问需于民，惠及全民——加快上海市体育基本公共服务体系建设

王才兴

国家和上海市“十二五”规划已明确将体育纳入基本公共服务制度范围，市十次党代会工作报告明确提出“优化完善30分钟体育生活圈，改善市民生活方式，提升市民身体素质和生活质量”，将公共体育服务与人民群众的基本权益、生活质量和幸福指数紧密结合，充分反映了对发展公共体育事业具有重大作用和意义的深刻认识。随着上海经济社会的发展和人民生活水平的提高，广大市民对公共体育服务期望值不断提高，而公共体育服务的模式还比较传统和单一，供需矛盾日益突出。加快上海公共体育服务体系建设，这既是满足广大市民日益增长的体育需求的需要，也是推进上海经济社会全面协调可持续发展的重要方面，又是国际大都市公益性、公共性社会福利水平的标志，还是创新社会管理、提高市民幸福指数的有效举措。

1 背景

1.1 基本概念

体育公共服务可分为“基本”和“非基本”两类性质的服务。体育基本公共服务，指由政府主导提供的，覆盖全体公民的，与本市经济社会发展水平和阶段相适应的，与市民身体素质和生活质量密切相关的，保障市民基本体育需求的体育环境与条件的公共产品和服务行为的总称。体育基本公共服务具有公益性、基本性、均等性、便利性、渐进性等特征。享有体育基本公共服务属于公民的权利，提供体育基本公共服务是政府的职责，主要通过财政补贴提供免费服务，追求的是“底线均等”和最终结果的相对公平。体育基本公共服务体系，是体育基本公共服务的范围、标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价所组成的制度的有机整体。

体育活动与生活质量是一种相互促进、相互影响的关系。国际组织机构明确将参与体育活动作为人的基本权利，世界各国纷纷制定了全民健身计划，我国《全民健身条例》和《上海市市民体育健身条例》提出要保障公民的体育权利。随着人民群众生活水平不断提高，市民消费结构的进一步升级，对体育的需求呈现出追求强身健体、休闲娱乐、陶冶情操、释放压力、社交时尚、自我价值实现等多元化现象，把体育活动融入日常生活、工作、学习之中，成为衣食住行以外的第五生活要素，人们通过参与体育活动获得精神享受和情感体验，促进其身体、心理、社会等多维的新型生活方式，提升市民身体素质和生活质量。完善并实施本市体育基本公共服务体系，对市民享有基本体育权利，对推进健康、文明、科学的生活方式，对和谐社会的建设，对经济结构的优化，对提升体育服务水平，对彰显城市的品格，具有重大而又深远的意义。

1.2 主要范围

体育公共服务贯穿于人的出生、教育、劳动、养老不同阶段，涉及人的生存和发展多方面需求的公共服务，具有“人人”、“天天”的特征。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和上海市经济社会发展水平，政府和社会可以承担的、满足广大市民基本体育需求的、直接关系最基本体育权利的、全市市民公平普遍享有的体育公共服务，主要包括全民健身计划的贯彻与实施，基层全民健身组织体系的构建与健全，群众性体育活动的参与与普及，公共体育设施、学校体育场地的建设和开放，社区健身指导站与体育俱乐部的建设与管理，社会体育指导员（全民健身志愿者）队伍的培训与服务，科学健身方法（广播体操、工间操）的宣传与推广，职工体育（残疾人、农民、外来工）的开展与加强，学校体育的开展与评价，市民体育锻炼标准的制定与实施，国民体质监测的推进与指导，体育公共信息的提供与服务等12个方面的基本内容，确保人人能享受体育的基本公共服务。

体育基本公共服务的核心是体育资源，它主要包括以下基本要素：一是体育设施，它是基本公共体育服务的物质凭借；二是人力资源，有从事体育活动指导、组织、管理的专业工作者；三是体育活动，倡导更多市民参与简单易行、喜闻乐见、科学合理的体育活动；四是信息服务，为开展体育活动、科学健身和获取体育知识提供快捷便利的信息服务；五是服务机制，在服务项目、服务便利、服务内容、服务载体等方面形成富有活力和效率的服务机制。

