灾害应对中组织网络的适应性发展策略研究

闫章荟

(天津财经大学经济学院财政系，天津 300222)

原本追求各自独立利益的组织个体，在面对巨灾所造成的严重复杂后果时，往往需要联合其他组织，建立灾害应对组织网络，并进行资源整合和功能调整，以达到快速战胜灾害，恢复正常生活和生产秩序的目的。近年来，随着人类社会活动的日益频繁，多灾种、复合型灾害已经成为常态，列举出所有可能的灾害后果及应对需求，并据此做出组织网络设计策略几乎不可能。因此，灾害应对组织网络针对灾害发生的不确定与灾害后果的复杂性而做出的适应性发展，对于提升灾害治理绩效、降低未知的灾害风险具有极为重要的作用。中国自然灾害风险尤高，国家和社会皆高度重视自然灾害应对经验的学习和总结。但在灾害应对实践过程中，灾害尤其是重大灾害的发生对于大多数人群和地区而言，仍然是小概率事件，因此，灾害应对组织网络整体的发展过程常常是进步与停滞并存。多数情况下，灾害应对组织网络在灾害过程中面对灾害的适应性调整活动较为活跃，但在后续发展过程中多存在关系松散，裂解风险高的问题，造成面对灾害需求的适应性调整过程中断，灾害应对组织网络发展出现停滞。因而，中国灾害应对组织网络的发展迫切需要把握组织网络的形成发展脉络，针对复杂和不确定的灾害情势进行适应性调整。

一、文献探讨

面对日益复杂的自然灾害情势，过分依赖既往灾害应对经验，机械地执行灾害应急预案与灾害应对准则可能会进一步扩大灾害的破坏性影响，①B.A.Turner and N.F.Pidgeon，Man-made Disasters(Second edition)，New York:Oxford University Press，1997，pp.12－103.因此，一些学者主张设计一个能够自我学习和适应的自然灾害应对系统。Kauffman②S.A.Kauffman，The Origins of Order:Self Organization and Selection in Evolution，New York:Oxford University Press，1993，p.174，pp.208－227.创建了“N－K系统”用于评估灾害应对系统的自适应水平，评价指标包括组织数量、组织间互动次数、组织类型、组织资金来源、组织的反应时间。Axelrod Cohen③R.Axelrod and M.D.Cohen，Harnessing Complexity:Organizational Implications of A Scientific Frontier，New York:The Free Press，1999，pp.10－102.界定了灾害应对系统自适应的三个关键进程:灵活、互动与取舍。Comfort①L.K.Comfort，Shared Risk:Complex Systems in Seismic Response，Elmsford，N.Y.:Pergamon，1999，pp.56 －121.认为自然灾害应急管理系统应该是一个能够自适应的社会技术系统，该系统具有良好的信息收集、存储、解释与交换能力;具有良好的学习能力，能够从自己过往的经验与他人经验中不断学习;具有良好的灵活性，在灾害状态下能够调整其功能与工作方式，提升其应急功能，适当弱化常态下的工作职能。Comfort②L.K.Comfort and Naim Kapucu，“Inter－Organizational Coordination in Extreme Events:The World Trade Center Attack，September 11，2001，”Natural Hazards，Vol.39，No.2，2006，pp.309 －327.的后续研究进一步指出对灾害动态性的认知、对灾害应对政策的不断调整、灾害发生地的初始条件以及组织间协同对于灾害应对系统的适应性发展最为关键。

