苏东沿海地区农村土地流转问题研究

王雨

摘 要：赣榆处于苏鲁两省交界，东滨黄海的海州湾，是农业大县，随着国家土地政策的落实，以及农村劳动力市场转移，赣榆县也加快了农村土地流转的步伐。加快农村土地流转，发展规模经营和农业产业化，加速实现家庭承包经营与现代农业的顺利对接，是实现农业产业结构调整、增加农民收入、深化农村改革的必要措施，是完善农村土地二轮延包的必要补充。

关键词：苏东沿海；土地流转；研究对策

中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0105-02

赣榆处于苏鲁两省交界，东滨黄海的海州湾，是农业大县，人多地少，农村人均占有耕地仅1.1亩，二、三产业发展相对较慢，近年来，随着国家土地政策的落实，以及农村劳动力市场转移，赣榆县也加快了农村土地流转的步伐。

一、赣榆县土地流转现状

（一）基本情况

赣榆县现有总人口110.8万人，其中农业人口62.68万人。全县耕地面积为101万亩，农户232 400户。流转土地面积34.81万亩，其中：种养大户经营21.91万亩，农业龙头企业经营8.08万亩，城镇居民及其他组织经营4.82万亩。累计发展农业适度规模经营面积52.18万亩，占到总耕地面积的52%。52.18万亩规模经营面积中，实行土地集中型的18万亩，合作经营型的1.66万亩，统一服务型的32.52万亩。

（二）土地流转的特点

1.从流转面积上来看，土地流转呈现加速状态。1997年土地二轮承包以来至2008年，每年新增土地流转面积不多，近两年，土地流转呈现快速增长。其中，2009年新增土地流转面积8万亩，占全部土地流转面积的44.4%；2010年新增土地流转面积10万亩，占全部土地流转面积的35.7%。

2.从流转方式上来看，转包与出租齐头并进。转包与出租占到全部土地流转面积的99%。反租倒包、互换、代耕等土地流转方式在我县不足百分之一。这是因为各镇的土地流转主要是在政府的行政推动和引导下进行的，全县各乡镇基本都成立镇农村土地流转服务中心，由政府出面协调，将土地集中流转，实行规模经营，发展高效设施农业。

3.从流转土地的用途上看，高效设施农业成为土地流转的重点。2009年新增高效设施农业面积6.8万亩，占同年新增土地流转面积的85%。2010年新增高效设施农业8.2万亩，占同年新增土地流转面积的82%。2011年以来新发展农业适度规模经营面积11.38万亩。

二、土地流转产生的积极效应

农村土地流转在促进农村经济社会发展中起到了积极的作用：

（一）加快了农民致富步伐

土地流转使部分农民在享受出租土地收入的同时，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，取得劳务收入，增加可支配收入。调查表明，转让土地后农户的人均收入比自己经营土地收入平均高出600—1 200元。

（二）推进了农村劳动力转移

通过土地流转，会手艺、头脑活、善经营的农民更多地离家外出务工。据统计，土地流转后全县每年新增外出务工人员都在3 000人以上，全县年均劳务收入达到6亿元以上，起到了增加农民收入和活跃城乡经济的目的。

（三）推进了农业产业化进程

厉庄镇蓝莓基地、塔山林禽等17个“千亩连片”农业园区顺利推进，其中蓝莓基地计划采取公司加农户形式，实行统一管理模式，可以极大地提高农业的产业化程度和农户的效益。“四季田园”现代农业示范区更是我县农业建设中的新亮点；崛起的江苏雅仕沙河农场，将是我省现代化程度最高的农业园区。

三、土地流转中存在的问题

从调查情况看，我县土地经营权的流转基本处于探索阶段，存在一些应引起注意与防范的问题。

一是农民土地流转的意愿不强。《农村土地承包经营权流转管理办法》第1章总则第2条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。土地作为农民最根本的生活保障，部分农民宁愿将土地荒着，也不愿将土地流转出去。调查显示，65.8%的农民认为土地对于自己的家庭非常重要。特别是近年来种地不仅不用交钱，国家又出台了种粮有补贴等一系列惠农政策。

二是流转程序不够规范。主要表现为土地流转过程中手续不健全，部分农户仍通过口头协议达成流转意向，用“个人诚信”代替流转合同，即使签订合同也不规范，条款不全，权利与义务不明，导致双方责权界线不清，容易引发土地纠纷矛盾。经调查，全县应签流转土地合同17 818份，实签8 652份，仅占应签份数的48.5%。

三是土地流转范围局限。调查显示，全县土地流转主要发生在本镇或本村村民之间，像“四季田园”这样的大型农业现代区成立起来难度极大。总的来说，我县土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，与加快建设现代农业还有一定差距。