1.3 现状问题

近年来，各级政府特别是体育行政部门把满足广大市民基本体育需求、提高市民身体素质作为体育工作的出发点、着力点和归宿点，积极探索，大胆创新，初步建立起设施比较齐全、产品比较丰富、机制比较灵活的公共体育服务五大系列体系，不断惠及市民的“体育幸福”。一是加快公共体育设施建设，建立了较为完善的四级设施网络体系。市区居民出门500 m就能享受到公益性体育设施提供的服务，利用交通工具15 min可到达综合性体育设施。二是组织举办丰富多彩的体育活动，建立较为有效的体育活动体系。市、区、街道及学校、企业开展形式多样的各类体育活动，每年有近2 000万人次参与。2012年上海举办的首届市民运动会，更是一次体育民生、民众、民乐的公共服务的“上海实践”，吸引了600万人次的参与。三是坚持开展体育进社区活动，建立基本满足社区居民体育需求的社区体育服务体系。全市各社区达到了“六有”标准，即每个社区有健身苑点、有公共运动场、有体育指导站、有一批健身团队、有一批社会体育指导员、有社区体育健身俱乐部。四是制定全民健身法律和计划，建立全市性的体育服务指导体系。制定颁布了《上海市市民体育健身条例》、《上海市全民健身实施计划（2011-2015）》，确定了“天天运动、人人健康”的奋斗目标。各区认真贯彻执行，倡导市民做到“六个一”，即参加一个体育组织，学会一项基本的体育锻炼项目，每周不少于一次体育锻炼，每年参加一次比赛活动，每年观看一次比赛，每年接受一次健康检查或体质测试。全市中小学开展“人人运动、学会游泳”活动。五是加强体育信息建设，初步建立促进市民共享的体育信息服务体系。市级体育行政部门设立了“上海全民健身电子地图”，方便市民查阅，开通了“96365”体育公共服务热线和“上海体育发布”微博，形成服务需求和改善管理的正相关推进力。大部分区县开设了公共体育网站，推行健身一卡通服务，开展配送工程，提高了公共体育服务的知晓性、参与性和便利性。通过以上公共体育服务体系建设，市民的身体素质有了明显提高，根据2010年国民体质监测，市民的国民体质综合指数名列全国第一；经常性参加体育锻炼的人数比例达到43.5%，上海市民的平均期望寿命为82.13岁。上海的公共体育服务处在全国前列，成为全国的示范和领头羊。

必须看到，上海市公共体育服务正处在初步阶段，远不能满足市民高要求的基本体育需求。上海市公共体育服务面临的突出矛盾主要表现在：一是需求与供给之间的矛盾，即人民群众日益增长的多样化的体育需求与薄弱的公共体育物质基础、紧缺的公共体育资源之间的矛盾，其矛盾的主要方面是公共体育资源供给不能满足广大市民的体育需求。二是管理与现实之间的矛盾，即滞后的公共体育服务及管理与快速发展变化的市民体育需求现实之间的矛盾，管理的不适应在一定程度上导致或加剧了供需之间的矛盾。三是均等与保障之间的矛盾，即全体市民具有均等的体育权益与保障市民均等享受这些权益的供给之间的矛盾，不同地区体育事业发展不平衡导致市民享有基本体育权益的不公平。2011年，人均公共体育财政支出最高与最低的区县差距达2.5倍，人均公共体育设施面积最高与最低的区县差距达3倍。有必要确定并实施全市统一的体育基本公共服务人均经费和人均公共体育设施的标准。

2 发展思路和目标

2.1 指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持体育是民生的基本理念，把体育基本公共服务作为公共产品向全民提供，着力保障广大市民最关心、最直接、最现实的体育基本需求，着力改善市民体育活动的基本条件，着力增强服务供给能力，建立健全符合实际、相对完整、均等均衡、可持续发展的基本公共体育服务体系，提升市民身体素质和生活质量。

把体育作为基本公共服务制度向全体市民提供公共产品，是公共服务发展从理念到体制的创新。必须着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全体育基本公共服务体系。

——坚持根本，保障基本。从人民群众体育基本需求和现阶段经济发展总体水平出发，既尽力而为，又量力而行，把有限的体育资源用于市民急需的体育产品供给上，逐步解决体育公共服务最突出的问题。

