全球经济治理处在不进则退的关键时刻——评2013年二十国集团圣彼得堡峰会

■ 庞中英／文

（作者系中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师）

二十国集团（G20）圣彼得堡峰会是全球经济治理史上的里程碑

俄罗斯担任轮值主席国的G20第八次峰会于2013年9月6日结束。如同以前的峰会，这次峰会也发表了《声明》，即《二十国集团圣彼得堡峰会领导人声明》。

对这次峰会，新闻“快餐”式的政治评价很多。许多并非全球经济治理角度的评论，大多就事论事。虽然这些评论敏感地意识到这次峰会受到美国和叙利亚冲突的严重影响，但不应该对这次峰会的中心正题——确认全球经济的形势与挑战，以及全球经济治理的措施——评论不够。

笔者认为，2013年G20峰会发表的《声明》是一份比较全面和触及要害问题的全球经济治理文件，超过自2008年以来的前七届G20峰会，应予高度评价。除了一般媒体报道的所谓“经济增长与就业”主题外，投资和融资、多边贸易、打击避税、国际金融架构改革、包容性发展、应对气候变化、加强反腐败等问题都用专章进行了说明（《声明》全文一共13章，27页，为历届G20峰会《宣言》中字数最长的）。

根据上述《声明》，除了延续讨论以前峰会提出的全球经济治理问题（议题），G20圣彼得堡峰会还聚焦新的全球经济治理问题（如反腐败国际合作和国际金融监管），这些最新发展肯定会影响2013年以后的G20进程。加拿大财长吉姆·费海提（Jim Flaherty）评价道，俄罗斯担任G20峰会轮值主席期间，包括最迫切的财政金融问题之一是作为保护主义行为的竞争性货币贬值（尤其是日本安倍政府为刺激通胀而进行的日元贬值）等问题，都被讨论过了。

仅从这些重要的多边成果来看，俄罗斯这一正在复兴的世界大国在多边国际合作，尤其是多边“财金外交”中确实用心、投入很大，发挥了国际领导作用，否则，不可能达成和通过这份重要文件。峰会结束后，有评论认为，圣彼得堡《宣言》是G20历史上最有成效的全球经济治理纲领。笔者认为，这一评价还是比较客观和公允的。

圣彼得堡峰会发生在2008年9月爆发的全球金融危机五周年的时刻，由于金融危机仍未结束且包括俄罗斯在内的“新兴经济体”正在受到一系列内外因素的打击，全球经济（金融）治理本来就是这次峰会的主题。所以，尽管存在叙利亚危机等普遍关切的国际政治问题，G20圣彼得堡峰会的全球经济治理意义应该得到高度与客观的评价，因为这事关全球经济治理的未来。

G20何去何从？

2013年9月5日，中国国家主席习近平在圣彼得堡出席金砖国家领导人“非正式会晤”，就金砖国家合作以及重大国际和地区问题交换意见、协调立场。

G20本来是金融危机的产物。1999年，G20的诞生，是全球对当时的“亚洲金融危机”等局部、区域金融危机的反应。而2008年产生的G20峰会，则是对美欧金融危机的全球反应。当时，G20把自身定位为“应对”或者“管理”危机。但很快，G20中有的国家推动该机制成为全球经济治理的所谓“长效机制”。表面上，G20以这样的理由存在下来，但实际是因为G20内部的协调和团结发生了问题。G20不是“同心协力”或者“同舟共济”，而是美日欧，尤其是美国和日本，自行其是，不考虑自身的政策对其他国家（尤其是“新兴经济体”）的影响。以美国为例，为挽救和刺激本国经济复苏而采用“量化宽松”，当前又要缩减或者退出“量化宽松”，这“一进一退”，给全球经济，尤其是给“新兴经济体”带来很大负面影响。目前，从印度、印尼到巴西、南非等“新兴经济体”都遭遇了程度不同、形式多样的金融危机（本币暴跌、通胀上升、不断扩大的经常项目赤字等），其外部原因正是发达国家自私的宏观经济政策。

面对“新兴经济体”的金融危机，G2O中的非西方成员国利用圣彼得堡峰会表达不满，呼吁全球团结，结束“新兴经济体”的金融危机。这是此次G20峰会的一大特点。传统的“南北关系”矛盾居然以“新兴经济体”与发达国家之间的交锋和冲突为主题在G20中爆发了。

