李佐军：“十八大”后如何正确推进新型城镇化

◎ 本刊记者 陈桂龙

李佐军，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，经济学博士，博士生导师，研究员，著名经济学家。主要研究领域涉及资源环境政策、绿色低碳经济、宏观经济、区域经济、产业经济、“三农”问题、投资机会和企业战略等。

“十八大”报告针对新型城镇化提出了一系列新的方针，强调新型城镇化是中国未来经济发展的一个主要增长点，是扩大内需的一个重要途径。中央经济工作会议又对新型城镇化的内涵进行了具体界定，新型城镇化应该是以农民市民化为抓手的城镇化，是集约、智能、绿色、低碳的城镇化。就“十八大”后如何正确推进新型城镇化，本刊专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军研究员。

新型城镇化的机会

《中国建设信息》：新型城镇化有什么样的特点，在每一种特点里面蕴含着什么样的机会？

李佐军：新型城镇化的特点可以概括为如下八个方面：

第一，人本城镇化。所谓人本城镇化，就是解决农民进城的城镇化，推进农民市民化的城镇化，提高城市人口在整个人口中比重的城镇化，这是城镇化的核心含义。所以城镇化的实质是要解决农民问题。

按照人本城镇化的要求，最重要的是让农民在城市能够获得稳定的就业岗位、稳定的收入，与城市居民一起享受各种福利待遇和公共服务等。只有这样，新型城镇化才能得到健康推进。

要想顺利推进人本城镇化，必须要降房价，以此降低农民进城的门槛。同时，要在现有的城市郊区和新兴城镇，建大量能满足进城进镇农民需要的、又与其收入水平相适应的新建筑形态，这意味着发展和投资的机会。

第二，城乡统筹城镇化。城镇化不仅要把城市发展起来，而且要实现农村的现代化，还要将城市文明辐射到广大农村。所以在城镇化过程中，还要搞好新农村建设。新农村建设不是撒胡椒面式地进行，这不符合城镇化人口集聚规律，而应选择一些条件较好的中心集镇或中心村，有重点地进行建设。只有把新农村建设与人口城镇化很好地结合起来，才是推进统筹城乡城镇化。在现有农村的改造提升过程中，也有很大的产业发展机会。

第三，特色品牌城镇化。新型城镇化应该是有特色的城镇化，每个城镇要有特色定位、特色产业和特色品牌。但我们现在看到的很多城镇都是千城一面，村村像镇、镇镇像村，都不能给人留下深刻印象。这与现有城镇规划体制有关，经济社会发展规划、建设规划、土地利用规划这三种本应一体的规划在体制上是分离的。同时，也与很多地方不重视软规划有关。软规划包括发展定位规划、经济社会发展规划、产业发展规划和体制改革规划等。软规划属于上位规划，应指导硬规划，但很多地方不重视软规划。对现有无特色城镇进行特色化改造也意味着机会。

第四，集群城镇化。产业要集群，城镇也要集群，城市群、城市带、城市圈等都是城镇集群的表现形式。城镇集群意味着不同城市或城镇分工协作的加深，而分工协作的加深可以提高效率，提高整体竞争力。推进集群城镇化，就要在城市之间建设很多交通和通讯设施，这也有很多投资机会。

第五，绿色低碳城镇化。绿色低碳城镇化就是资源节约、环境友好、符合生态文明建设要求的城镇化。中央经济工作会议和李克强副总理特别强调了这一点。在城镇化过程中，一定要集约和节约利用土地等资源，严格保护环境，加强生态建设。建设低碳建筑、生态住宅等就包含着许多投资机会。

第六，市场城镇化。城镇化是一个自然历史过程，故首先应发挥市场和企业的作用。当然政府也要发挥好规划引导作用，但不能发挥太大的作用，政府主要是搞好规划引导、政策制订等，为企业创造良好的制度和政策环境。既然城镇化要优先发挥企业的作用，对广大企业来说就是机会，城镇化建设的许多方面，企业都可以参与进来。

第七，智慧城镇化。在当今的信息化和互联网时代，新型城镇化还应包括智慧城镇化。要通过发展城市的信息产业、互联网、物联网等，建设智慧城市，发展信息文明。这里面也有很多的投资机会。

第八，品质城镇化。中央经济工作会议强调，推进城镇化的重点是提高城镇化的质量和效益。目前我国的城镇化的质量和品质都有待提高，如很多城市地上建筑物和马路建得很漂亮，但地下设施很落后。这就要求我们推进品质城镇化。新建和改造城镇地下设施也是机会。

“四化”推动城镇化

《中国建设信息》：推进新型城镇化需要什么样的前提条件？

李佐军：城镇化是一个自然历史过程，不能单独前行，需要具备市场化、公平化、工业化和农业现代化等前提条件。

生态城市 浙江省丽水市住房和城乡建设局 邱勤/摄

1.市场化

从历史的经验来看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了农业剩余后，人们拿出部分产品到市场交易，随着市场交易的繁荣，有一部分人从农业中分离出来，专门从事商业等。他们选择有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。

中国改革开放以来的城镇化之所以取得了比改革开放前大得多的成就，原因就在于改革开放后市场化得到了快速推进。但是中国目前的城镇化仍然滞后于自身的工业化水平和城镇化国际平均水平，原因也在于我国的市场化还没有得到应有的推进，需要继续通过土地制度、财政制度、户籍制度和城乡分割福利制度改革等，消除城镇化的制度障碍。