——政府主导，公益为先。始终坚持体育基本公共服务的公益性质，明确政府的主体责任，完善并加强公共财政支持，健全公共服务管理体制。加强政府在规划制度、政策投入、监管服务等方面的力度，促进体育基本公共服务的公平公正公益。

——资源统筹，均衡发展。打破地区和行业分割，加快城乡公共体育服务体系一体化建设，大力推进区域间制度统筹衔接，加大公共体育资源向薄弱地区和社会弱势群体倾斜力度，促进体育资源共建共享，实现体育基本公共服务覆盖全民。

——锐意进取，持续发展。完善财政保障、管理运行和监督问责机制，形成保障体育基本公共服务体系有效运行的长效机制。创新体育基本公共服务供给模式，引入竞赛机制，积极采取委托、招标、购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高体育基本公共服务的质量和效率。

2.2 主要目标（2015年和2020年）

“十二五”期间以及今后一个时期，上海市将把建立健全体育基本公共服务体系作为保障和改善民生制度安排、加快体育资源再分配的重要任务，全面纳入上海市和各区县政府基本公共服务体系之中，并与上海市率先全面建成小康社会的目标和任务紧密结合。

2015年，体育基本公共服务体系建设的主要目标是，逐步完善覆盖城乡居民的体育基本公共服务体系，体育公共服务总体水平继续处于全国前列，成为都市型体育基本公共服务的示范区。

——扩大有效供给。政府投入大幅增加，预算支出高于财政收入的比率并逐步提高。体育基本公共服务标准体系和标准动态调整机制逐步健全，各项制度逐步完善。创新公共体育服务供给方式，实现提供主体和提供方式多元化。

——实现便民利民。基本形成居（村）委会体育生活基本点、街道（镇）体育生活核心层、区县体育生活基本圈的呈环状分布的覆盖城乡、区域均衡、全民共享、便民利民的30 min体育生活圈结构体系。

——促进均衡发展。公共体育资源布局更趋合理，总量不断增加，共享机制加快建立，中心城区基本公共服务持续完善，农村郊区基本公共服务基本实现。

——提高参与程度。建立城乡居民体育基本公共服务需求表达机制，促进更多市民把体育作为健康、文明、科学的生活方式，经常参加体育活动的人数达到总人数的46%，市民的身体素质和幸福指数不断提高。

到2 02 0年，基本公共体育服务体系比较健全，城乡、区域间基本公共体育基本均衡，体育基本公共服务均等化基本实现。

3 重点任务

“十二五”期间，上海体育基本公共服务的总体任务是，坚持公益性、基本性、均等性、便利性，满足广大市民的基本体育需求，扩大产品和服务供给，全面推进体育基本公共服务体系建设。

——实现公共体育设施全覆盖。建立稳定的公共体育设施建设和运行维护的投入保障机制，按照分级负担、各有侧重的原则，安排财政性专项建设资金和体育彩票公益金用于规划建设。认真贯彻实施国务院《公共文化体育设施条例》、《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）、《城市社区体育设施建设用地指标》（建标[2005]156号）、《“十二五”公共体育设施建设规划》（国家发改社会[2012]2377号）以及《上海市市民体育健身条例》、上海市公共体育设施布局规划等文件规定，做好公共体育设施建设用地落实和储备，保障建设用地供给。根据各区域经济和社会发展水平、人口规模、环境条件、群众需求等，合理确定体育项目和建设规模。以服务常住人口为依据，市区每3～5万人建有篮球、排球、乒乓球、羽毛球、武术等5个以上项目，2 000 m2左右的体育设施，达到“小型全民健身中心”的要求；每5～10万人建有篮球、排球、羽毛球、乒乓球、武术等5个以上项目，4 000 m2左右的设施，达到“中型全民健身中心”的要求；社区全民健身苑点实现全覆盖；合理配建健身步道、健身广场、晨晚练点等体育设施，形成中心城区步行5 min到达的以居委会为主的体育设施基本点，步行10 min到达的以街道为主的体育设施核心层，步行30 min到达的以区县为主的体育设施基本圈（郊区每村建有农民体育健身工程，骑行30 min到达“中型全民健身中心”的公共体育设施）的由近至远、由小到大的圈层结构体系。统筹社区和农村体育、文化、绿地、教育、党建、民政等场所的建设和综合利用，做到共建共享，提高社区体育供给和服务的效率和效果。尤其要充分发挥公共绿地的体育功能，各公园绿地合理规划、布局、建设体育设施，为市民提供体育健身场地。综合旧区改造、新城建设、滨江开发等规划建设球类场地、健身步道、公共运动场和体育休闲设施。