综上所述，参与灾害应对的组织间关系是影响灾害应急管理系统适应性发展的核心要素之一。自然灾害应对中的组织间协调既是灾害应急实践中的难题，也是学界研究热点问题之一。传统公共行政领域的学者主要将灾害应对中的组织间协同视为一个“控制”过程，控制的手段为一定的“胁迫”兼一定的利益妥协。③D.Mcloughlin，“A Framework for Integrated Emergency Management，”Public Administration Review，Vol.45，Special Issue，1985，pp.165－172.新公共管理的倡导者则主张通过利益刺激机制来促成灾害应对中的组织协同。④B.Guy Peters，“Managing Horizontal Government:The Politics of Co－ordination，”Public Administration Review，Vol.76，No.2，1998，pp.295－311.这两类组织间协作手段都未能考虑自然灾害的复杂性和灾害应对组织发展的多元性，难以对灾害应对实践提出切实的理论指导。灾害应对参与组织的多元化发展已成趋势，组织间关系超越了行政等级关系与市场经济关系，“网络”成为描述灾害应对中组织间关系的理想范畴，社会网络研究范式成为分析灾害应对过程中组织间关系的不二法门。

社会网络研究起源于人们对行动者之间关系的结构化思考，⑤林顿·C·弗里曼: 《社会网络分析发展史》，张文宏、刘军、王卫东等译，北京:中国人民大学出版社，2008年，第9页。而组织的社会网络学派关注于对可通过图表及量化方式来表达和分析的关系系统进行研究，⑥马汀·奇达夫、蔡文彬:《社会网络与组织》，王凤彬、朱超威等译，北京:中国人民大学出版社，2008年，第45页。主要基于结构主义和后结构主义两种视角展开。⑦马汀·奇达夫、蔡文彬:《社会网络与组织》，第129－131页。尽管组织研究中一直有人迫切呼吁超越结构主义的视角，⑧M.Kilduff and A.Mehra，“Postmodernism and Organizational Research，”Academy of Management Review，Vol.22，No.2，1997，pp.453－481.但关注组织流动和转型，重视个体价值的后结构主义组织社会网络研究相对还较少。

与整体组织社会网络研究态势相一致，目前，灾害应对组织社会网络研究多借助对关系数据的量化表达，测量灾害应对组织社会网络的结构特征，分析这些结构特征对信息传递、决策和执行的影响，⑨L.K.Comfort and Tomas W.Haase，“Communication，Coherence and Collective Action:The Impact of Harricane Katina on Communications Infrastructure，”Public Works Management＆ Policy，Vol.11，No.1，July 2006.Sitki Corbacioglu，Intergovernmental Collective Action in Complex Environments:Towardsa Self-adaptive Turkish Disaster Management System，Ph.D.diss.，University of Pittsburgh，2004.Naim Kapucu，Tolga Arslan and Matthew Lloyd Collins，“Examining Intergovernmental and Interorganizational Response to Catastrophic Disasters:Toward a Network－Centered Approach，”.Administration ＆ Society，Vol.42，No.2，2010.基于灾害的复杂性，对网络的演化发展及其适应机制研究则较少，进而未能对灾害应对组织网络如何形成，网络如何随着时间而变化，演化过程中网络的适应性机制等问题做出很好的解答。在灾害情势急剧变动的背景下，清晰解读这些问题，对灾害应对系统的适应性发展尤为关键。本文将从表征现实情境的灾害应对组织网络实例切入，通过对不同时间点灾害应对组织网络的比较分析，描绘中国灾害应对组织网络发展轨迹，分析其中的科学规律，探讨中国自然灾害应对组织网络结构优化和适应性发展的路径选择，以期对防范灾害风险，提高中国灾害应对组织网络的应灾能力具有一定的现实价值。

二、理论基础与研究设计

(一)理论基础

尽管组织网络的形成及演化对于理论界和实践领域都具有重要的意义，但是，对组织社会网络研究中关于组织社会网络起源和变革问题的关注却相对较少，因此其形成及演化理论将为本文的实证分析提供较为合理的理论解释。

在网络形成方面，组织网络形成及演化理论认为社会网络形成于关系缔结，关系缔结方式大体可抽象为两种:目标引导和偶得。①马汀·奇达夫、蔡文彬:《社会网络与组织》，第101页。判断一个网络是否是目标引导型网络的关键是看这个网络中是否存在一个管理实体，它作为经纪人 (broker)计划和协调着整个网络的行动。②S.E.Human and K.G.Provan，“Legitimacy Building in the Evolution of Small－firm Multilateral Networks:A Comparative Study of Success and Demise，”Administrative Science Quarterly，Vol.45，No.2，2000，p.329.偶得型网络起源于行动者之间随意的互动，③L.Festinger，S.Schachter and K.W.Back，Social Pressures in Informal Groups:A Study of Human Factors in Housing，New York:Harper，1950，p.10.组织网络中没有事先订立的目标，整个网络关系比较松散，不存在中心领导。

