冲破藩篱觅新途——贯彻落实十八届三中全会精神，大力推动煤炭工业改革发展述评

文/本刊评论员

冲破藩篱觅新途
——贯彻落实十八届三中全会精神，大力推动煤炭工业改革发展述评

文/本刊评论员

举世瞩目的十八届三中全会胜利闭幕。中国在新的起点再出发。

与35年前那场决定中国历史命运的重要会议遥相呼应，一脉相承，改革成为本次会议的主基调。全会对全面深化改革进行了深刻阐释，作出了系统部署。全会认为，改革开放是当代中国最鲜明的特色，是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。面对新形势新任务，必须在新的历史起点上全面深化改革。全会强调，要进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。

煤炭工业作为我国重要的基础能源产业，伴随着我国市场经济体制的确立和改革发展的进程，全行业在市场化改革中进行了深入探索和实践，进一步解放了生产力，促进了行业快速发展。然而，改革不可能“毕其功于一役”。面对全球能源格局的深度调整，我国煤炭工业的发展正面临前所未有的复杂形势，有效需求锐减和多重约束的制约，使煤炭工业的发展面临更大压力和挑战。在新的形势下，煤炭工业要想摆脱困境，在新一轮能源变革中赢得发展先机，就必须牢固树立改革发展思维，继续深化行业改革，大力破除阻碍行业发展的深层次体制机制障碍，进一步拓宽改革的深度和领域，以改革创新来激发行业发展活力。

市场下行，约束强化，发展仍需改革破题

自上世纪90年代以来，煤炭行业积极破除计划经济的体制障碍和发展模式，深化行业改革，改革发展已迈过了几道坎，闯过了多道关，煤炭市场运行机制不断完善。

特别是自2005年以来，逐步取消了政府主导的煤炭订货制度，2013年，取消了煤炭重点合同，实现了电煤价格并轨。炼焦煤和动力煤期货合约分别在大商所和郑商所成功上市交易，市场配置资源的基础性作用进一步发挥。全国煤炭市场交易体系建设工作有序推进，到目前为止，共建成了31个区域性的煤炭市场交易中心。大型煤炭企业公司制、股份制改革不断深化。截至2012年底，在境内外上市的煤炭企业共有39家，直接融资1700亿元。煤炭与其他行业的融合发展不断取得突破，煤炭企业通过参股、控股等发展大型坑口电厂，权益装机总规模超过1.3亿千瓦，煤电一体化、煤焦化一体化、煤炭现代物流等上下游产业融合发展步伐加快。

虽然成绩显著，但改革未有穷期。客观审视我国煤炭工业的发展现状和面临的挑战，今后的改革任务更加艰巨。

近两年来，受宏观经济下行的影响，煤炭需求降低，价格大幅下滑，全煤行业一直低位运行。国家统计局10月27日发布数据显示，今年前三季度，煤炭开采和洗选业利润同比下降38.7%。据财政部10月21日发布的最新税收报告显示，煤炭前三季度企业所得税同比大幅下降27.7%。到9月末，规模以上煤炭企业资产负债率高达63%。目前，煤价趋稳并略有回调，但主要由于季节性的影响，煤炭行业整体回暖的基础并不稳固，煤市未来走向不容乐观。

除市场下行之外，煤炭工业的发展还将受到多重因素的约束。

其一是国家经济宏观调控的政策约束。转型升级是今后经济发展的主调。随着经济结构的调整和发展方式的转变，中国经济增长由高速增长转为中速增长。煤炭需求弹性系数将进一步降低。如果经济增长速度保持在7%左右，煤炭需求年增长可能在2%至3%，这将成为常态。煤炭需求继续大幅增长的情形将不会再现。

其二是政府“去产能”的政策影响。产能过剩是个老问题，大约间隔5年就出现一次。此轮产能过剩具有全面性，传统产业和新兴产业都出现了过剩。当前，产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。为化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，同时指导其他产能过剩行业化解工作，国务院不久前印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，确定了当前化解产能严重过剩的8项主要任务，要求各地通过5年的努力，在化解过剩产能上取得重要进展，并实现产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制初步建立的目标。

可以说，国务院此次下发的化解过剩产能政策，无论从表述上，还是从举措上，都反映出问题本身的严峻性和任务的紧迫性，也显示出新一届政府调结构、促转型，打造中国经济升级版的决心。随着《意见》的落实，钢铁、水泥、电解铝等高耗能产业的过剩产能将被逐步清理，这将进一步压缩煤炭需求。

其三是环境因素的约束。环境因素是政府决定能源结构的重要考量。近年来，我国煤炭产业加大资源开发强度、扩大生产规模，给矿区生态环境保护带来了巨大压力。特别是，全国范围内频现的“雾霾”天气，凸显大气污染防治的紧迫性，这将直接影响今后国家的能源政策。今年9月，国务院发布了堪称史上最严厉的《大气污染防治计划》，9月18日，环保部与京津冀及周边地区签订大气污染防治目标责任书，立下大气污染防治“军令状”，近期，中央财政又安排50亿元资金，全部用于京津冀及周边大气污染治理工作。