印度是这场危机的中心，所以，印度总理辛格的峰会发言集中在这场危机上，呼吁G20国家通过货币政策调整回应这场危机。其他“新兴经济体”的领导人也发出类似声音，要求G20正视“新兴经济体”的金融危机。

由于预期美联储将开始缩减量化宽松计划，从印尼到巴西等“新兴市场”的资产遭遇了大量抛售。“量化宽松”（QE）已经抬高了全球资产价格，特别是高收益高风险的“新兴市场”资产。印尼财政部长查提伯·巴斯里(Chatib Basri)警告，如果美联储在减少对金融市场支持方面态度依然如此含糊，那么“新兴市场”的放缓就可能会威胁到全球经济的复苏。他认为，美国货币政策的不确定性可能会拖累巴西、印度、印尼等国经济，而这些国家在全球经济增长方面正在成为越来越重要的贡献者。巴斯里批评美国放缓宽松货币政策的过程缺乏“透明度”。他说，美国的不确定性导致了更大的波动性，使得东南亚最大经济体“很难”形成自己的政策。

南非总统雅各布·祖马(Jacob Zuma)表示，美联储缩减每月850亿美元资产购买规模的可能性所引发的货币贬值提醒人们，主要经济体政策和震荡可能给其他国家带来什么样的“风险”和“负面效应”；“目前新兴市场货币的动荡表明，仅以本国利益为出发点做出的决定可能对其他国家产生严重影响。应对所有这些挑战（金融市场的动荡、脆弱和不均衡的经济复苏）的方法就在于强化全球合作。”作为非洲最大经济体和整个大陆唯一的G20成员国，南非的货币兰特(rand)兑美元已经贬值将近18%，使其成为表现最差的货币之一。 南非领导人呼吁“更多精心构思的全球集体行动”。希望“在世界银行和国际货币基金组织中看到更多包容和有代表性的监管安排”。

2008—2009年，在陷入金融危机的美英领导人的呼吁下，包括中国在内的“新兴经济体”有钱的出钱、有力的出力，与发达国家“同舟共济”，集体“管理危机”，让美英，以及欧洲渡过了金融危机的第一阶段。但当金融危机演化到新的阶段，欧美日则不与“新兴经济体”也来个“同舟共济”之类的“全球团结”。

一直研究G20问题，尤其是研究亚洲的G20成员国的加拿大英属哥伦比亚大学亚洲研究院院长、政治学系副教授肖逸夫（Yves Tiberghien）认为，“虽然圣彼得堡《声明》中没有可见而具体的说明，也没有直接的措施来解决新兴市场正在扩大的危机，但G20《声明》保持了对进行中的场外交易监管、‘大而不倒’、影子银行等问题的聚焦。”一些共同措施的开始，“是向前迈出的重要一步。”

2013年以后的G20，存在诸多的不确定性，G20当然会进一步机制化，但是，其内部成员之间的关系将更成问题。研究G20的美国学者认为，G20当前面对的最大挑战是“离心离德的倾向”。

在此，需要指出的一点是（国内外的新闻评论大都忽略了这一点），就在圣彼得堡峰会发表《宣言》闭幕之际，澳大利亚政局发生变化（澳大利亚总理陆克文因为忙于联邦大选，而再次无法参加G20峰会），奉行征收碳税的澳大利亚工党政府垮台，自由保守派反对党联盟上台执政。由于澳大利亚在圣彼得堡从俄罗斯手中接过G20的主席国，主办2014年G20财政部长和中央央行行长会议，以及布里斯班第九次G20峰会，G20代表的全球经济治理进程可能将因此受到影响。

在此，笔者的问题是，G20是否就是一个相对完善、包容（具有代表性）和系统的全球经济治理机制？

许多人一度乐观地认为G20代表了全球经济治理的历史性进步。确实，G20历次峰会，均邀请了一些地区组织、中小国家（他们中有强的，有弱的，有富的，有穷的）参加，尽量显示G20普遍的全球代表性，而不仅是代表实力强大的西方大国和“新兴大国”。在这个意义上，G20确实是更加全球性的全球治理机制。然而，我们对此不能盲目乐观，不能因为定期开峰会，而且每次峰会都如此受到全球关注和期待，就简单地认为G20已经“机制化”，甚至因为表面上《声明》的措施和目标，就认为其“成绩不俗”。