在网络构成方面，目标引导型网络边界清晰，对于新成员的加入有着明确的限定条件，所有被招募的成员均应有利于目标的达成，整个网络倾向于具有官僚化的特征，网络中心成员具有制定目标、召集成员、安排会议和明确议程等功能，而网络的边缘成员则处于被动接受的位置，同时，网络边缘成员对于整个网络的目标也可能存在着一定的异议。④W.E.Baker，Networking Smart，New York:McGraw－Hill，1994，p.269.偶得型网络的成员选择是随机的，网络的边界非常模糊，成员的加入规则也较随意，网络内成员间的责任利益关系往往是模糊的和隐性的。

在网络演变方面，目标引导的网络演变轨迹，起始于目标的订立，⑤马汀·奇达夫、蔡文彬:《社会网络与组织》，第106页。网络会以目标为驱动力，沿着目标的各个层次而演进。目标引导网络演化的动力是网络内全体行动者对目标的一致认同。⑥Human and Provan，“Legitimacy Building in the Evolution of Small－firm Multilateral Networks，”pp.327 －365.偶得型网络始于个体行动者随机性的社会互动，在两两相互吸引的过程中，必然会出现群体集聚现象，也即产生小群体，小群体之间彼此沟通的“经纪人”也应运而生，“经纪人”作为小群体间的桥梁，能够促进网络内信息的流动，从而赋予偶得型网络旺盛的生命力，并可能最终在网络内部建立起共同的价值观和行为规则。⑦马汀·奇达夫、蔡文彬:《社会网络与组织》，第110－111页。

两种网络类型理论抽象的现实意义在于区分现实组织网络的发展阶段，并做出不同的网络发展策略。前已提及，目标引导型网络具有官僚化特征，自韦伯开始，组织理论学界一直强调在正式组织系统中摒除非正式的关系。“纯目标化的网络”要求对网络施以强有力的控制，全体成员致力于共享的目标，完全剔除网络成员间的其他社会过程。问题的关键在于，纯目标化的组织网络是否真正有利于目标的达成。在对个人社会网络的研究中，早就有人提出为了更好地达成目标，需要利用网络内成员的个人关系网络。⑧J.R.Barker，“Tightening the Iron Cage:Concretive Control in Self－management Teams，”Administrative Science Quarterly，Vol.38，No.3，1993，pp.408－437.且现实生活中，并不存在单纯的目标引导型网络或偶得型网络，组织网络的发展往往表现为一种混合的网络发展过程，目标引导和偶得交替循环是网络演变的基本轨迹。

(二)研究设计

本文研究目标是提出中国灾害应对组织网络的适应性发展策略，为实现这一目标，将主要研究以下三个问题:中国灾害应对组织网络如何形成、网络的演变轨迹、网络的适应性发展策略。对以上问题的研究从表征现实情境的自然灾害应对组织网络实例切入，探讨灾害应对组织网络基于何种目标而组网，网络内成员构成情况，并借助社会网络分析方法形象化表达并分析组织网络的结构特征。网络演化轨迹则由四个不同时间点的灾害应对组织网络勾勒而成，相应地，网络的适应性发展策略源于组织社会网络形成演化理论视角下的现实问题解读。

自然灾害的发生具有高度不确定性，无法以某一类特征为依据对研究对象进行分类抽样，因而，自然灾害的典型性是本文案例选择的主要标准。1998年洪水灾害、2008年南方低温雨雪冰冻灾害、2008年汶川地震灾害与2010年玉树地震灾害在中国灾害应急管理的发展历程中均具有典型的时代标志性;就灾害后果而言，这几次灾害后果复杂性高，灾害应对需求均超出了以往的经验范围;且就严重程度、波及范围和涉及的灾害应对参与组织而言，这四次特大自然灾害都造成了重大的人员伤亡和财产损失，其救助需求都超出了单个省市的能力范围，在灾害应对过程中，各级政府、部门以及多个类别组织均参与其中。

