巴西劳工党的“社会议程”面临挑战

■ 张 凡／文

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员）

2013年6月，巴西爆发了20年来最大规模的民众抗议活动。这一抗议活动最初只是圣保罗等少数城市公交票价上涨引起的小范围示威，但很快蔓延至全国各地。6月中下旬，近100个城市超过100万民众涌上街头，其诉求也随着抗议规模的扩大而日益多样，其中最为突出的问题包括公共服务及其设施质量低下、生活成本上升、世界杯及奥运的奢华开销、政坛腐败等等，反映了当今巴西社会所面临的若干重大社会矛盾和难题。

巴西的事件与近年来全球不同地区被冠以各种名目的“革命”、“春天”或“占领”行动有所不同。虽然目前经济增长速度放慢，但巴西并未陷入严重的经济危机。事实上，多年来巴西的经济社会发展和政治演变均呈现出良性的发展势头，甚至在国际金融动荡的条件下仍表现出较为强劲的恢复并维持了政局的稳定。面对民众抗议活动，劳工党政府的态度也颇为独特和耐人寻味。罗塞芙总统宣称，经过事件洗礼的巴西“更为强大了”，示威的规模“证明了我们国家民主的力量”。政府主管部门的负责人也明确表示抗议民众的各项诉求“反映了人民的呼声”。罗塞芙总统用同样明确的语言表达了政府“倾听民众呼声”并“致力于社会变革”的立场，同时指出正是劳工党政府开展了大规模的消除贫困的斗争并使得巴西4000万民众进入了“中产阶级”的行列。

在发展成就显著、国家总体状况改善的情况下爆发如此规模的抗议活动出乎人们的意料，但也的确说明一个政党特别是执政党需要正确面对发展进程中不断出现的新矛盾和新问题。就巴西和巴西劳工党而言，这不仅涉及正确总结过去带来显著成效的政策经验，同时也必须认识这些政策及其效果的局限性，更为重要的是应该积极应对新形势下出现的新挑战。

巴西劳工党针对社会问题的举措及其成效

巴西劳工党对社会问题的政策首先体现在市政治理理念及其举措上。自20世纪80年代初成立至2002年赢得总统大选，劳工党一直处于反对党地位。但劳工党人逐步在全国的地方选举中获得越来越多的市长职位。1988年，劳工党人当选市长的城市有36个，至2000年劳工党人控制的城市已达187个，所辖人口占巴西总人口的18%。

劳工党市政机构最重要的创新就是所谓的“颠倒优先事项”政策，即公共政策向贫困阶层倾斜，为穷人提供更多更好的教育、医疗、交通、住房等方面的服务，同时更富裕阶层须缴纳更多的税收。这种“优先项目”的变化实质上是一种财富的再分配，并通过诸如“参与式预算”等制度创新扩大民众的参与度，提高政府工作的透明性。在巴西这样一个贫困和不平等问题十分严重的国度，劳工党人在地方治理上的举措对于普通民众生活的改善具有积极的作用，同时也使劳工党赢得了日益广泛的政治支持。

2002年，劳工党领袖卢拉当选总统，劳工党成为执政党并与其他政党组成了联合政府。自2003年始，卢拉政府推出了一系列社会计划，例如居民用电补贴项目、扫除文盲运动、零饥饿计划以及后来举世瞩目的家庭津贴计划。在卢拉第一任期结束时，家庭津贴计划已经覆盖全国1100万家庭。卢拉政府的社会计划改变了巴西的政治力量格局，此前长期为保守政客所控制和利用的低收入选民纷纷转入劳工党的支持阵营。在2006年大选中，卢拉在巴西贫困的北部和东北部地区赢得了60—86%的支持率，而在1989年卢拉第一次参选时这些地区的选民有55—70%是卢拉的反对者。对于巴西的产业工人来说，劳工党的执政意味着工作和生存环境的极大改善，斗争目标和议程也发生了转变。工人的“反抗时期”变成了“收获时期”，从过去对政府政策（如公共部门私有化）的抵抗，转化为争取改善工资等条件的斗争；而随着就业率的提高，工人的诉求已经变成了“有尊严地工作”。新世纪的巴西已今非昔比。

