新型城镇化：未来十年中央政策的主轴

◎ CRIC研究中心

“新四化”：新型城镇化的建设核心

从2012年9月到2013年1月，李克强副总理在多个重要场合论述了新型城镇化。李克强认为“工业化、信息化、城镇化、农业现代化“，是实现我国现代化的基本途径，这“新四化”相互联系、相互促进。特别值得注意的是，2012年11月21日，李克强在《人民日报》发表署名文章指出：“城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。

考察李克强副总理对新型城镇化一系列论述，我们可以清楚地认识到新型城镇化建设的路径和思路：在发展路径上，四化同步发展是关键，人的城镇化是核心，农民工市民化是抓手，发展服务业是最大的就业容器，改革是突破口 ，房地产调控以及保障房建设是降低城镇化门槛；在空间布局上，城市群是主体形态，要加快在中西部合适的地方培育城市群 ，同时要促进中小城市建设；在政策设计上，将更为注重收入合理分配，提高居民收入，扩大内需。

新型城镇化提升至国家战略层面

2012年11月十八大闭幕，新一届中央领导班子也已正式亮相。本次十八大报告中，总共有三处提到城镇化：

第一处在报告第一章节“过去五年的工作和十年的基本总结”中，在讲到“经济平稳较快发展”部分时，提及“城镇化水平明显提高，城乡发展协调性增强”。第二处在报告第三章节“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”中，在讲到“经济持续健康发展”部分时，提及“工业化基本实现，信息化水平大幅提升，城镇化质量明显提高，农业现代化和社会主义新农村建设成效显著，区域协调发展机制基本形成”。

在十八大精神指导下，《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》由国家发改委牵头，包括财政部、国土资源部、住房和城乡建设部等在内的十多个部委共同参与编制。此次《规划》将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。作为我国城镇化发展总体纲要的《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》已经编制完成，即将对外发布，而在该规划中指出，“城镇化将在未来十年拉动40万亿投资”。

此外，2012年，中央经济工作会议上明确提出了明年六大任务。其中之一是 “积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量“。会议指出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”房地产业作为与城镇化关系最为密切的行业之一，将继续受益于我国城镇化加快发展的进程；并在城镇化质量提高的过程中获得更大的发展动力。

未来十年新型城镇化的三大看点

中共中央十八大报告发展目标在于“工业化基本实现，信息化水平大幅提升，城镇化质量明显提高，农业现代化和社会主义新农村建设成效显著”。由此可见，未来新型城镇化将有三大发展侧重点。

图1 李克强副总理城镇化发展思路框架总结

（1）以城市群为主体形态

国家《十一五规划纲要》将城镇化作为发展战略，采用了城市群的提法，强调“城市群的发展将作为我国推进城市化的主体形态”，《十二五规划纲要》明确指出，未来5 年要“构建城市化战略格局按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

可见，当前以城市群为城镇化发展主体的思路在中央层面上已获得高度认可。相比于单个城市各自为战的格局，城市群的优势在于产业联动、分工协作，更有利于规模化经济增长的形成，对于中小城镇和大城市城郊地区而言，以城市群为主体也更有利于以城带乡、城乡一体化格局的形成。

未来我国城市发展的路径大致可以分为两条：东部城市群所面对的是产业升级问题，由于人口红利的逐渐衰退，长三角和珠三角过去以“三来一补”为主的产业模式亟待转型升级，其成败将直接关系到群内城市未来进一步发展的前景；而中西部地区未来的主要任务则是将“岛”连成“网”,如围绕着武汉构建武汉城市群，围绕着长沙构建长株潭城市群，围绕着重庆和成都构建成渝城市群，围绕着西安构建关中天水城市群等等，其发展契机正是承接从东部地区转移过来的传统工业产能。从城镇化的角度来看，这些中西部地区岛状城市的周边的中小城镇和农村，便是未来我国城镇化推进的重心区域。

（2）强调四化同步，注重城镇化质量

从十二五规划和本次十八大的报告来看，中央层面对我国在城镇化过程中遭遇的问题已经有了非常清醒的认识，在十八大报告中除多次出现“城镇化质量”的字眼之外，更是用大篇幅强调了“四化同步”的新理念。“四化同步”是本次十八大对未来城镇化推进的最重要诠释，也是政府对未来如何提高城镇化质量的具体方案。

所谓“四化”，即城镇化、工业化、农业现代化和信息化，事实上历届政府的工作报告都可以在关于经济发展的章节中找到这“四化”的相关内容，但将其综合在一起论述，本次十八大尚属头一遭。这里可以详细探讨一下“四化”同步对城镇化推进的意义：工业化提供更多的非农业就业机会；农业现代化不仅提高农村劳动生产率、进而释放更多的农村人口，更可在部分农村实现大型产镇结合的经营模式，推动农村直接升级为城镇；信息化则是促进工业化和农业现代化更好更快实现的重要推手。综合来看，将工业化、农业现代化和信息化和城镇化进程绑在一起，已经成为未来我国促进更有质量城镇化的基本国策。

（3）强调核心城市辐射，注重中小城市发展

在前20年里的九五规划、十五规划、十一五规划中，对城镇化的部署核心一直都是强调“以大带小”，依托大城市的核心作用，逐步带动中小城镇及农村发展。

时至今日，以大城市为绝对核心的发展思路正面临重要问题。一方面，城乡差距在近10年内大幅度扩大，社会矛盾持续积累；另一方面，由于大城市对人口、财富的强烈积聚效应，近年来各种“城市顽疾”愈发突出，交通拥挤、住房困难、环境污染、治安混乱已成为各大核心城市的通病。因此客观上，无论是从中小城镇本身的发展需求出发，还是从大城市急需缓解的环境压力出发，当前城镇化推进的主要关注点从大城市转移向中小城镇都已是大势所趋，在本次十八大报告中对于中小城市、小城镇和农村未来城镇化推进特别做了强调。