灾害应对中的组织间关系量化处理后，经由社会网络分析软件UCINET进行了可视化表达，旨在评价组织间的相连度，网络内的权力等级、组织间联结的有效性、网络处理纷争的能力。组织间的相连度，即网络成员之间通过特定的联系能够达到彼此相互联结的程度，对于一个相连度高的网络而言，可能预示着彼此间的资源共享和合作程度也越高。网络中的权力等级是指网络中的非正式权力分配，这种权力包括与其他组织建立联结的能力和在信息资源等方面控制其他组织的能力。联结的有效性是指网络中实际存在的联结数量与防止该网络分裂成两个不相连的部分所需要的最少联结数目的接近程度。一个低效率的网络意味着，网络内成员之间将太多的精力用于维系彼此间冗余的联系，而一个高效率的网络则意味着此网络的脆弱性极高，一旦网络内部的一个组织的联系消失，则将给整个网络带来损害。组织网络处理纷争的能力取决于组织网络之中的大部分组织是否都在“统一指挥”之下，即一个组织只拥有一个领导。①D.Krackhardt，“Graph Theoretical Dimensions of Informal Organizations.”In K.Carley and M.Prietula，eds.，Computational Organizational Theory，Hillsdale，N.J.:Erlbaum，1998，pp.89－111.

三、中国自然灾害应对组织网络演化分析

中国自然灾害应对组织网络自1998年以来，在目标设定、成员选择、组网时效、关系结构等方面都发生了较大的转变，灾害应对组织网络的工作逐渐从无序走向有序。

(一)灾害应对组织网络组网目标演化分析

1998年洪水灾害发生之时，中国正处于经济建设的关键时期，“发展是社会的第一要务”，灾害应对组织网络的主要目标是“确保长江大堤和松花江大堤的安全，确保重要城市的安全，确保人民的生命和财产安全”。②《让伟大抗洪精神发扬光大》，《经济日报》1998年9月29日，第1版。这一目标的确立在一定程度上损害了一些地区和民众的现实利益，网络内抵制这一目标的组织负责人受到了处罚。③《中纪委监察部通报要求严肃查处防汛抗洪斗争中的违法违纪行为》，《经济日报》1998年8月26日，第3版。

伴随着中国经济发展模式的转型和政府执政理念的转变，中国灾害应对网络的核心目标开始转变，确保普通人的生命和财产安全逐步成为灾害应对网络内各组织间的共识。 “坚持以人为本，……，千方百计保交通畅通、保正常供电、保市场供应、保基本生活、保安全稳定”④《认真贯彻落实党中央国务院决策有力有序有效应对雨雪冰冻灾害》，《人民日报》2008年2月2日，第2版。是2008年南方低温雨雪冰冻灾害应对网络的核心目标。“一切想着人民，一切为了人民，一切为人民的利益而工作，确保灾区人民生命安全”⑤《温家宝总理在地震灾区的88小时》，《法制日报》2008年5月18日，第3版。是汶川地震灾害应对组织网络的核心目标。玉树地震灾害应对网络的目标基本与汶川地震期间相同，但更加重视对“人”的尊重。

综上，中国自然灾害应对组织网络目标经历了由重视“经济价值”到重视“生命价值”，再到体现人文关怀、以人为本的转变过程。

(二)灾害应对组织网络成员构成演化分析

自然灾害的突发性要求灾害应对组织网络能够快速做出应对策略，并在全网范围内统一执行命令，公共部门组织体系层级制的管理体制无疑将有利于灾害危机情境下的快速决策和统一行动;而灾害后果的复杂性又要求灾害应对网络能够具有灵活性，网络成员多元化将有利于应对复杂的灾害救助需求。中国灾害应对组织网络成员构成以公共部门组织为主，民间组织和私人经济组织为辅。