为了应对2007—2009年的全球金融危机，卢拉政府采取了反周期政策，尽量减少巴西所受到的严重冲击。这些政策包括重要部门的税收减免和财政刺激，以维持就业和商品供应。政府还采取措施扩大国内市场的需求，例如提高最低工资，使正规部门职工直接受益，并间接影响非正规部门职工的工资水平。加之养老金和社会保障体系的新举措，以及前文提到的家庭津贴计划，上述措施有效地缓解了危机的影响并对维持需求水平发挥了重要的作用。事实上，巴西的收入格局正在发生着前所未有的变化。社会金字塔最底层30%的人口，即所谓“Class D”和“Class E”的月家庭收入逐步增加，其中许多家庭已经步入所谓的“Class C”。这一群体由于对大众消费总需求的促进作用明显而被称为“新中产阶级”。2009年以来，巴西的汽车销量每年均创新高，摩托车销量以及乘飞机旅行人数等指标的大幅度提升预示着收入和消费新格局对市场的稳定所发挥的作用。

劳工党“社会议程”的特色及其局限

劳工党执政以后的“社会议程”，即政府在社会领域所采取的一系列政策措施，可以归结为三个大的方面。其一是针对城镇居民的举措。巴西人口城镇化水平超过80%，大部分劳动力处于失业、半失业或非正规部门就业的状态，而正规部门就业水平也逐年下降。卢拉政府积极推动国会立法保护工人权益，如取消劳动法庭对罢工的限制、杜绝集体谈判对法定权利的侵蚀等。卢拉政府还将作为工资参照标准的最低工资从200提高到540雷亚尔。2007年，卢拉推动立法将非正规部门工人纳入养老金系统，使多达2800万从未享受过社会保障权利的非正规部门劳动力得到了一定的生活保障。但卢拉政府也延续了其前任的养老金改革政策，使正规部门职工的利益受到损害，如劳动市场的“灵活化”使工人阶级和中产阶级的就业受到威胁，而对集体谈判设限则削弱了中小工会的力量。

卢拉政府“社会议程”的第二个方面针对的是农业和土地问题。卢拉继承了其前任政府的“全国家庭农业援助计划”，即向贫困的小农户提供信贷，并将接受信贷的农户数量提高了近一倍，同时联邦政府对该计划的投入提高了两倍。2005年以后，卢拉政府重新规划了农村发展目标，将提高现金收入转化为保障粮食安全，包括经济多样化和环境的可持续性，这一政策提高了小农户的粮食生产水平。卢拉政府还推出了“粮食收获计划”，政府以市场价格收购贫困农户的作物，然后分配给学校和慈善机构，用以改善地方和基层的营养水平。但卢拉政府的信贷和收购计划也面临着诸多困难，如规模限制和技术援助匮乏常常使小农户无法偿还小额信贷，而粮食收购范围也十分有限。更重要的是，在土地问题没有解决的情况下，粮食收购和小额信贷的作用会大打折扣。在劳工党的早期激进纲领中，土地改革曾经是一个重要目标。2002年以后，土地问题从一个政治目标变成了经济发展政策的一个部分，重新分配土地的问题被搁置了起来。但卢拉政府在负责大规模商品农业生产的“农业部”之外，又设立了“农村发展部”，专司小农户的发展问题。据不完全统计，农村发展部在2003—2009年间，通过2500多项方案共安置了40多万户无地农民，约涉及200万人口。同时，卢拉政府还将人口和耕地密集的沿海地区居民迁移到亚马孙地区的政府公地上。应该指出，卢拉政府的政策暂时缓解了土地问题，但没有解决这一困扰巴西社会多年的难题。

