进与实施，虽然改善了干群关系，但也使许多农业型乡镇成为“悬浮型政权”，没有财力提供丰富的农村公共服务。今后县(市)政府要下沉公共财政，贯彻城乡基本公共服务均等化政策，通过农村社区服务中心等平台给镇村提供更多公共服务。乡镇要改变存量公共财政的投向，把更多钱用于社会管理和服务，尤其是优先投向医疗、保障、教育、卫生、文化、治安等民生领域。

(三)社会各界:如何“密切配合党政、协同管理社会”

社会协同，就是要发挥人民团体、基层自治组织、社会组织和企事业单位的作用，形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。中国不能像西方国家那样发展独立自主、甚至与政府制衡的公民社会，还是应该建立中国特色的协同社会管理模式。

1．人大政协要“动员社会力量”。人大政协拥有广泛的社会资源和社会力量，可以通过人大政协充分动员社会力量参与社会管理。2011年，中央综治委新增全国政协副主席为综治委副主任，就是希望政协在动员民主党派、工商联、无党派人士等社会力量参与社会管理方面发挥重要作用。虽然目前浙江的乡镇普遍没有正式设立政协机构，但已经普遍设立了政协联络组织，可以充分利用联络组织动员社会力量参与乡镇社会管理。

2．人民团体要发挥“桥梁纽带作用”。人民团体具有组织延伸广泛、公众认可度高的优势，但目前乡镇社会管理中普遍缺乏工青妇等人民团体的响亮声音。而我国社会管理格局的“新”，还须通过“社会协同、公众参与”体现出来，所以人民团体在社会管理创新中可大有作用。人民团体可紧密结合农村突出矛盾、发挥自身善于做群众工作的优势来协同管理社会。例如乡镇工会，可以结合当前劳资矛盾突出，并由城市向镇村转移的现状，加大职工维权帮扶、创建和谐劳动关系企业，减少维权抗争事件甚至“对抗式对话”悲情。

3．基层自治组织要利用“三最特点”。农村群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带，是党和国家联系农村社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，是最能发挥“协同管理”作用的组织之一。今后农村群众性自治组织可通过民主议事、村规民约等方式，在加强村级管理、反映群众诉求、化解社会矛盾等方面发挥积极作用。

4．社会组织要发挥“整合功能”。社会组织具有整合功能，一方面可以使组织成员的活动由无序状态变为有序状态，另一方面又可以把分散的个体粘合为一个新的强大的集体，把有限的个体力量变为强大的集体合力。目前乡镇都有较多数量的社会组织，但因政策不支持、经费不足、管理不规范等原因，导致功能单一、专业服务能力有限，缺乏对社会管理的贡献度。今后乡镇可设置社会组织管理科或至少有“专人负责、专人管理”，加强对农村社会组织的备案登记，使政府与社会组织之间、社会组织彼此之间的沟通合作、信息反馈更为畅通;同时要通过加大资金支持力度等措施发展社会组织，从而使更多的社会组织发挥整合功能协同管理社会。

5．企事业单位要增强“社会责任感”。企事业单位社会责任感是指对待社会的一种责任态度，是企事业单位所面临的社会责任。跟城市相比，乡镇地域内的事业单位和国有企业数量更少、同缘性更强，与党政的关系更紧密，所以可自觉加入乡镇政府组织的、或自行组织的社会管理服务团队，加大对社会管理的贡献度。跟城市相比，乡镇地域内的私营企业主一般都是土生土长的本地人，更具回报故乡、参加社会公益事业或捐款的意愿。调查表示，枫桥镇村民代表中的私营企业主，95．34%愿意参加公益事业。今后乡镇党委政府要积极引导，提供平台把企事业单位潜在的社会责任心转化为现实行动来协同管理社会。

(四)公众:如何“积极、依法、理性、有序”参与社会管理

中国农村具有地域相近、人缘相熟、利益相关(集体资产)等特点，所以农村群众普遍具有参与社会管理的热情。但关键是如何促使他们积极、依法、理性、有序参与社会管理，这是乡镇普遍困惑之处。结合枫桥镇的经验，本报告提出以下建议:

1．给予利益激发公众积极参与。不能把社会管理创新当成政治任务强行要求群众参与，而应通过给予民主、经济、社会等多种权利激发群众积极参与。尤其在当前农村物质相对贫乏的情况下，更不能忽视农村群众“经济人”的本性，要善于运用经济手段调动群众积极性，如对村调解干部实行“以奖代补”，给村民代表一定补贴等。同时要激发流动人口积极参与，要以崭新的理念①农村社区建设与村民自治不同。村民自治仅限本村户籍的人，农村社区建设是地域内政府、自治组织、民间组织、企事业单位和个人共同参与管理公共事务的过程。所以在当前农村社区建设的背景下，流动人口也是重要的管理主体，而不仅是管理对象。、包容的心态、前瞻的准备②2010年10月，《村民委员会组织法》修改，其增加了“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。在这样的背景下，镇村更要有前瞻性准备，提前让流动人口参与社会管理，逐步让本地居民适应流动人口参与公共事务，甚至今后的竞选。、给流动人口(新居民)共同参与权利，增强他们的归属感，减少矛盾发生。

2．强化普法促使群众依法参与。依法参与是法治社会公民必须具备的品质，但当前我国公民尤其是农民的法律素质仍与法治要求有差距。今后可以借鉴网格化法制宣传模式，形成镇、部门(站所)、村企(社区)、村民(职工)“四级网格”，宣传工作具体责任到人、管理到格、落实到户，营造浓郁的法制氛围促使群众依法参与村级民主管理、依法维护权益、依法接受调解等。

3．畅通渠道引导群众理性参与。公众只有理性参与社会管理，才能起到正面助推作用。当前农村出现了一些农民越级上访、甚至进京“告御状”的非理性行为，许多还是因为表达利益诉求的渠道不够畅通。今后可以通过推行乡镇民主协商制度、健全村级民主议事制度进一步畅通渠道;可以通过创新乡镇信访机制，引导群众理性反映诉求;等等。

4．发展社会组织引导群众有序参与。组织化可以促使公众有序参与社会管理。现在的“老访户”，许多是“无组织、无身份、无顾忌”的“三无人员”，政府找不到合适的斡旋人、合适的手段来劝阻这些老访户。假设这些“老访户”是某个社会组织的成员，或许可以通过社会组织合理地表达其利益诉求，或通过社会组织的精英领袖来劝阻其极端行为。所以今后乡镇应该通过登记或备案的方式，积极发展社会组织，引导农村公众通过社会组织有序参与社会管理。