通过文档资料搜索，1998年特大洪水灾害、2008年南方低温雨雪冰冻灾害、2008年汶川地震灾害、2010年玉树地震灾害应对组织网络分别由115、92、238、106个组织构成，网络成员具体分布情况如表1、表2、表3、表4所示。

表1 1998年洪水灾害应对组织网络成员分布情况

表2 2008年南方低温雨雪冰冻灾害应对组织网络成员分布情况

表3 2008年汶川地震灾害应对组织网络成员分布情况

表4 2010年玉树地震灾害应对组织网络成员分布情况

在汶川地震之前，各类非政府组织在灾害应对过程中的主要工作是进行物资、资金的募集与捐赠，汶川地震灾害应对过程中各类非政府组织和境外组织的参与比例略高于前两次灾害，且参与事项涉及了灾害应对的诸多方面。然而，各类非政府组织的参与仍以自发行动为主，与公共部门组织间的互动较少。在玉树地震灾害应对过程中，尽管各类非政府组织的参与水平并未明显提高，但其行动已经被纳入了整个网络的统筹之下，网络核心组织层有选择性地将一些非政府组织纳入灾害应对网络之中，如在2010年4月15日的一篇报道中提到“已经去的NGO，现在大多在西宁，等待政府的通知”。①《玉树临危》，《21世纪经济报道》2010年4月15日，第1版。

基于以上分析，中国灾害应对组织网络在成员选择方面的基本原则是成员多元且可控，在充实了灾害应对组织网络力量的同时，确保灾害应对的有序与高效。

(二)灾害应对组织网络组网时效演化分析

灾害应对组织网络的快速组建能够有效降低灾害所造成的影响，提高灾害应对的整体绩效。尽管灾害特性不同，但通过对1998年以来四次重大自然灾害应对过程的检视，仍然可以推论中国灾害应对组织网络的组网时效已经日益高效化。

1998年洪水灾害应对组织网络规模发展情况如图1所示。网络启动于1998年6月24日，国家防汛抗旱总指挥部 (国家防总)是网络的核心，负责召集网络成员，网络成员以各受灾省份各级相关负责部门为主。随着汛情的发展，灾害应对组织网络规模进一步扩大，加入组织数量在当年7月29日达到峰值，国务院办公厅和民政部加入网络，与国家防总共同构成了网络的权力核心。其他组织在后续的半个多月内陆续加入了灾害应对网络。

图1 1998年洪水灾害应对组织网络规模发展

图2 2008年南方低温雨雪冰冻灾害应对组织网络规模发展

2008年南方低温雨雪冰冻灾害应对组织网络规模发展情况如图2所示。网络启动于2008年1月10日，国务院应急管理办公室 (国务院应急办)、国家发展和改革委员会以及公安部分别在各自工作范围内组成了灾害应对组织网络，国务院应急办先后于2008年1月10日、15日、19日、21日发出了灾害预警通知，要求有关地区和部门落实各项应对暴风雪袭击的措施，但是国务院应急办的通知并未受到相关部门的重视。国家发展改革委员会于2008年1月14日启动跨部门的经济运行协调机制，部署增产和抢运电煤工作。公安部于2008年1月18日启动交通应急管理，铁路部门提前5天进入春运。这些机构的应急管理行为分散，没有统一协调，还有大量与雨雪灾害相关的政府部门没有任何作为，致使灾害后果不断扩大，演化为巨灾。随着灾情的发展，国务院于2008年1月28日成立了国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，负责召集灾害应对组织网络成员，统筹协调救灾工作，加入灾害应对组织网络的组织数量达到峰值。同时国家主席、国务院总理加入网络，起到了重要的协调作用，尤其是跨区域政府组织间的协调。2008年2月15日，国务院批转了应急指挥中心《关于抢险抗灾工作及灾后重建安排的报告》，应急指挥中心完成了自己三周的使命，宣布撤销。

