论失独者收养制度的构建

袁野

摘 要：随着社会的不断进步，失独者群体开始迈入公众的视野，并迅速引起了社会各界的广泛关注。在介绍失独者基本情况和分析现有政策的基础上，着力从完善收养制度的角度来为失独者群体提供法律救济和制度保障，对失独者收养制度的依据及程序设计进行浅议。

关键词：失独者；收养制度；构建

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0127-02

一、失独者概述

（一）失独者的概念

“失独者”是近段时间在新闻媒体报道中广泛使用并迅速升温的新词汇，专业领域在该词上的研究还很少。它的出现和推广主要是源于弗兰西斯·培根的一句诗“与死亡俱来的一切，往往比死亡更骇人：呻吟与痉挛，变色的面目，亲友的哭泣，丧服与葬仪……”，这种情感表达与中国俗话中“白发人送黑发人”不谋而合。至于定义，网络上有比较通行的说法，失独者是指失去独生子女的父母，他们大多50岁以上，很难再生养孩子[1]。依文义和内涵来看，结合现有文献和相关资料，本文认为失独者是指其独生子女因疾病、意外、犯罪、自杀等原因死亡，不能或不愿再生育或收养孩子，大多年龄偏大的父母。

（二）失独者产生的原因

失独者的出现不是偶然的，而是在如今这种社会环境和时代背景下产生的特殊群体。下面笔者从“失”和“独”两个方面来阐述其中原因。“失”的原因即子女死亡的原因。现实生活中处处存在着风险和不确定性，死亡的原因也自然是多种多样，不计其数。“独”的原因主要是指我国的计划生育政策所导致国内众多独生子女家庭的出现，当然也不排除少数父母自决选择或是由于生理原因只能生养一个孩子的情况。过去，人们生育后代的数量不受限制，父母膝下的子女三五个以上，个别子女的过早夭折或不幸遇难极少会造成该家庭“无后”的状态。因此，“独”的原因是造成失独者现象出现的先决条件和主要原因。

（三）失独者的基本现状

从数量上来看，根据中国国家统计局发布的数据显示：此前抽样调查则显示，2009年中国15岁—19岁年轻人约占总人口的7.17%，20岁—24岁的年轻人约占总人口的7.52%，25岁—29岁的年轻人约占总人口的6.48%，军队中独生子女率已经不低于70%，作战部队则超过80%。如果按照军队的样本来估计，中国15岁—30岁的独生子女总人数至少有1.9亿人。另根据卫生部发布的《2010中国卫生统计年鉴》所显示的该年龄段人口疾病死亡率来推算，15岁至30岁年龄段的死亡率至少为40人/10万人，由此估计，目前中国每年15岁—30岁独生子女死亡人数至少7.6万人，由此带来的是每年约7.6万个家庭的分崩离析和成倍的失独者的出现。在生活上，子女的离开也带走了他们对于生活的期盼和热情，失独者在精神、身体、社交等方面都承受着不同程度的折磨和痛苦；在精神上，暮年丧子打击巨大，精神濒临崩溃，在生活中常常无精打采、意志消沉；在身体上，面容憔悴、渐显瘦弱，也易受疾病疼痛之苦，生活质量大不如前；在社交上，逐渐封闭自我，愈发沉默，不愿与外界交流接触，缺乏生机和活力。

二、失独者现有救济政策与制度分析

（一）现有救济政策与制度概况

如今失独者群体不断壮大并成为社会问题其实是我国计划生育政策实施必然带来的结果，政府其实早在10年前就已意识到对失独者的救济问题。2001年底颁布的《中国人口与计划生育条例》第27条明确规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。但是对于“必要的帮助”到底如何开展和实施，却再无下文了。直到2007年，由国家人口计生委和财政部联合出台《计划生育家庭特别扶助制度》，其中规定“1933年1月1日以后出生，女方年满49周岁、失去独生子女的父母，按照规定可以每人每月领取不低于100元的扶助金，直到亡故为止。”这是首次政府出台比较明细的对失独者进行救济的扶助政策，并且逐步推广至全国。而到了2012年，失独者数量已逾百万，引起了政府的高度重视，新的救济措施亟待出台。