中国与全球经济治理的转型

“推动全球治理机制变革”是中共十八大定下的外交政策目标之一。十八大之后，中国高层领导人和外交政策执行团队的领导人，多次重申这一点，也在诸如金砖国家和二十国集团等多边合作机制中一再实践这一目标。

鉴于全球经济复苏和全球经济治理面对的问题和挑战巨大，中国一直希望G20不要分神，而是集中精力对付迫切而关键的全球经济问题，成为全球经济治理的主要多边合作机制。

2013年9月5日，中国外交部发言人洪磊在例行记者会上表示，二十国集团峰会应当坚持自身定位，能够切实回应国际社会的关切，有力协调各国的宏观经济政策，进一步推进国际经济、金融治理，推进贸易自由化，推进发展议程，从而使二十国集团峰会在国际经济中发挥重要的正能量。

2013年9月5日，中国国家主席习近平在俄罗斯圣彼得堡举行的二十国集团领导人第八次峰会第一阶段会议上作了题为《共同维护和发展开放型世界经济》的发言。仅从题目上就可以看出，与以往不同，中国对全球经济及其治理表达了深刻的担心。这就是，就在中国最为需要一个开放性的全球经济体系的当下时刻，全球经济的开放性却正在遭到历史性的挑战，“全球化在后撤”，不负责任、缺少协调，甚至赤裸裸的“以邻为壑”的宏观经济政策，而贸易和投资保护主义变本加厉。

习近平要求“采取负责任的宏观经济政策”，“完善宏观经济政策协调机制”；“共同维护和发展开放型世界经济”，“反对各种形式的保护主义”，“要维护自由、开放、非歧视的多边贸易体制，不搞排他性贸易标准、规则、体系，避免造成全球市场分割和贸易体系分化”，“要探讨完善全球投资规则，引导全球发展资本合理流动，更加有效地配置发展资源”。

为此，习近平呼吁“完善全球经济治理，使之更加公平公正”。他还明确了G20在全球经济治理中的角色，即G20是“发达国家和发展中国家就国际经济事务进行充分协商的重要平台”。

在具体的全球经济治理问题上，习近平要求“继续改革国际金融机构”，“抓紧落实好国际货币基金组织份额和治理改革方案”，“制定反映各国经济总量在世界经济中权重的新份额公式”，“加强国际金融市场监管，使金融体系真正依靠、服务、促进实体经济发展”，“建设稳定、抗风险的国际货币体系，改革特别提款权货币篮子组成，加强国际和区域金融合作机制的联系，建立金融风险防火墙”，以及“加强多边反避税合作”，“健全国际税收治理机制”。

越是对G20提出过多的要求和期待，越是说明G20远没有能够在推动全球经济治理上发挥应有的作用。

中国需要构思新的全球经济治理战略。在这个战略中，需要高度重视与金砖国家以及其他“新兴经济体”之间的协调与合作，尽管有人错误地认为，除了中国，其他国家算不上“金砖国家”。

2013年9月5日，中国国家主席习近平在圣彼得堡出席金砖国家领导人“非正式会晤”，同巴西总统罗塞芙、俄罗斯总统普京、印度总理辛格、南非总统祖马就金砖国家合作以及重大国际和地区问题交换意见、协调立场。习近平强调，面对各种风险和挑战，金砖国家要凝聚在重大问题上的共识，加强团结合作。与其他“金砖国家”加强协调是中国重大而正确的外交行动。由于欧盟是G20的成员，而美欧则通过已经存在近40年的八国集团（20世纪70年代成立G7，20世纪末，俄罗斯的加入使G7演变成G8）相对成功地协调立场，G20中的“新兴大国”需要更加团结和协作，否则，难以在与发达国家的斗争中取得实质性进展。至于诸如此类“非正式会晤”，以及金砖国家之间的具体合作，尤其是诸如建立金砖应急外汇储备库等国际金融合作上能否给发达国家带来压力，迫使他们在对待“新兴经济体”的态度和做法上有所改变，还需进一步观察。