2008年汶川地震灾害应对组织网络规模发展情况如图3所示。网络启动于2008年5月12日，在汶川地震发生当晚，国务院成立抗震救灾总指挥部 (温家宝任总指挥，李克强、回良玉任副总指挥)负责召集网络成员，统筹协调抗震救灾工作，次日，网络成员规模已经达到157个，至5月15日，网络规模达到199个，网络基本组建完成。

2010年玉树地震灾害应对组织网络规模发展情况如图4所示。网络启动于2010年4月14日，青海省于4月14日上午成立抗震救灾指挥部，负责统一领导灾区的地震应急工作，国家抗震救灾指挥部负责统一指导、协调和指挥全国的地震应急工作，网络规模在灾害发生当天达到72个，次日达到88个，网络基本组建完成。

图3 汶川地震灾害应对组织网络规模发展

图4 玉树地震灾害应对组织网络规模发展

综上所述，在1998年洪水灾害和2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害应对过程中，加入灾害应对组织网络的组织数量在灾害中期才达到峰值，且各个时间段加入组织数量较为平均，这可能预示着在组网初期，灾害应对组织网络的核心层并未能够很好地预估灾害应对需求，一些组织是随着灾害情势的演变而临时被招募进入网络的。而在汶川地震与玉树地震灾害应对过程中，灾后24小时内，网络的大多数成员已经完成组网，并开始各项救灾工作，对灾害各项应对需求较为清晰。

(四)灾害应对组织网络结构演化分析

虽然“绩效结果源于所嵌入的关系系统”这种论述至今仍存在一定争议，但群体关系结构对群体绩效的影响是毋庸置疑的。中国自然灾害应对组织网络结构图能够帮助我们了解灾害应对组织网络的割裂状况、组织间互动的机械程度、组织间联结的有效性和网络解决冲突的难易程度等信息。

1998年洪水灾害应对组织网络结构图如图5所示。根据结构图形，可以推断1998年洪水灾害应对组织网络具有以下四个特征:第一，组织间的相互联结程度。网络中存在着数量较多的孤立组织，这些组织的存在使得网络之中的信息沟通存在一些断裂点，信息沟通的困难可能会影响组织间彼此资源共享和合作达成。第二，网络中的权力等级和核心组织所扮演的角色。在1998年洪水灾害应对组织网络中，处于权力核心的是民政部、国务院办公厅和国家防总，根据报刊资料和网络报道进一步分析得出，国务院办公厅在网络中主要扮演协调者的角色，其工作方式主要是对国务院各部委和一些民间组织发函与通知，要求其完成某项工作或建议其作出某项行为。民政部的主要角色是信息发布、保障资金和物资的及时下发。国家防总是网络的初始召集者，也是网络的最高权力核心，集综合协调、信息发布、资源整合等角色于一身，但其对一些灾害应对关键参与组织 (例如军队、各非受灾省政府)的协调实际上是借由国家主席、国务院总理、全国人大和中共中央来完成的。第三，网络中组织间关系的有效性。若去除网络中的孤立组织，1998年洪水灾害应对组织网络应是一个完全高效的组织网络，网络内部没有冗余的联结。但同时此网络也是一个高度脆弱的组织，网络的裂解风险极高，对核心权力组织的依赖性极高，若核心权力组织如国家防总、民政部和国务院办公厅之间的联结出现问题，则网络将会出现分裂。第四，1998年洪水灾害应对组织网络基本上遵循了统一指挥的原则，这有利于危机时刻高层决策的有效执行和高效执行。

2008年南方低温雨雪冰冻灾害应对组织网络结构如图6所示。据此可以看出:第一，组织间相互连接程度相对较低，存在大量孤立组织，网络内的协作水平和信息流通可能会受到一定的影响。第二，网络呈现集权化特征，煤电油运和抗险救灾指挥中心处于网络的权力中心，是整个网络的决策中枢、权力中枢和信息中枢;中央气象台是信息支持中心，民政部是资源支持中心。第三，网络裂解风险较高，煤电油运和抗险救灾指挥中心的个体关系网络一旦分裂，整个网络将完全分裂为若干各自为政的组织个体。第四，网络内指挥统线清晰，决策较能达成一致，命令也较易得到贯彻。