——广泛开展全民健身活动。区县、街镇、企事业单位广泛开展导向性、示范性、带动性、可持续性的全民健身活动，着力推进学生阳光体育大联赛、职工健身四季大联赛和社区体育特色品牌大展示等主题活动，推广广播体操、工间操以及其他科学有效的全民健身方法，组织引导家庭、职工、农民、外来人员参加的丰富多彩的、形式多样的全民健身活动，提升活动普遍化、经常化、科学化、社会化水平，积极推进“体育生活化”进程，形成点面结合、上下联动、左右互动的市民参与的全民健身活动体系。

——健全全民健身组织体系。充分发挥体育社会组织在全民健身中的作用，健全基层各类体育组织。建立街镇体育协会，扶持学校青少年体育俱乐部、社区体育俱乐部、健身团队的建设和活动；加强社会体育指导站（点）的建设，发展壮大社会体育指导员、体育社工、志愿者队伍，普及科学健身知识，指导市民科学健身，用专业的指导服务满足广大市民日益增长的健身需求。

——建立体育信息服务平台。加强体育信息资源共享工程在公共体育服务中的战略性、基础性地位，充分发挥信息网络主渠道和服务市民主阵地作用，建设分级、分布、开放式信息服务平台。建立以公共体育场馆为主体，以开放服务为节点，以健身指导、信息咨询为手段，覆盖经营性健身场所，逐步实现网上预订预约服务，形成结构合理、网络健全的公共数字体育服务体系的新格局。

——推进市民体质监测工作。推进落实国家体育锻炼标准和全市体育锻炼达标工作，引导市民经常、持久地参加体育健身活动。加强体质测试站与卫生服务中心的结合，为社区体质测试站配备专业测试人员，为测试者提供健身处方和健身指导，并建立体质健康档案。建立上海市民体质测试数据库，实行对市民体质的过程监控，定期公布市民体质监测报告。

——提升公共公益服务水平。全面提升区县区域内公共体育服务水平，所有公共体育场馆向市民开放每周累计不得少于56 h，法定节假日和学校寒暑假必须延长开放时间；社区文化活动中心的体育健身活动场地向市民开放每周累计不得少于56 h，并与市民工作、学习时间适当错开；学校体育设施市民开放率达到85%。以政府购买服务方式推出学生票和公益专场；市民以低票价享受到高档次、高水平的体育赛事；学生掌握两项体育技能，养成终身锻炼的习惯；为低保、残疾人等特殊人群提供体育配送服务。鼓励部分区县率先实行公共体育场馆部分设施和学校体育场地免费开放。

4 基本标准

依据国家和上海市体育相关法律法规和本市实际情况，为保障服务的供给规模和质量，明确工作任务的事权与支出责任，促进城乡均衡发展，制定“十二五”时期体育公共服务基本标准（见表1）。各区县应遵循实施国家和本市基本标准，并结合本区域实际情况适当提高标准。

表1 “十二五”时期上海公共体育服务基本标准TableⅠ Basic Standard of Shanghai Public Sports Service in the 12th “Five-Year Plan” Period

5 保障工程

实施公共体育服务保障工程，健全服务网络，着力改善基层体育设施条件，有效提升公共体育服务能力。

——加强领导，分级负责。各区县及政府各部门要从提高市民身体素质和幸福指数，保障和改善民生的高度，充分认识加强体育基本公共服务体系建设的重要性，认真研究编制本地区规划，并将其纳入当地国民经济和社会发展规划。要成立规划实施领导小组，切实推进实施。要研究制定发展政策，逐步缩小地区之间、城乡之间差距，逐步落实建设、运行和管理责任，努力推进体育基本公共服务均等化。要结合地方实际，因地制宜，充分利用各种设施和资源，提供体育公共服务。

