周其仁：增加城市化的民办元素

◎ 本刊记者 陈桂龙

周其仁，北京大学中国经济研究中心教授、长江商学院经济学教授，现任北京大学国家发展研究院院长。周其仁大学毕业后在国务院发展研究所工作，主要为中央制定农村经济政策提供中长期背景研究。其间专业研究领域包括农村和国民经济结构变化、土地制度和乡镇企业发展等。

在中央政府确定新型城镇化是下一阶段中国的经济发展纲领后，国内外各界对新型城镇化做了许多的远景设想和解读，如何建设健康的城镇化？本刊记者采访了北京大学国家发展研究院院长周其仁。

《中国建设信息》：对于时下的新型城镇化热潮，你提出过“城镇化应该吸取国家工业化的教训”，教训的核心内容是什么？

周其仁：后进国家容易从结果、从物理外观看问题。看人家船坚炮利，我们就上“钢铁”。这么做似乎没错，某种程度上也有后发优势，看人家怎么对就怎么学，但往往会“知其然而不知其所以然”。别人的钢铁是怎么造出来的，需要哪些东西来配合，炼出来的钢怎么用，其实是很复杂的专业分工的协调过程。当年的教训是什么？用党政的力量、下命令、搞群众运动、单一地想把钢铁产量搞上去。结果受到一次大挫折。只看物理外观，不管体制机制，初衷没有错，但效果就是事与愿违。这种教训在城镇化过程中同样要汲取。

《中国建设信息》：不注意适当的制度安排，效果往往不理想？

周其仁：国家工业化后来又搞了多少规划和布局？成功的也有，两弹一星、国防建设是起来了。但整体而言，资源的动员强度很大，但利用效率不高。几十年下来，老百姓得到的实惠比较少，国内市场也没有真正起来。计划布局还搞了很多定点工厂，不过看来看去，后来有市场竞争力的不多。以家电为例，海尔、美的都不是当年轻工业部的重点布局。当年国家定点的是万宝，设计规模可覆盖整个华南六省。当时有了这个厂，就不需要再重复建别的了。但是，体制、机制的问题没解决，企业家的作用不考虑，布了局，也耗费了多少国家人才的心血，最后站得住脚的不那么多。低压电器也有过国家部署，在遵义、上海、西安布了三大块，最后加一起，还不如一个温州。这类例证很多，说明不注意适当的制度安排，包括企业体制、市场竞争和人力资本，仅用行政手段追工业化的物理外观，绩效不理想。

家园 广西壮族自治区永福县住房和城乡建设局 唐艳梅/摄

《中国建设信息》：具体到新型城镇化建设，这种教训该怎样规避？

周其仁：国家工业化布了很多局，定了很多点，后来绩效不佳，最后还是改革，又加了一个“再工业化”，就是开放民营准入，才使中国的工业、制造业有世界工厂之地位。这说明，物化指标重要，但体制机制更重要。

城镇化推进过程中也存在体制机制的问题。因为城镇化一开始都是政府主导，规划、拿地、筹资、批项目等等，全靠政府。苏联计划时代的城市化也是如此，修了好多城市，但布局太主观，与人口与经济积聚的实际去向背道而驰，结果不少城市严重缺乏活力。别人有高楼我也修高楼，别人有地铁我也修地铁，那可不一定是有活力的城镇化。

此前媒体报道过“鄂尔多斯鬼城”现象，和房地产泡沫有关系。但也不仅仅是房地产，一些地方的很多领域都有“鄂尔多斯现象”，很多基础设施很宏大，但没有人气，空空如也。很多仿鸟巢的建筑，音乐厅、大学城、体育馆，你靠近看一看，没有活动，没有流量。那样的“投资”，靠什么来背？

《中国建设信息》：也就是说必须改变目前政府主导的决策机制，增加民办元素和市场元素？

周其仁：工业化扭转过来靠 “再工业化”，即以民营为主的工业化。否则我们早年的工业救国梦想很难实现。我们过去那么多工业部门，里面很多专家官员，也是呕心沥血，这是不能否定的，但结果不尽如人意。我们工业布了多少点，但最后还是市场里的民营工业才真正打出名堂。

过去国家工业化的出发点，甚至“大跃进”的出发点都没有错，但效果与意图脱了节。主要就是体制机制不对头，过分迷信物理外观，过分迷信行政命令。一切自上而下，以为指哪就一定打哪，不容许经济有一个自发的过程。这就是主要的教训。现在要说，盖错一个工厂纠正还比较容易，但造错一个城市，纠错代价就高了去了。

“再工业化”有一条经验，就是在国家工业化的进程里，大手增加民办的元素、增加市场的元素。那么，中国城市化进程，是不是也可以考虑增加民办的元素、市场的元素？城市设立为什么非行政审批？为什么不可以依法设立，即满足一组指标就可以依法登记设市？怕党政机构因此膨胀，怕得有道理。但可不可以考虑以非赢利法人的架构来设立城市？没有行政级别，有治理结构，也不是国中之国。现在一些规模不小的小区、开发区、城市综合体，都是民办的，管理得也不差。个中经验，一般化以后也许排得上大用场。

城市土地非强征到政府手里，再向市场转让，这么一条“土地市场化”的路径，经济收效不小，但引发的矛盾越来越大。这里要增加的民办因素，就是农民集体建设用地经由确权之后，允许合法转让，形成并行的土地市场。要看明白，不准农民分享城市的土地升值，根本做不到。合法门路不开，法外活动一定活跃。现在违法行为法不责众，再不主动顺势改革，拖下去怕很难收场。

此外，多发挥专家作用和“市民参与”，也是增加城市化的民办因素。