城市建设中的公民参与——杭州市的实践、经验及问题

赵光勇

（杭州师范大学 浙江 杭州 310036）

城市化在改变中国面貌的同时，也产生了一系列如城市拥挤、交通拥堵、环境恶化、贫富悬殊、生活质量下降等负面的后果。因此，如何有效应对人口迁移和地理空间高速扩张的城市化进程，对管理者来说，是一个严峻的挑战。就城市政府而言，伴随着原有城市规模的扩大，就存在一个城市改造、更新、拓展的问题。在城市改造、更新和拓展过程中，必然要实施老城拆迁、房屋改善、道路改造、环境保护等一系列建设工程。这些城市建设工程，关系到城市居民的切身的“住”、“行”环境，与社会民生密切相关。从近些年许多城市的实践来看，重大城市建设工程，政府发挥了重要的作用，但仅靠政府一家是远远不够的，甚至还可能出现政府大量投入而民众不买账的情况。

作为公共事务的城市建设，目的是为市民打造一个“优良生活”的环境，直接关系到普通民众的民生幸福。因此，需要引入民主的机制，依靠包括政府、市场和公民社会在内的多元力量的参与。政府在其中发挥主导作用，但不可能“包打天下”，还得引入市场的力量，更重要的是，要发挥民主参与的优势，引入民众的智慧与创造力。

一、公民参与：城市改造和建设的新进路

公民参与是指处于决策层之外的公民对公共的或涉及到自身利益的项目、政策和管理过程的回应、对话和自愿卷入。俞可平认为，公民参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。

随着城市化的高速推进，城市建设成为城市政府的一项重要工作。和一切公共治理一样，城市建设也需要从民主治理的理念中寻找资源。改革开放以来，城市社会中社区居民自治得到了发展，但城市管理过程中民主理念的引入和民主机制发展，仍然比较滞后。城市规划和建设缺少一套发动和组织人民群众积极参与的渠道和机制。城市建设过程中的民主化程度，城市建设的民主管理顺应了信息化、市场化、城市化的发展要求和时代趋势。

城市建设中的民主参与首先是从城市规划领域开始的。在西方社会，城市规划中的公民参与自20世纪60年代开始成为城市规划发展的一个重要方面，同时也成为了城市规划进一步发展的动力。城市规划的公民参与直接导致了城市规划的社会化，使城市规划从专业技术领域转向社会政治领域，将专业性与公共性结合起来。城市规划中的公民参与，被认为是城市居民的一项基本权利。在城市规划中必须让广大的城市市民尤其是受到规划内容影响的市民参加规划的编制和讨论，规划部门必须听取各种意见并且将这些意见尽可能地反映在规划决策之中。目前，在发达国家和地区，城市居民已经从参与城市规划扩展到参与城市建设和管理的全过程，即规划、建设与运行各个环节。

在中国，公民参与近些年来越来越频繁地进入社会的公共管理领域，被誉为参与式治理。参与式治理成为一种新型的社会治理模式。“民主参与、民主决策、民主管理成为公共政治生活和行政管理的日常实践。”[2]依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，管理国家事务。城市建设作为城市政府的重要公共行政管理职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公民参与城市建设决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。

公民参与的功能。在当前的城市建设中，民主参与是关键。城市政府要转变思路，从“我们为民众建设城市”变成“我们和民众一起建设城市”。从公共治理的角度来将，公共政策的运行过程要以公众或公民的接受和认可为基础，因为政策的需求信息来自于社会民众，政策的顺利执行需要政策主体与政策客体之间的合作。城市建设与市民生活和利益直接相关，更需要公民参与来提升政策质量和合法性、可接受性。具体言之，公民参与城市建设可以实现以下目的：1.公民参与能够深化民主和实现公平。2.公民参与提升公共政策的合法性。3.公民参与城市管理改善公共政策质量。4.公民参与能够便利公共政策执行。

在城市建设中，公民参与的动力来自于两个方面，一是城市建设中涉及到的自身的权益的维护，这个权益可能是比较私人的、直接的、眼前的利益，也可能是公共的、间接的、长远的利益。这是参与的利益动力。公民参与的最高阶段意味着普通民众部分或全体掌握城市建设的决策权或者能够分享城市建设的决策权，从城市的规划开始就能影响到整个城市管理。二是在参与过程能够获得满足度，通过参与城市建设获得效能感，也即受自我实现的驱使，这是参与的心理动力。

当前，公民参与城市建设有多种形式和渠道，从填写城市规划的调查问卷到直接参与城市建设管理。我们可以借鉴托马斯提出的“公民参与的矩阵”（下图）来了解公民参与的多种形式。

公民参与形式矩阵[3](P116)