卢拉政府“社会议程”的第三个方面是面向贫困阶层的现金转移支付计划，即所谓“家庭津贴”项目。卢拉执政以后，将前任政府和劳工党政府短期推出的现金转移计划合并为统一的“家庭津贴”，并逐步加大资助力度，至2009年，处于赤贫状态的家庭每月收到相当于116美元的补助。家庭津贴向所有人均月收入低于90雷亚尔（相当于60美元）的家庭开放，而且发放对象不仅包括“赤贫”家庭，还将一般的“贫困”家庭纳入其中。在卢拉第一任期内，该计划的实施使巴西的赤贫和贫困状况分别减少了19%和12%。作为一种“有条件”的补助计划，家庭津贴要求接受补助的家庭必须保证孩子入学、接种、体检以及孕妇的产前检查等，政府还出台措施确保计划的透明和问责机制。家庭津贴成为劳工党政府社会议程的最重要举措和标志性项目，为劳工党赢得了广泛的声誉和选民支持，2006年卢拉蝉联总统和2010年罗塞芙当选总统都与该计划的实施及其成效有着密切的关系。

2013年6月21日，人们在巴西圣保罗举行游行，抗议政府有意纠正同性恋性取向的相关法律，同时要求打击官员贪污腐败和改善医疗、教育等福利。

劳工党政府面临的新问题和新挑战

除了执政期间尚未解决的难题外，劳工党政府还面临着两个方面的挑战。历史上，巴西劳工党与巴西工会运动密切相关。劳工党的诞生和成长壮大离不开工会运动的组织动员和支持。劳工党执政以后，巴西最大的工会组织是政府政治上的盟友，并且成为党与工人阶级的联系渠道。在选举中，工会一般都会支持劳工党的候选人，卢拉就是作为工会领袖当选总统的。2010年，劳工党人迪尔玛·罗塞芙当选总统，工会的支持也起了决定性的作用。但是，劳工党的执政并不意味着工会运动就此销声匿迹。在新的历史条件下，工会运动仍保持着较为旺盛的斗争势头，例如在2004—2009年间，全国的年平均罢工次数达360次，超过150万人次卷入罢工浪潮。这一时期的工会运动仍采取了许多传统的斗争方式，包括示威、游行、占领工厂车间等等。罢工往往以提高工资和改善条件为主要目标，并且在大多数情况下能够以要求得到满足或部分满足而告结束。与此同时，公共部门职工的罢工次数往往多于私营部门，如警察、法官、银行职员、教师、州或市政府公务员等等。巴西劳工党面临的问题是如何处理好政治支持者争取经济利益的诉求与维护政治大局稳定之间的关系。

巴西劳工党面临的更为严峻的挑战在于，政府倾力缓解了社会的原有矛盾，特别是减轻了长期困扰社会的贫困和不平等痼疾，使中产阶级人口历史上第一次超过了贫困阶层的人口；但与此同时却对新的问题和矛盾始料不及。2013年6月是一个重要的时间节点：此前由于政绩突出，先后担任总统职务的劳工党人卢拉和罗塞芙均以超高的民意支持率成为巴西历史上和拉美各国中最受人爱戴的国家元首；6月以后，巴西国内外的人士似乎突然意识到这个国家还存在着腐败的政客、庞大低效的官僚机构、质量低下的公共服务以及挥霍纳税人血汗的政府。事实上，上述问题与贫困和不平等状况一样是长期存在的社会现象，之所以在这样一个时间节点激起民众抗议，与巴西社会结构的改变即中产阶级队伍的急剧扩大密切相关。