四是中介服务体系建设不规范。赣榆县15个镇虽然都依托镇农经中心成立了镇农村土地流转服务中心，但由于人员不足、资金缺乏等原因，没有建立相应的规章制度，作用发挥不大。我县还没有一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法，缺少对流转的范围、程序、补偿标准、配套政策、管理措施的研究，致使我县农村土地难以实现规范、有序和高效流转。

五是土地流转收益难以得到保障。赣榆县土地流转以委托流转为主，土地流转价格定为700元/亩，且逐年递增，而承包给种植户的承包费仅为500—600元，差额由镇财政贴补。调查发现：土地流转后家庭收入变化不大的居多。一些承包公司或大户的承包费是否能及时到位也是未知数，农民的土地流转收益就难以得到保障。

四、对土地流转的建议和思考

（一）强化宣传和引导，创新土地流转形式，使土地流转由被动逐步转向自发

土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。要抓好土地流转，必须千方百计调动广大群众的积极性。一是要加强对土地流转现实意义的宣传。充分利用电视、广播、墙报等多种形式加强对土地流转意义的宣传，通过宣传，让广大农民群众充分认识盘活农村土地对发展农村经济、增加农民收入的重要性。二是要加强对土地流转典型的宣传。对那些在土地流转过程中，观念较新，经营效益较好的经营大户要充分利用各种媒体进行大力宣传，切实发挥典型的带动作用。三是创新形式。第一，龙头企业带动型。鼓励农民以土地承包经营权量化入股，以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，发展规模经营。第二，合作社带动型。鼓励农民专业合作社围绕建立农产品原料基地，与村集体经济组织合作组建股份有限公司，开展标准化生产，发展规模经营。组织农民以土地承包经营权入股，联合成立土地股份合作社，开展规模经营。第三，主导产业带动型。以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、专业化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模经营。第四，业主（能人或种田大户）带动型。农民将土地承包经营权租赁或折股，由工商业主、农村种养能人或大户进行规模经营，发展现代农业。第五，优惠政策带动型。加大扶持力度，采取产业政策倾斜、项目扶持、财政扶持、信贷支持、税收优惠等多种措施进行扶持，推动土地流转、规模经营稳步发展。

（二）依法进行土地流转，保护农民合法权益

土地使用权的合理流转，必须建立在尊重群众意愿和有偿调整的基础上，与农户之间通过平等协商的方式进行，依法行事。同时，要切实加大对《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》等相关法律法规的宣传力度，进一步规范土地流转程序，按照“流转形式多样化、运行方式市场化、运作程序合法化、流转合同规范化”的要求，组织相关部门拟定具体实施办法，规范土地流转合同内容，明确承租双方责、权、利，规范引导双方履约行为，加强契约规范管理，积极做好法律咨询和服务，防止因土地流转出现新的矛盾纠纷。

（三）发挥政府的引导作用，加大基础设施建设及农村社会养老保险

一是应该将农村土地流转工作列入政府重要议事日程，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并将土地流转工作列入年度考核的重要内容。二是政府必须加大对农业基础设施建设的投入，改善农业生产条件，改善水利、电力、道路等生产条件，为农业规模化经营创造条件。三是加强农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工权益保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性，才能打消农民的后顾之忧，提高他们对于土地流转的积极性。

（四）落实土地流转补偿金，完善相关法律法规

在土地流转过程中，必须关注农民土地补偿金的落实情况。建立专门针对土地流转补偿金的长效机制，并进行动态管理。补偿办法要和农民商量，不能只有基层干部等少数几个人说了算。这样农民既享有了对土地流转的知情权，又增强了他们的主人翁意识，同时杜绝了基层干部滥用职权、从土地流转中获取利益。

（五）健全和完善土地流转服务体系

一是做好宣传发动工作。通过党员冬训、全镇干部大会、村党员干部会、村民代表会等形式深入宣传《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规，通过广泛宣传，使广大干部群众了解到土地流转是发展高效农业、实现规模经营的有效途径，是农村经济发展的必然趋势，是利国利民的重要举措。二是建立土地流转信息库。完善镇级农村土地流转服务平台，设立土地流转信息库。依托农经综合管理网络平台，积极开展土地流转登记、信息发布、土地评估，变更等服务。三是流转过程规范管理。从完善流转合同入手，规范流转程序，采用统一格式的文书档案资料，规范流转，切实维护农民利益。

参考文献：

[1]吴雨才.农村土地制度改革与农村经济发展[J].农村经济，2005，（8）.

[2]刘金升.对农村土地流转制度的思考[J].经济研究导刊，2010，（15）.

（责任编辑：姚 丽）