图5 1998年洪水灾害应对组织网络结构

图6 2008年南方低温雨雪冰冻灾害应对组织网络结构

汶川地震灾害应对组织网络结构如图7所示。网络中大部分组织都处于“统一指挥”之下，有利于成员间的协调与纷争的解决，但网络中仍然存在较多的孤立组织。与年初的雨雪冰冻灾害应对组织网络相比，汶川地震灾害应对组织网络的适应性调整主要表现在:第一，网络集权性特征更为明显，整个网络是以民政部和国家抗震救灾总指挥部为核心的，权力影响自这两个组织向外延伸，其他组织与这两个组织之间的关系可能更倾向于是一种支配关系。网络集权特征的加强提高了组织网络在应对突发灾害时的效率，保证了决策与执行的高效。第二，网络裂解风险有所降低，但若民政部与国家抗震救灾总指挥部之间的联结消失，网络将分裂为由两个集权型小集团和若干孤立组织所构成的多元目标网络。

图7 汶川地震灾害应对组织网络结构

图8 玉树地震灾害应对组织网络结构

玉树地震灾害应对组织网络结构如图8所示。与汶川地震灾害应对组织网络相比，玉树地震灾害应对组织网络开始趋向于分权化网络，灾害应急管理责任过度顶端化的现象有所缓解，中央的协调、领导功能得到了相对合理地发挥，地方政府的灾害应急管理权力和责任有所增强。国家抗震救灾总指挥部发挥了协调中介的作用，青海省玉树抗震救灾指挥中心和玉树州政府承担了更多的灾害应急管理职责。民政部依然发挥着重要的协调作用。

总体而言，中国自然灾害应对组织网络结构趋于合理，网络的集权性特征得以保留，同时网络的稳定性有所加强，灾害应对失败的可能性降低。但至今网络内部仍未能发展出有效的连接策略，大量孤立组织的存在势必影响网络内的沟通与协作。

四、结论与讨论

(一)研究主要发现和建议

基于理论基础与数据分析，本文有以下几个发现和建议:

第一，恰当且为大多数网络成员所认同的目标有利于提升整个组织网络的绩效。中国灾害应对中组织网络的目标经历了由重视“经济价值”到重视“生命价值”，再到体现人文关怀，以人为本的转变过程。“以人为本”的基本目标，将灾害应对组织网络的目标上升到了人道主义的道德层面，从而脱离了既得利益的纠缠，有利于网络内组织间合作的达成和灾后的长期互动。目标引导的网络演变呈现出朝着预期的理想状态而进行有目的的适应性调整的轨迹，①A.H.Van de Ven and M.S.Poole，“Explaining Development and Change in Organizations，” Academy of Management Review，Vol.20，No.3，1995，p.516.这样的目标应能促进网络成员的召集、网络活动的开展、资源的获取以及网络的完整。因此，中国灾害应对中的组织网络发展应在强化灾害应对“以人为本”基本原则的前提下，制定一套体现人道主义精神，强调人文情感，注重细节关怀且惠及长远的目标体系。

第二，“偶得”和“目标引导”的交替作用，可能会使得一个组织网络具有更强的生命力。在网络形成阶段，中国灾害应对中的组织网络更倾向于是一个目标引导型网络，但“偶得”因素也在其中起到了重要作用，巨灾所营造的共同危机环境使得许多组织基于对灾害危机的共同感知，对受灾区域及民众的同情心和人道主义精神自发加入网络之中。在整体网络目标吸引和环境偶得因素的双重作用下，中国灾害应对组织社会网络的成员实现了多元化，有利于整合多方资源，应对复杂的灾害后果。在网络演化阶段，中国灾害应对组织网络的发展表现出一定的非连续性。网络仍以战胜单次灾害为目标，阶段性目标完成之后，网络的适应性调整速度明显放慢。非灾害状态下的网络内成员互动缺乏，整个组织网络裂解风险仍然较高。网络演变具有时间和空间双重分析维度。在网络演变过程中，当一个阶段目标 (如战胜一场自然灾害)实现之后，网络可能会转变成为成员之间互动的场所。这种非目标引导型的互动可以使成员之间的关系得到加强，从而在新的任务出现之时，可以有效地激活新的目标，并达成统一行动。②马汀·奇达夫、蔡文彬:《社会网络与组织》，第122－124页。据此，非灾害常态下，政府组织应与各类非政府组织以及横向政府组织之间建立关系联结，并重视这种关系的维护。