巴西总统罗塞夫2013年6月24日与全国各州州长及州府城市市长举行会晤，就解决当前因游行示威引发的危机提出一系列建议。

自20世纪60年代起，政治科学研究中的一项重要共识就是，在发生剧烈变化的社会中，政府提供公共服务的能力往往跟不上民众对公共服务需求的增长。政治和经济制度的改进相对于经济繁荣、信息爆炸条件下的大众需求和期待也往往会捉襟见肘。过去20年间，巴西社会就发生着这样的变化，而劳工党就是这种变化的重要推动力量。千百万巴西普通民众经历了一个“向上的社会流动”，进入中产阶级行列，其诉求也随之从求温饱变为争取更多的权利和更好的服务。随着这部分人群的收入、教育、职业、财产等条件的变化，他们对国家的政治生活和社会矛盾变得更加关心和更加敏感。巴西是拉美税负最重的国家，税收在GDP中的占比高达40%。而中产阶级是纳税大军的重要组成部分，政府的所作所为直接牵涉到他们的利益。在巴西，“老”中产阶级对劳工党照顾穷人的政策早就有所不满，而“新”中产阶级既希望继续改善处境又担心回落到从前的状态，因而都倾向于对政府行为越来越挑剔和苛刻。6月事件起因于公交票价上涨这样一个看似无足轻重的小事，进而引发了对政府乃至政治体制方方面面改进和变革的呼声，说明社会结构改变以后，民众已经越来越难以容忍政客的贪腐和政府的浪费这些过去“习以为常”的作为了。

因此，劳工党政府面临的挑战首先是应对民众日常生活中的真实不满：交通、医疗、教育等方面的服务质量问题。虽然过去劳工党的政策成效显著，但广大民众的感觉仍然是事情没有他们期待得那么好：经济增长的收益应惠及更多的人口、公共设施和服务应更加完善和便利、民众对于与自己利益攸关的事情应享有更多的发言权等。与此同时，劳工党还应该检讨自己与社会不同阶层和群体的关系。历史上，劳工党是一个与基层民众息息相关、紧密相连的政党，工会、农会、教会基层社区等组织是党的基本支持力量，并与党保持着“日常”的联系。但6月事件中的抗议民众不仅对保守政党政客表达不满，而且对劳工党等左翼政党也丧失了信心。这被称为“政治代表性”的危机，即整个政治精英层都不再代表巴西民众的利益。事件中的民调显示，80%以上的抗议民众拒绝认同任何一个政党。抗议队伍以26—35岁的青年人为主，70%以上是第一次参加抗议活动，其中85%依靠互联网了解和获得信息。因此，劳工党需要在两个层次进行改革：经济、社会政策的调整以满足民众的直接需求，体制的改革以解决政治代表性危机。

6月事件给了劳工党一次新的历史机遇，使这个曾经给巴西政坛注入全新内容的政党有了再次改造社会的机会。罗塞芙政府在全国州长市长会议上提出了应对危机的五点方案，包括召开制宪会议讨论政治改革、将腐败从轻罪改为重罪、承诺投资500亿雷亚尔改善城市交通、加大教育和医疗领域的政府开支以及继续维持财政纪律。政府的举措实际上是全面但却笼统地接受了示威民众的主要要求，其未能提出具体可行的政策措施，如未能指出资金来源和哪些项目应该削减，特别是如何处理加大投资和财政纪律间的平衡。同时，由于劳工党政府实际上是多党联合政府，联盟内部各党之间的博弈，加之反对党和保守媒体的制约，政治改革的方案也遇到重重阻力。6月事件以后，罗塞芙总统的支持率已大幅度下跌，使2014年总统大选增加了新的变数。劳工党为了继续执政并保持党在国家政治格局中的领先地位，必须拿出符合民意又切实可行的政策方案。民众抗议所聚焦的问题正是巴西社会当今所面临的关键难题，这些难题的解决也是巴西走向发达国家无法绕过的门槛。民众的呼声赋予了劳工党实施重大改革的正当性并提供了民意基础，劳工党不应失去这个历史机会。

[1] Cliff Welch, “Lula and the Meaning of Agrarian Reform”, NACLA Report on the Americas, Vol. 44, No. 2, 2011, pp. 27-30.

[2] Fabio Veras Soares, Rafael Perez Ribas, and Rafael Guerreiro Osorio, “Evaluating the Impact of Brazil’s Bolsa Familia: Cash Transfer Programs in Camparative Perspective”, Latin American Research Review, Vol. 45, No. 2, 2010, pp. 173-190.

[3] Armando Boito and Paula Marcelino,“Decline in Unionism? An Analysis of the New Wave of Strikes in Brazil”, Latin American Perspectives, Vol. 38, No. 5, 2011, pp. 62-73.

[4] Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, Yale University Press, 1968.

[5] Latin American Brazil and Southern Cone Report, June 2013.