加快治理大气污染，反映全民诉求，体现政府职责。《大气污染防治计划》要求，加快调整能源结构，增加清洁能源供应，控制煤炭消费总量。到2017年，煤炭占能源消费总量的比重要降至65%以下，原煤入洗率要达到70%，非化石能源消费比重提高到13%。同时要求京津冀、长三角、珠三角等区域实现煤炭消费负增长。这些要求对煤炭工业来说是一种刚性约束。

相比上述约束因素，煤炭行业自身发展仍然面临一些深层次的矛盾和问题。特别是煤炭产能建设超前问题较为突出。“十一五”以来的7年间，全国煤炭采选业固定资产投资完成2.25万亿元，累计新增煤炭产能约20多亿吨。截至2012年底，全国现有煤矿总产能约39.6亿吨，产能建设超前3亿吨左右。煤炭行业淘汰落后产能，高效开发和清洁高效利用，促进节能减排的任务将更为艰巨。

面对重重阻障与压力，煤炭工业唯有优化产业结构，转变发展方式，深化行业改革，以全方位的改革革除陈弊，激发行业活力，克服煤炭经济运行中的各种困难，应对各种风险与挑战。

凝聚共识，破除阻障，深化改革激发活力

十八届三中全会强调：全面深化改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。

对于煤炭工业而言，改革也必须有系统的思路与举措，讲究整体性和协同性，有“下好改革一盘棋”的宏观视野。这就要从政府职能、行业和企业三个层面整体推进。

就政府层面改革来说，十八届三中全会提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”这对进一步推动政府职能转变提出新的更高的要求。

长期以来，煤炭工业的发展背后，政府这只“有形之手”的力量无处不在。在GDP至上的发展理念和考核机制下，许多地方政府为了政绩和地区利益，视煤炭产业为经济支柱，无视行业发展特性与市场现状，强行定产量，压任务，重税收，不切实际地上项目，盲目进行扩张经营，对企业的生产经营多加干预。据报道，陕西某地今年以来煤价大幅下滑，外销受阻，煤炭大量积压，然而，当地政府仍然要求企业扩大产能，实现所谓的“弯道超车”目标。不久前，山西省某市领导在该市煤炭经济运行分析会议上要求，各煤炭企业要加快矿井建设、复工复产速度，尽快释放产能，多为当地经济发展做贡献。要求各级、各相关部门做好煤炭企业煤炭产量任务分解，确保全年煤炭工业发展目标顺利实现。像这种不顾行业与市场实际，功利武断的行政性干预行为，并不鲜见，也着实令人唏嘘。

煤炭产业的健康发展，依赖于各级政府的科学高效履职。这就要求切实改革政府管理职能，政府在做好宏观调控的基础上，进一步简政放权，强化服务职能，创造良好发展环境，减少过多干预行为。该放的权力要放到位、放得实，该管的事要管得住、管得好，要打好有效放权和高效监管的“组合拳”，提高政府效率和效能，使职能转变真正成为煤炭行业发展的丰厚“红利”。

十八届三中全会指出：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。这对煤炭行业层面改革指明了方向。

将市场在资源配置中的“基础性作用”进一步确立为“决定性作用”，显示我党对经济体制改革和市场经济发展规律认识的升华。煤炭行业要以此为指导，确立改革方向。在取消煤炭价格“双轨制”改革的基础上，继续大胆探索，在整个煤炭产业链市场化改革中深入拓展，不断将改革向纵深推进。继续加强煤炭市场改革建设，探索建立与我国社会主义市场经济体制相适应的统一开放、竞争有序、规范高效的煤炭交易市场体系；继续推进煤炭企业兼并重组工作，提高产业集中度，加大淘汰落后产能工作力度，使产能建设与市场需求相协调；进一步转变经济发展方式，改革行业经营机制和运行模式，提升行业发展质量和效益；推进煤炭税费改革，进一步清理整顿涉煤税费，彻底取消各种不合理费用，减轻企业负担，创造公平有序竞争环境；继续推进电力体制和铁路运输改革，为煤炭行业发展创造有利条件。

就推进企业层面的改革来讲，煤炭企业要更加强化市场化改革意识，扩大经营自主权，进一步确立市场化主体地位，成为真正的投资主体和市场主体，根据市场需求决定经营方向、投资取向、产能规模、产品市场价格和内部管控模式。不断完善市场经营机制，继续推进大型煤炭企业公司制、股份制改革，建立和完善企业现代管理制度。充分运用市场机制破解煤炭供需矛盾，主动与用户签订中长期协议，对用户实行个性化管理，按需求组织生产，提高煤炭供应效率。加强人事与薪酬制度改革力度，建立精干高效的用人机制。改革企业内部管控模式，深化内部市场化管理，提升管理效能和经济运行质量，增强市场竞争力。

改革就是要冲破体制机制的藩篱，打破固有利益的壁垒，这需要共识，需要勇气和智慧。“惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵”。面对严峻的发展形势，煤炭行业要以十八届三中全会精神为指引，谋改革之策，聚改革之力，践改革之行，在困窘中求突破，开创出一条发展新路来。

（责任编辑：厉克庞永厚）