——覆盖城乡，提升层次。推进市、区、街道（镇）、居委会（村）四级体育设施网络体系，重点建设基层体育设施在健身苑点和农民健身工程全覆盖的基础上逐步达到100%的“一村一场（灯光球场）”、60%的“一镇一池（游泳池）”、100%的“一街一中心”（依托文化中心的含健身设施、健身指导、体质监测、团队组织功能于一体），积极推进百姓足球场、百姓游泳池、百姓健身房、健身广场等公共体育设施惠民工程建设。在全市公园、绿地等地，建设标准的符合市民健身需求的300条健身步道和21个骑行慢行区。充分利用公园、绿地、片林、湿地、水域（江、河、湖、海）、广场等自然、地形和景观条件，建设不同类型、独具特色的户外体育设施。

——创新机制，完善运行。公共体育设施管理单位加强科学化管理，不断提高设施使用率和服务质量，更好地满足市民体育健身需求。各区县应根据实际，对公共体育设施日常运行和维护给予经费补助，保障公共体育设施的正常运行。积极探索通过“购买服务”、“以奖代补”专项补助等方式，引导社会力量参与提供公共体育服务。完善和创新运营模式，鼓励按照“管办分离”的原则，采取“公建民营”、“委托管理”等方式，通过招投标选择专业化的社会组织和企业负责管理运营。

6 政策举措

为保证规划的顺利有效实施，需要积极调动和合理配置各方资源，需要营造大体育的环境条件，需要财政、人力、政策有力支撑。

——强化规划引领作用。依据规划，制定基本公共体育服务年度计划，明确工作重点、任务指标、推进程序、资金来源、绩效考核等，明确各级政府在体育基本公共服务上的财权和事权，合理界定体育部门的职责分工，建立分类别、按比例合理负担体育基本公共服务的机制。

——立足基本重点推进。遵循“保基本、强基层、建机制”的基本路径，实行政策下移、资源下移、服务下移。一是立足基础，推动现有公共体育设施扩充、提档、升级，建设一批体育公园、体育广场、健身步道、百姓健身房等运动场所。二是立足基本，全面推进列入全市基本公共服务范畴的“城乡公共体育设施全覆盖”和“体育基本公共设施免费或基本免费开放”。三是立足基层，以打造“3 0 min体育生活圈”为基准，让全体市民就近方便地享受到体育基本公共服务。

——提高财政保障力度。区县政府是体育基本公共服务的责任主体，要切实履行基本公共服务职能，强化支出责任，加大资金投入，努力增加供给。按照《全民健身条例》、《上海市市民体育健身条例》将市民体育健身工作所需经费列入本级财政预算和财政部关于体育经费投入增长幅度应高于财政收入的增长幅度的相关规定，应安排中心城区人均不低于15元、郊区人均不低于11元的经费投入体育基本公共服务，确保资金不缺口。进一步确立各级政府基本公共体育服务分项目、按比例的经费保障机制，投入增长幅度应高于财政收入的增长幅度。体育彩票公益金不少于60%用于全民健身事业。市级通过加大财政转移支付和体彩公益金统筹力度，支持经济增长幅度相对较慢的地区的公共体育服务保障。运用公共财政资金和体育彩票公益金，建立公共体育设施开放、社会体育指导员、体质监测等补贴制度。加快完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，充分调动社会力量参与提供体育基本公共服务的积极性。

——创新服务供给模式。采用政府购买、服务外包、合同委托、专项补助、以奖代补等方式，把体育基本公共服务的工作职责转移给各类组织、企业等单位，形成政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给模式。大力开展社会体育指导员和志愿服务，为广大市民免费提供体育咨询、健身辅导等服务。

——完善决策考核体系。一是决策问需于民，畅通城乡居民体育需求的表达渠道，切实提供真正满足城乡居民体育需求的公共产品和服务。二是实行绩效考核，建立和完善以体育基本公共服务为导向的激励与约束兼顾的绩效考核评价制度。三是强化问责制度，建立体育基本公共服务的监督、问责、绩效评估制度，不断提高体育基本公共服务的供给效率和效益。