根据参与主体、参与对象和参与目的不同，我们也可以将公民参与划分为这样两种形式：其一是公共参与。或被称为公众参与和决策性参与。这一类参与的主体是大范围的、不确定的普通民众，参与的客体是普遍性的城市建设公共问题，参与的目的是寻求一般性的解决方案，获致城市公共问题解决和城市治理的实现。其二是当事人参与，或称为利益型参与。这一类参与的主体是小圈子的、确定的普通民众，参与的客体是特定的社区或人群的具体事务，这类事务与城市建设工程项目直接利益相关，参与的直接目的是使得这些具体问题加以圆满解决。

二、公民参与城市建设的杭州实践

在整个杭州城市建设与发展过程中，广大市民发挥了主体作用，积极参与杭州城市发展战略选择与确定，如采取公民投票的形式选择城市品牌和城市标志、民主参与重大工程规划和管理等。杭州市委市政府在这其中充分发挥了组织、协调、服务的作用，为民主参与创造条件，保障公民的权利与民生幸福。城市建设中“以民主促民生”机制保证了重大建设决策的科学化、民主化和规范化，在政府与公民之间形成了一个互动合作的良性合作生态，使城市建设真正做到“一切依靠民众，一切为了民众”，以民主的手段获得民生的改善。

城市建设的公民参与是杭州市城市民主实践深化的必然结果。在涉及城市发展的重要问题的决策上，通过公民参与，集中公共智慧和动员市民力量来共同制定；在具体的民生项目上，由公民直接参与管理。因此，杭州城市建设的民主管理，体现在两个方面：决策参与和协作治理，如果说前者是公民参与城市建设重大决策过程的话，后者则是普通公民直接参与到城市建设项目的执行过程中，也就是说，和政府一起，对公共事务进行合作治理。

决策参与意指对公民对公共政策的参与，是公民参与到公共政策的制定过程中，对公共政策的出台发挥了主要的影响或者甚至改变了政策。

在杭州社会民主管理模式中，公共决策参与主要包括开放式决策和重大事项市民投票。开放式决策是指在政府常务会议“会前”充分征集民意后将政府决策事项提交市政府常委会，“会中”邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议发表意见，市民也可以通过网上留言发帖或网上视频直播参与决策讨论，“会后”由市有关部门24小时内给予网民及时回应的市政府常委会决策模式。在杭州市政府正式出台《开放式决策程序规定》中，规定市民可参与政府八类事项决策。

杭州市重大事项的市民投票，开始于2006年10月开始的杭州城市品牌征集和确定，运用于随后的“三评西湖十景”和杭州城市标志确定中。通过市民投票机制，杭州市充分运用公众智慧，将地方知识和专家知识、普通民众和城市精英结合起来，通过公开征集、专家评议、公民投票的进行，最终确立了杭州市的城市品牌和标志等城市无形资产和公共物品。

在杭州的“以民主促民生”模式中，如果说公民参与决策是影响和决定公共资源分配，那么合作治理就是公民直接参与公共事务的管理。协作治理主要包括重大工程建设的民主参与和社区层面的公民直接管理。

重大工程项目是指对城市经济社会发展具有重大影响、与公众利益直接相关的政府投资的城市基础设施、社会文化设施、生态环境设施等公共工程。近年来，杭州实施的重大工程项目主要有“西湖综合保护”、“西溪湿地综合保护”、“运河综合保护”、“三口五路”、“一纵三横”、“十纵十横”、“背街小巷改善”和“庭院改善工程”等。重大工程建设中的民主参与是指公民通过合法途径行使对于建设项目的知情权、选择权、参与权和监督权的行为，维护公众权益，确保工程顺利实施，使“重大工程”成为“惠民工程”、“民心工程”。

三、杭州市“重大工程”民主参与机制

从2002年开始，杭州市实施了“西湖综合保护”、“西溪湿地保护”、“运河综合保护”、历史建筑保护工程等重大生态环境和文化保护工程，实施了“十纵十横”“、一纵三横”“、两口两线”等公共交通设施改善工程以及背街小巷改善、庭院改善、公厕提升改造、危旧房改善、物业改善等基础民生改善工程。在这些“重大工程”建设中，杭州市委、市政府“以民主促民生”，充分尊重民意，鼓励民主参与，逐渐形成了“重大工程”建设民主参与机制。这一机制的实施运用民主的力量，将广大民众引入工程建设中来，确保这些工程在改善城市民生环境，极大地提升城市生活品质的同时，也能够赢得民众的支持和认同。

杭州市“重大工程”建设民主参与机制是社会民主管理在城市建设领域的具体体现，是在城市建设中运用民主理念和方法，在城市发展和公民利益之间实现互动合作，通过协作治理，实现公共利益最大化。具体措施如下：

