关于完善水上消防执法依据的几点思考

□ 胡建生

《中华人民共和国消防法》（下称《消防法》）明确消防工作由国务院领导、地方各级政府负责，除军事设施、矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施、森林、草原的消防工作做特别规定外，国务院公安部门对全国消防工作实施监督管理，县以上各级公安机关对本行政区域消防工作实施监督管理，本级公安机关消防机构负责实施。比较《中华人民共和国消防条例》实施细则规定的“铁路、交通、民航和林业公安机关设立的消防监督机构，分别负责铁路站区和铁路线的勘测设计、基建施工单位及列车，在我国沿海、内河水域航行、停泊、作业的一切中外民用船舶和港口码头，飞机和机场以及林区的消防监督工作”，在消防工作的统一领导方面，在立法上有一定的进步，但在目前我国公安体制不断强化行业公安管理的特殊背景下，笔者认为在铁路、交通、民航等行业公安管辖范围内，《消防法》中还需要进一步调整和细化。现结合自身工作实践，试就港口、水上、船舶和水上设施的消防工作存在的问题谈几点粗浅看法：

水域消防管理存在的主要问题

一、消防责任主体的消防责任不明确。《消防法》规定了“政府统一领导，部门依法管理、单位全面负责、群众积极参与”的工作原则，并同时明确规定实行消防安全责任制。要求各级政府、各部门、各单位在消防安全工作中，依法各负其责，也就是说政府对本行政区域内的消防工作负有主体责任。近年港口下放后，地方政府本来依法应负有责任，并对相应辖区水域消防工作起领导作用，但目前却由不隶属地方政府的交通公安消防机构管理，因此，地方政府的领导作用不能充分体现，发生事故的责任追究也得不到落实。有的船舶或水上设施发生火灾事故后，地方消防部门认为属于行业公安消防管辖，而交通公安消防则认为不在其所属企业集团范围内，从而导致部分水上单位的消防工作缺少监管，单位责任得不到落实，火灾责任得不到追究。另一极端却是部分地方行使地方立法权，完全排除交通公安行业管理。这种规定虽然强化地方政府对消防工作的领导作用，却又削弱了交通公安消防机构作为水运方面特有的监管力量，也容易造成推诿扯皮或权限交叉，同时也不符合公安部《关于铁路、交通、民航、林业公安消防机构执行消防法有关问题的通知》的精神。

二、水域消防管理缺乏具体可操作性规范。现行《消防法》未就港口、水上、船舶和水上设施作具体的规定，针对港口水上管理的主要规定《港口消防监督实施办法》也明显滞后（该规章是交通部1988年依原消防条例实施细则制订），甚至与现行法律规定冲突，这导致在适用范围、管理权限和处罚幅度等方面存在许多问题。举几个例子：

（一）一些具有水上特点的需严加管理的情形监管不到位。如水上加油站的管理，水上加油站按水上特点和需求主要是经营柴油（大部分为高闪点），由于水上加油站的设立程序无明确须由公安消防部门审批，实践中多由经贸部门进行规划确认并核发《成品油零售经营批准证书》，公安消防部门管控不到，经营的货物又不属易燃易爆危险物品，消防部门也无法适用相关条文予以管理。但水上加油船和其它船舶在柴油的储存经营使用过程中，发生火灾事故的情况却屡屡发生。

（二）船舶投入使用前监管缺位。按《消防法》规定，建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准，消防机构负责对工程的消防设计审批、验收或备案、备案抽查。船舶实际上就是一座水上的大型建筑物，大部分船舶结构复杂，疏散通道狭窄曲折，运载货物量大价高，燃油储量大，可燃物质多，热传导性能强。一些运载危险物品的船舶就如一个大型危险品仓库，一些大型客轮就如一个大型人员密集场所。船舶的火灾危险性和扑救难度不言而喻，这些特性在船舶火灾的扑救当中都已经充分体现出来。但按有关规定，船舶从设计建造到下水运营，公安消防部门却无法参与监管。虽说这一过程也有船检部门参与，但从实际的消防检查情况看，存在的火灾隐患却触目惊心，仅就笔者所在辖区情况看，抽查的8艘水上柴油加油船全部无泡沫灭火系统，机舱也无惰性气体密封系统，一旦在海上发生火灾，根本无法自救，后果不堪设想，但这些船舶相关证件却一应俱全，也可以说符合现有管理规定和技术标准。

（三）建设工程的消防设计审核、验收或备案、备案抽查制度得不到落实。现有港口水上消防管理绝大部分不纳入地方办公平台，负责水域消防管理的交通公安系统自身又未能建立行业的办公办事系统，建设单位不知向哪一级哪一个消防机构申报，导致许多工程项目的监管混乱，而在交通公安部门申报备案的又无法与地方规划建设、港口行政等部门快速对接，地方建设部门召开工程设计审查会不通知交通公安消防部门参加。一些港口或水上工程项目直接向地方消防部门申报并完成一整套监管程序投入使用后，却发现应按公安部相关规定，交由交通公安消防机构监管，这就出现程序不合法，一旦发生问题更易造成推诿扯皮。