结 论

2008年以来，伴随着金融危机的蔓延，G20成为全球经济治理的主要中心之一。G20影响了全球经济治理的转型。包括刚刚发表的圣彼得堡峰会《声明》，G20已经发表了八个《声明》，这些《声明》都是全球经济治理的重要标志。如果把它们联系在一起，我们就可以看出在2008到2013年期间，全球经济治理面对的主要挑战（眼下的和比较长期的）和讨论的主要议题，以及各个轮值主席国对全球经济治理的深层考虑与议题设定。我们从中也可以发现，G20成员国之间在全球经济治理上的一致与差异、合作与冲突。

2013年的圣彼得堡G20峰会打上了俄罗斯多边外交的深刻烙印。这次峰会与前七次峰会不同，有其显著特点和重要贡献，如同以前的峰会，将是今后G20进程的重要背景和因素之一。

全球经济治理的有无、强弱是影响未来世界经济演化（复苏和重建）的重要因素。关于全球经治理的全球争论将不会停止，站在不同立场、持有不同方法的政府、领袖和学者对全球经济治理以及G20在其中的作用看法将继续不同。

主动也好，被动也罢，中国无疑已经处在全球经济治理进程的中心。考虑到距离中国担任G20轮值主席国为期不远，我们需要深入研究以往G20进程的进展与局限，让G20在全球经济治理转型中发挥更大的积极作用。

[1] 维基百科. 2013年圣彼得堡G20峰会[EB/OL].[2013-09-09]. http://en.wikipedia.org/wiki/2013_G-20_Saint_Petersburg_summit

[2] 俄罗斯之声. 二十国集团将遵循“圣彼得堡计划”[EB/OL]. [2013-09-07]. http://radiovr.com.cn/2013_09_07/241401456/

[3] FT中文网. 印尼批评美联储QE退出计划缺乏透明度[EB/OL].[2013-09-04]. http://www.ftchinese.com/story/001052345#utm_campaign=1D13020 1&utm_source=marketing&utm_medium=campaign

[4] FT中文网. 南非呼吁全球协同应对新兴市场动荡[EB/OL]. [2013-09-03]. http://www.ftchinese.com/story/001052314?code=2G131304

[5] 管清友认为，目前以“新兴经济体”的金融危机为标志，全球金融危机进入其第三阶段。参见管清友. 金融危机第三波已拉开序幕.[EB/OL].[2013-09-12]. http://www.haijiangzx.com/2013/juanshiwei_0708/108842.html

[6] 张翃. G20峰会制度化，交出不俗成绩单. [EB/OL].[2013-09-09]. http://international.caixin.com/2013-09-07/100579334.html

[7] Nathan Gardels等. G20：没有皇帝的新衣.[EB/OL].[2013-09-12]. http://www.guancha.cn/NathanGardels/2013_09_04_170451.shtml

[8] 同[6].记者有这样的评论并不奇怪，但笔者不是记者，想指出的是，即使承认G20的《宣言》算是取得了了不起的进展，2013年的G20《宣言》的附件也包括了“行动计划”，但是，G20历年发表的《宣言》在多大程度上得到落实，还是一个未知数。除了G20成员国的宏观经济政策外，国际货币基金组织和世界银行是G20《宣言》的落实机构之一。国际上只有少数智库（如加拿大多伦多大学的G20研究机构）对G20《宣言》的落实（执行）情况进行研究。中国的研究机构还没有开展对G20承诺的集体行动进行跟踪研究。

[9] 中国外交部. 2013年9月5日外交部发言人洪磊主持例行记者会[EB/OL].[2013-09-10]. http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1073338.shtml

[10] 庞中英，王瑞平. 全球治理：中国的战略应对[J]. 国际问题研究，2013, (4):57-68.

[11] 魏峰. 金砖只剩下一块. [EB/OL].[2013-09-10]. http://www.guancha.cn/WeiFeng/2013_09_08_170159.shtml

[12] 中国外交部. 习近平出席金砖国家领导人非正式会晤时强调金砖国家要凝聚共识加强团结合作[EB/OL].[2013-09-12]. http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1073562.shtml