对此，部分地方政府在参照国家特别扶助制度的最低标准的基础上，迅速出台了相关政策对失独者进行救济。2012年9月19日，陕西人口计生委宣布，自10月起，失独农村家庭一次性补助2万元，城镇家庭3万元；而失独家庭夫妇年满60周岁，农村每人每月可领取800元，城镇每人每月可领取1 000元。在重庆，一些尝试也在进行。2008年开始，重庆市规定凡失独家庭女方年满49周岁，父母双方每人每年可领取3 120元。目前，关于失独者申请公租房、医疗保险报销等优惠政策，重庆市计生委也已向市政府提交建议。在中央，民政部副部长窦玉沛表示民政部门今年将所掌握的彩票公益金的50%用于养老，而对失独者的养老则比照“三无”老人政策进行救济。当然，除了政府制定的物质上救助外，北京、重庆等地也相继建立了“新希望家园”、“真情联谊会”等文化服务中心，为失独者提供心灵上的慰藉。

（二）现有救济政策与制度不足

1.对口狭隘，受助群体遗漏

2007年出台的计划生育家庭特别扶助制度对受助人员的年龄进行了非常严格的限制，其一必须是1933年1月1日以后出生，其二必须女方年满49周岁。同时，民政部所言的参照“三无老人”政策标准进行救济都不约而同地把失独者问题仅仅当成了一个“养老”问题。而实际上，失独者群体中还有相当部分的中年父母却难以得到政策的照顾。同时，由于政策宣传力度薄弱，许多失独者对于该项政策并不知情。因此，我们需要对失独者救济范围进行重新界定，并加大政策的公开化、透明化力度，努力让全体失独者知晓政策的存在，享受政策的救助。

2.规定粗糙，物质帮助有限

在经济扶助方面，政府主要通过发放补助金的方式来对失独者进行救助。但无论是全国通行的按月支付形式还是个别地方政府出台的一次性支付形式，补助金的金额都显得单薄。失独者的出现与计划生育国策密不可分，他们申请国家救济甚至是国家赔偿并不过分，所以在确定补助金额上政府应该结合失独者失去子女时的年龄、子女在世时可得的预期赡养费等因素进行较为科学的补偿。其次，除了给付经济补助金外，是否将失独者纳入廉租房、公租房的考虑对象，或者建立专门的失独者生活公寓，也是政府需要慎重考虑完善物质救助制度的问题。

3.措施单一，精神扶助薄弱

从措施的全面性来看，政府重在物质帮助，而精神救助鲜有提及。除了个别一线城市建立了少数文化服务中心外，精神救助措施基本处于一个零起步状态。而对于心理创伤严重的失独者而言，情感陪护的重要性并不亚于物质帮扶。对此，光靠政府工作是远远不够的，如何引导社会公众参与到关爱失独者的集体行动中来，政府需要动员，群众亦要配合。

4.范围局限，长效机制欠缺

归根结底，现有的政策和制度大多属于政府应对形势严峻的失独者问题所采取的权宜之计，少数新出台措施也仅仅局限于个别城市，并未在全国范围内推广。并且这些措施更多地具有临时安抚性，并未系统化、成文化地规定下来。因此，无论是中央政府还是地方政府，在态度上都要实现从“被动应对”到“主动负责”的转变，以长远角度，从现有状况出发，制定切实有效的长效救济机制，为失独者生活的安定提供可靠保障。

三、构建失独者收养制度的初步设想

（一）失独者收养制度的概念

在传统婚姻家庭法中，收养是指公民依照法律的规定，领养他人的子女作为自己的子女进行抚养，使本无亲生父母子女关系的人之间产生法律确认的父母子女关系的法律行为[2]。根据《现代汉语词典》关于“收养”一词的解释，“收养是指把别人的儿女收下来当作自己家里的人来抚养。”[3]从以上定义可知，在时间辈分上而言，收养仅指长辈对于晚辈的抚养。但是笔者认为，这应是狭义上的收养，广义的收养还应包括政府机构、团体组织对特殊群体或者晚辈对长辈的收留扶养。本文所要探讨的失独者收养制度就是遵从广义的收养概念，它是指政府机构、社会团体或者公民个人对失独者按照法律的规定，收留扶养失独者的法律行为。