（四）消防安全重点单位向谁备案、如何备案。从目前港口发展形势看，大量的大型机械和运输船舶价格昂贵，发生火灾燃烧速度快，扑救难度大、火灾损失严重，但这些都未被纳入到《机关团体企事业单位消防安全管理规定》明确的消防安全重点单位界定标准之中，相关水上和港口的消防管理法规也未作进进一步明确，港口消防部门仅能以“发生火灾可能造成重大财产损失”为标准确定重点单位，而一些港口消防部门则不将具有上述情形的单位列入消防安全重点单位。更主要的问题是，作为交通公安消防部门确定管辖范围内消防安全重点单位后，按《消防法》规定应报本级行政区域人民政府备案，而现在履行行业消防管理的交通公安机关大部分执行县级公安机关管理权限，并且因行业特性这些公安机关消防部门管辖范围又跨多个县级行政区域，究竟向哪一级哪个政府备案实难确定，而地方政府对不隶属其管理的交通公安机关报送的备案又如何依法备案呢？

三、执法权限易形成交叉或推诿。再如船舶火灾扑救，在水域发生的船舶火灾很大一部分是途经或拖带至港口进行扑救的，按照《消防法》第四十五条规定，“公安机关消防机构统一组织和指挥火灾现场扑救”。这里应理解为到达现场的有管辖权的最高级别公安消防机构负有统一组织和指挥权责，但根据交通部《港口消防监督实施办法》第三十四条第一款规定：“船舶、水上设施发生火灾时，由海上安全指挥部或海上安全监督部门统一组织力量施救。火场的扑救工作，由港口公安消防机构指挥”。在这里组织和指挥权是分离的，如何协调本来就有问题，况且海事部门、交通公安、地方政府消防部门又不互相隶属。当船舶、水上设施发生火灾时，由谁组织由谁指挥火灾扑救，实践中经常发生争权或推诿的情况。特别是在扑救一些难度较大的船舶火灾，或船舶火灾得不到有效扑救，事后责任问题更是互相推托。另一方面，结合船舶火灾与陆地建筑物火灾的明显不同特点，港口公安消防部门与地方公安消防部门在灭火战术上更容易发生争执，在没有快速明确指挥权的情况下，往往容易延迟决策，造成不必要的损失。

四、火灾统计不完整，影响研判。《消防法》第五十一条规定“公安消防机构负责调查火灾原因，统计火灾损失”，公安部《火灾事故调查规定》第五条第三款规定“铁路、港航、民航、国有林区的森林公安机关消防机构负责调查其消防监督范围内发生的火灾”。这里的问题就在于“消防监督范围内”，在当前行业公安体制下，可以有扩大与缩小的理解。当发生火灾后，党政关系和人员工资全部依附于港口系统企业的交通港航公安机关，自然对此作缩小理解，规避监管责任，即其日常监管范围仅限于其所属企业内部而不是“在我国沿海、内河水域航行、停泊、作业的一切中外民用船舶和港口码头”。这就造成了部分港口单位和船舶火灾地方公安系统无报，交通公安系统不报的情况（在目前体制和相关规定下，港口公安机关不报也没有违法）。这种情况的存在造成了水域火灾统计不完整，不及时，对整体水域火灾情况的总结、规律的摸索、有效防火措施的制定产生了严重负面影响。

完善水域消防管理的几点建议

一、完善水上消防立法。应以《消防法》为依据，结合港口和水上的实际情况，尽快修订完善《港口消防监督实施办法》，剔除其中一些不符合实际的规定，并以之为基础，建立一套可行的水上消防执法规范体系。这一体系应尽可能包括具有水域特色的和《消防法》规定不够具体的一些事项。如水上加油站的管理，易燃易爆化学物品的装卸作业监护，船舶建造和装饰的消防设计审核及验收，渔业码头建设工程消防监督管理等等。规范性文件可依立法权限主要以部门规章的形式出现，运用一些行政罚款手段加大对一些重难点问题的处罚力度，使一些对水上或船舶消防监管难点的行政手段更具有可操作性，更具有约束力和执行力。

二、配套制定相关消防技术标准。目前情况下，可先以行业标准形式试行，成熟的例子如《装卸油品码头防火设计规范》（JTJ 237－99），笔者认为完全可按这一模式对一些重要事项制定相关防火技术标准，如：“船舶装饰材料防火技术标准”、“集装箱堆场及危险品集装箱堆场防火技术标准”、“大型装卸机械消防器材配置标准”等等，以利于日常监督执法。

三、明确执法权限。建议交通公安部门应尽快协商公安部消防局，结合港口发展的实际，进一步明确事权和管理范围，尤其是一些特殊港口区域更应加以明确监督管理职责，这些区域主要包括三方面，一是非港口公安机关所属企业集团的港口区域，这些港区的企业认为港口公安机关属企业性质，不能对它们进行管理，有抵触情绪，易造成工作的不落实；二是临港工业区域，这些区域主要是配套港口作业形成的，有的租用港口用地，有的临港建设，但大多不属于港口集团管理，这些单位在消防管理上也存在与前述同样观点，形成管理上的难点；三是港区和码头使用功能发生改变的区域，随着新港区的建设发展，很多老港区使用功能发生改变，有的发展房地产，有的发展商业娱乐，但大体都保留原有码头而改建成游艇码头，这一建设过程往往是港口边搬迁边改造，这就更需要及时明确消防监督管理职责，避免职责交叉，产生推诿。

四、建立联合救援机制。按照政府领导的原则，建立多层次的由各级政府牵头，海事、救援、军队、港口行政、港口公安、地方公安、港口消拖轮经营企业等参加的联合灭火救援机制，制定灭火救援预案，整合水上力量，提升整体灭火救援能力。另一方面可由行使行政管理职能的港口行政管理部门向港口码头和船舶征收水上消防建设管理费，以建立合理的水上消防队伍经费保障机制，包括补贴参与海上救援的港口拖轮经营企业，确保水上消防队伍的可持续发展。