项目公示与信息公开。在“重大工程”建设施工前，行政主管部门采用大众媒体或展览会、公示栏、告示牌、公告、通告等方式，向社会公示“重大工程”项目规划、设计、征地、拆迁、施工、评估、管理等方面的有关工程建设内容，并说明工程建设的依据和理由。项目公示的目的是收集公众意见，接受社会公众的监督。

“重大工程”项目展示的最重要平台就是“红楼”①，因此，项目展示和听取公众意见和建议也被称为“红楼问计”。政府相关部门通过“红楼问计”，吸收群众建议。例如，在复兴大桥桥型方案“、一纵三横”道路方案、历史文化碎片保护等的实施过程中，市有关部门主动听取了群众意见，吸取了市民的不少建设性意见，使工程方案更为合理。

民主协商平台。针对“重大工程”项目涉及面广、与群众利益关系紧密、公众利益诉求多样化的特点，市相关部门通过多种途径和方式，在不同领域、不同层次上相继搭建了多方位、互动式的信息公开平台，以实现政府与公众的沟通与协商。

1.建立互联网网络平台。相关部门先后建立了“杭州重大工程招投标网”和“杭州建设项目交易网”，在杭州政府网和相关部门网站上开设了“重大工程”项目的专栏，对有关城市建设法规政策进行解读、有关建设事项进行公示，接受广大网民的监督。

2.充分利用传统媒体平台。市相关部门联合杭州日报集团、杭州文化广播集团等多家媒体，利用电视、广播、报纸等多种媒介，开设“重大工程”项目相关节目与专栏，进行宣传报道，征询群众意见，增进了群众对“重大工程”建设的了解。

3.架设热线平台。不但开辟了工程指挥部热线电话、公开电子信箱等热线服务渠道，还充分发挥“12345”市长公开电话和部门咨询电话作用，形成了政府部门与社会公众在“重大工程”建设项目上的互动，服务热线已成为市民与政府沟通的桥梁，增进了相互的理解。

4.搭建社区平台。注重政府部门与街道社区联动，在居务公开栏、宣传橱窗、社区留言板、小区告示牌等多种载体上，公布本街道、本社区即将实施的建设工程信息，及时听取利益相关居民的意见和建议。通过搭建“重大工程”项目民主参与公共信息平台，有效地维护了公众的知情权、参与权和监督权。

多样化参与方式。引导社会公众参与“重大工程”建设，必须有可操作性的参与方式，才能够有效地维护公众权益。具体表现在：

1.公众参与指导。对“重大工程”建设，公众参与什么，如何参与，必须加以具体规定，否则公众无所遵循，因此政府有必要出台公众参与操作规则。比如在“背街小巷改善工程”中，市城管部门专门制定了市民群众民主参与的《实施方案》。明确市民群众在“背街小巷改善工程”的计划立项、设计调查、设计方案会审、施工方案编写、施工进度安排、监理方案编制、工程考核验收评比等建设领域中的参与形式与途径。

2.社会听证制度。“重大工程”建设若有可能涉及周边相关单位和社区居民的房屋设施所有权、土地使用权，以及通行、采光、通风等相邻权的行使时，行政主管部门应当依职权或者应当事人申请，依法召开相关听证会，听取利益相关群众意见。例如，在道路整治工程的实施中，对涉及群众日常生活的公交线路调整、港湾式站点设置、“一户一表”水管走向、住宅立面整治、建筑材料选用、弱电管线割接、排水设施改道、管线保护方案制订、抢修预案落实等问题，注意听取市民的意见，使建设项目尽可能兼顾到群众利益，赢得了群众的理解和支持。

3.维护公众权益。市国土资源、房管部门在实施集体土地征用、城市房屋拆迁等与群众利益密切相关事项中，坚持深入相关乡村、社区，向当地群众宣传有关法规，解答相关政策，公布征迁方案，公开评估结果，认真听取各方意见，尽可能减少与被征地拆迁地区和群众的矛盾冲突，取得利益相关者的理解与谅解。

公民直接参与项目管理和监督。在“重大工程”建设中，杭州市委、市政府重视发挥社区基层组织、群众性组织的作用，使公众能通过一定的组织形式，参与“重大工程”建设与管理。

1.发挥社区基层组织作用。在实施“背街小巷改善工程”中，市城管部门注重发挥社区基层组织的作用，在一些社区中建立了以社区党委为牵头单位，以楼道党支部为基础力量的“背街小巷管理党员责任区”，形成了党员责任区领导机制、工作小分队和纪委监督组“三位一体”的管理体系，有效推进了背街小巷改造后的长效管理，确保了小巷的整洁、美观、畅通。