第三，加强网络中核心层与边缘网络成员的联系，强化边缘组织对整个网络内目标、利益分配、权力等级的认可度将有助于提升整个组织网络的绩效。目标引导型网络倾向于围绕着以目标为牵引的领导者而渐渐合成一体，呈现出一种紧密耦合的中心结构。③Barker，“Tightening the Iron Cage，”p.269.中国灾害应对中的组织网络呈现出一种“核心—边缘”结构，政府组织尤其是中央层级政府组织始终是整个网络的核心层，负责制定灾害应对的目标，招募灾害应对的成员，其他各类非政府组织则处于整个网络的边缘，被动地接受网络核心层制定的目标。四次灾害应对中的组织网络都存在着处于网络中心的核心成员和处于网络边缘的成员之间在结构上的割裂现象。解决这种割裂的手段之一便是强化政府组织和各类非政府组织之间的联结关系，可考虑将政府组织与各类非政府组织之间的联系制度化，设立彼此联结的中介组织，建立长期互动的机制。

第四，在网络成员的选择方面施以明确的控制将有利于整个灾害应对组织网络有序的工作。组织间的差异性确实可以带来更多的资源，但对于灾害应对而言则不一定会带来倍增的合作效应，大量彼此间不存在关系联结的组织加入网络，可能会造成网络的失序，汶川地震灾害与玉树地震灾害应对网络的实践已经证明了这一点，在玉树地震灾害应对中，作为核心层的政府组织曾拒绝不熟悉的组织成员加入网络。此处问题的关键在于以何种标准来选择网络组织成员，在目标引导型组织网络中，这种选择标准体现在两个方面，一是该组织的加入是否有利于网络总体目标的实现，二是该组织是否认同整体网络目标。

第五，集权型的关系结构和灾害应对责任的过度顶端化，在保障灾害应对工作秩序和效率的同时，也在一定程度上增加了灾害应对失败的风险。例如，汶川地震灾害应对中，民政部和抗震救灾总指挥部之间的联结关系构建起了整个组织网络，若剔除掉这两个组织，整个网络将完全崩解。而在一个群体之中，若两个行动者是其他一组共同的行动者都能够联结到的，那么基于纵向权力关系或相互喜欢等关系基础，社会影响可以从一个行动者转移到另一个行动者。①P.V.Marsden and N.Friedkin，“Network Studies of Social Influence，”Sociological Methods and Research，Vol.22，No.1，1993，pp.127－151.因此，应在组织网络内实现适当的集权与分权，在保障中央层级政府组织权威和交往能力的同时，在其他组织间以灾区所在政府组织为核心建立联结关系，形成中央层级政府组织与灾区所在地政府组织的双层协调核心。

(三)研究限制与讨论

本文实质上是通过对个别灾害应对过程的个案研究管窥中国灾害应对网络演化的一般性认识。对于个案研究的争议从来没有停止过，因此，本文研究结论未必能反映现实的全部，而只适合于解释自然灾害应对组织网络及其演化情况。

另一方面，灾害应对组织网络的研究主题不仅限于本文所提及的组网目标、网络构成及网络结构，组织个体通过何种途径建立网络联结关系;网络中的组织如何看待其网络位置所隐含的机会与成本;组织个体在网络中所扮演的角色及组织间角色的转换，以及这种转换对网络整体绩效的影响等问题对于研究中国灾害应对组织网络的演化发展同样重要。