2.公平化

推进新型城镇化的关键是使人口和生产要素在城乡之间自由流动。而人口和生产要素在城乡之间自由流动的前提是农民拥有与市民一样的平等户籍身份，以及公平的就业权、受教育权、福利保障权、选举权和被选举权等，城乡之间的人才、技术、资金、土地等生产要素拥有公平的流动权利。市民拥有房产权，农民也应拥有房产权，只有这样农民进城才可能有起码的原始资本，才能解除部分后顾之忧。

3.工业化

农村人口进城的一个基本前提是要有就业岗位，就业岗位的形成需要有产业的发展。产业发展是工业化的题中之意。工业化不仅产生工业就业岗位，也通过促进城市服务业特别是生产性服务业的发展，产生服务业就业岗位。没有工业化或产业发展的城镇化必定形成“贫民窟”、“卧城”、“空城”等“城市病”，影响社会稳定。通过城镇化培育新增长点一定要通过工业化这个桥梁。

4.农业现代化

推进新型城镇化，让农民转移到城镇，必须通过农业提供“粮食贡献”、“原材料贡献”、“劳动力贡献”、“土地贡献”、“外汇贡献”等才能实现。只有当农业有了粮食剩余，人口城镇化才有可能。只有当农业提供大量工业原材料，工业和城市发展才有可能。只有当农业生产率提高到一定程度，产生出富余劳动力，城镇产业才有源源不断的后备军。同样，只有当农村土地生产率提高到一定程度后，才能腾出土地来发展城镇非农产业。总之，新型城镇化要想顺利推进，只能建立在农业逐步现代化的基础上。

《中国建设信息》：推进我国新型城镇化应有什么样的思路？

李佐军：推进新型城镇化是一个系统工程，需要我们有宽广的视野和长远的战略眼光，需要厘清思路，采取一系列战略措施，可以概括为“规划引领、产业支撑、品牌塑造、集群创新、开放协作”。

第一，规划引领。在推进城镇化过程中，要高度重视规划的引领作用，要加快制定全国的城镇化发展战略规划、城镇体系规划、大区域城镇群规划，各个城市的发展战略规划（概念规划）、经济社会发展规划、土地利用规划、总体规划、建设规划、产业规划、环境规划等。要做好各层次规划的协调衔接和落实。

保障房建设湖北省郴州市城市建设档案馆 周建生/摄

第二，产业支撑。城镇化要靠产业来支撑，要建立在工业化的基础上。没有产业支撑或工业化的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。所以每一个城镇都必须重视产业发展，发展特色优势产业，形成合理的现代产业体系。

城市与人 陈永平/摄

第三，品牌塑造。在城镇化过程中，每个城市都要塑造自己独特的区域品牌、产业品牌、产品品牌、企业家品牌和园区品牌等，形成独特的品牌体系。通过品牌来提高附加值，提升城市竞争力。塑造城市品牌包括设计城市精神、宣传口号、节会活动、城市标识等。

第四，集群创新。通过推进城市的集群发展，形成分工协作的城市网络体系。同时，在分工协作中，每个城市要突出自己的特色，创新发展思路，推进城市制度创新、发展模式创新、技术创新、产业产品创新等。通过这些创新提升城市的竞争力和城市的品质。

第五，开放协作。每个城市要有开放的视野和思维，积极主动参与经济全球化竞争，参与产业链的国际分工协作，分享全球分工协作的好处。只有参与国际分工协作，城市才能在国际分工体系中占有一席之地，才能不断提升自己的国际竞争力。

人口城镇化规划是重心

《中国建设信息》：新型城镇化规划应重点规划什么？

李佐军：目前，国家有关部门正在制定全国城镇化发展规划，这是好事，也非常及时。但好事一定要做好，避免误导城镇化发展。最近，媒体上传出城镇化规划涉及40万亿投资的信息，这是一个值得警惕的信号。

新型城镇化规划不要将重心放在城镇建设规划上，而要将重心放在人口城镇化规划上，应重点规划如下几方面的内容：一是多少农民进城；二是进城农民多长时间享受到与市民平等待遇；三是各级政府每年拿出多少财政收入解决进城农民的福利保障待遇等；四是建设多少进城农民能买得起或租得起的住房；五是为进城农民提供多少新的稳定就业岗位；六是让出多少土地增值收益作为进城农民的原始资本等。只有这样的人本城镇化规划，才能将城镇化引入到良性发展的轨道上来。

《中国建设信息》：推进新型城镇化的正确路径是什么?

李佐军：推进新型城镇化，一方面要通过一系列改革消除城镇化的障碍：一是通过户籍制度改革消除农民进城的身份障碍；二是通过土地制度改革积累农民进城的资本；三是通过福利制度改革使农民成为真正的新市民；四是通过政府制度改革降低房价，降低农民进城的门槛；五是通过教育制度改革让进城农民及其子女有更多的受教育机会，提升农民人力资本。改革要先于城镇建设，在以上改革不到位情况下，大规模推进城镇建设，一定会使新型城镇化误入歧途，带来严重的后果。

推进新型城镇化，另一方面要夯实城镇化的基础：一是要加快推进市场化，除了推进上述一系列改革外，还要大力发展各种产品和生产要素市场，消除城乡生产要素流动的障碍；二是要推进工业化，大力发展先进制造业、高新技术产业和服务业，优先发展劳动密集型产业，鼓励农民进城创业；三是推进农业现代化，加快消除农业发展的制度障碍，优化农业产业结构，延长农业产业链，推进农业技术进步，提升农民人力资本等。