（二）失独者收养制度设立的依据

失独者收养制度设立的依据可从理论依据和现实依据两方面进行论述。从理论依据上来说，《宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”失独者当中有的已至暮年，有的虽然相对年轻但是因为儿女的离去而实际提前处于一种孤苦无依的状态。而失独者的出现与计划生育的基本国策有着密不可分的联系，国家有责任、有义务为他们提供相应的救济。在这点上，《老年人权益保护法》则进一步明确提出了这一指示性的倡议。①因此，公民或者组织依法收养失独者有着深厚的宪法依据和法律依据。另一方面，从现实依据而言，无论是根据专家建议，还是失独者的心声，建立专门的失独者疗养院都是解决失独者问题的良策。这不仅能够从物质上提供家政服务，照顾生活起居，在精神上失独者之间同为患者，对彼此心灵的共鸣和情感的抚慰都有着不可替代的重要意义。

（三）失独者收养制度的初步构想

失独者收养制度的程序是一个需要政府部门、单位组织和公民个人相互联结、共同配合的过程。首先，政府部门是收养制度施行的前提和基础。它不仅需要对收养单位或个人的资格进行严格认定，而且对其收养信息也要进行详细登记。失独者何人、何时被何种机构或个人收养均可在政府的备份信息中查阅，这样不仅可以使整个制度有序运行，对于失独者在被收养过程中的权利维护也提供了及时有效的保障。单位或公民是接纳失独者的实体，并力求形成以单位收养为主、公民收养为辅的良性格局。失独者疗养院或者疗养公寓是失独者集体生活的主要场所，公民亦可以自愿为前提，协议收养失独者，为全面化、人性化的收养制度提供必要的辅助。以下是具体的收养程序：

1.单位收养

单位收养是指由社会福利事业单位①对通过政府部门申请和登记的失独者进行收留扶养的行为。由通过的具有被收养资格和意愿的失独者向政府部门提出收养申请，政府部门在合理时间内应对收到的申请信息进行严格审查，对于符合被收养条件的失独者应及时通知当事人进行身份确认和信息登记，失独者可以在政府认可和授权的专门为失独者设立的福利事业单位自行选择任何一家入院居住。对于需要提交的申请材料应包括：独生子女确已死亡或宣告死亡的证明材料；关于自身疾病、精神状况、犯罪记录等其他需要特别说明的材料。对于其他需要特别说明的材料审查人员应进行轻重考量，如果某一项或几项特别严重可予以驳回，并建议去其他单位或机构寻求帮助，如某失独者患有严重精神病，应劝导其去精神病院寻求救治，在病情未明显好转或痊愈不宜接纳，在通过政府部门审查和信息登记后，失独者应与所在疗养院签订书面收养协议，对于其中的格式和条款可以参照现有的老人收养协议设置。

2.公民收养

公民收养是指在政府部门登记认可的情况下公民与失独者书面约定由公民对失独者收留扶养的行为。相对于单位收养而言，公民收养主要基于双方的合意，程序上比较简化。收养人与失独者需签订书面收养协议，失独者因精神状况等因素属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，还应征得其监护人书面同意。在双方达成合意后，还需一起到政府部门进行收养信息的备案登记，对于单位申请中的需要特别说明的问题属于公民之间私法自治的范畴，无需提交相关材料。

参考文献：

[1]失独者[EB/OL].百度百科，http：//baike.baidu.com/view/8540020.htm.

[2]孟令志，曹诗权，麻昌华.婚姻家庭与继承法[M].北京：北京大学出版社，2012：214.

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典：第5版[M].北京：商务印书馆出版，2005：1253.