2.发挥公益性群众组织作用。在“重大工程”实施过程中，有关部门不但注重发挥社会中介组织、民间团体的作用，更注重建立群众志愿者、义务顾问团、社区监督员等公益性群众组织。市城管部门、城管执法部门会同妇联、共青团组织，建立了城市管理义务监督员队伍和群众志愿者队伍。不少社区组成了离退休老干部、热心市民和沿线单位负责人参加的义务工程顾问团和监督团。

总体而言，“重大工程”建设民主参与机制的实施，以公众参与为媒介，在城市建设和公众利益之间建立起了关联，使公众有了主人翁感觉，自觉参与到“重大工程”建设中来，建立政府与公众互动合作的新格局，形成了公共服务的政府与公众协作提供模式。

三、制度绩效与意义

通过对杭州市近年来城市建设项目实施的观察，从其中可以看出，城市建设的公民参与，提高了公民对工程的认可和满意度。工程实施中体现出来的政府与公民合作，赢得了公众对政府的信任，密切了两者之间的关系。反之，如果没有民主参与机制，即使政府提供了很好的公共产品和服务，也可能因为没有公众的介入而没有达到预期效果。由此可见，公民参与城市建设，具有重要的意义。

第一，有利于城市建设决策的科学化、民主化。国家和社会关系的转变带来政府与公民关系的深刻变化，这一变化表现在政府管理中，就意味着从管理本位转向服务本位。传统的政府管理是从方便管理的立场出发，新的政府治理模式是从公民的立场出发，是公民参与治理过程。在民主参与和管理模式下，普通公民被吸纳进入治理过程中，成为治理主体之一，公民权力得到彰显，其建议和诉求也被采纳和考虑，而且也形成对政府行为的民主监督机制。

第二，有利于城市建设项目执行过程优化。城市建设的公民参与，改变城市建设主体之间权力的相互制约关系。决策者要考虑公众的利益，尽管最后的决策权还是掌握在领导者手中的。但是由于决策者吸收了大量公众的意见与建议，了解到不同主体的诉求，因此能寻找到一个各方都能接受的契合点。在城市民主管理中，公共决策是大家讨论、协商的过程，因而决策的结果势必有利于理性程度的提高，保证执行的顺畅。有效的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，极大地降低了政策的执行成本。“重大工程”建设的民主参与机制，在城市建设中维护人民群众的知情权、选择权、参与权和监督权，按照城市建设“问情于民”、“问需于民”、“问计于民”的思路，拓宽了公民民主参与渠道，充分调动起人民群众、专家学者、社会组织、新闻媒体参与城市建设的积极性、主动性和创造性，整合社会各方力量，形成了“政府主导、专家领衔、公众参与、民主决策、规范运行”的民主参与机制，有效地降低了工程项目的执行难度，最大限度地发挥了“重大工程”的经济、社会和环境效益。

城市建设的公民参与通过政府与公民的互动，增强公民对政府过程和政策本身的了解。市民对决策结果的认知度提高，各部门对公共政策的内容、自身职责的理解更加透彻，有助于各部门的协调和相互配合，有利于政策的顺利实施。通过建立政府决策事前公示制度、人大代表、政协委员、市民代表列席市政府常务会制度、市政府常务会的网络视频直播互动交流等，广大市民充分了解政府的重要决策，尤其是事关群众切身利益的各项决策，增强了对公共政策的认同感，从而便利政策的执行和落实。

第三，城市建设的公民参与，有利于密切政府与公民的关系。城市建设通过公民参与相关机制，构成对政府行为的有效监督和制约。政策的“公开”和“透明”使得权力在决策的全过程、每个环节都受到严密的监督，从而避免权力寻租、政绩工程、面子工程、随意决策的发生，使公共政策更符合民意。政府的“开放”和决策过程的公开增强了政府的公信力。

四、公民参与城市建设的制度化与路径选择

杭州市在城市建设中引入公民参与机制，以民主的方式改善民生，实现城市治理。在实施过程中，还存在一些问题。包括多元参与主体之间的关系、政府与民众参与的边界以及公民参与的渠道、机制以及动力诸多问题。

1.公民参与自身的限度。如何处理好城市建设中的多元参与主体之间的关系？城市建设的民主参与要求公共政策利害相关人的参与，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、公民组织以及公民个人的行动就是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办？事实上，在民主参与上，并不能保证会形成统一而又专业的公共意见，“众意”不一定就是“公意”。但是，如果公众表达的是众多的单个意见和个体利益，然后由行政机构来决定它考虑其中的哪些以及忽略其中的哪些，那么这个程序的合法性就又将遭到质疑[4]。也就是说，如果仍然是政府说了算，那么民主参与就只是一个“时髦的口号”，不过是政府管制的另一种说法；如果公民组织说了算，那么如何保证这些组织不被利益集团收买或占据？即使真正做到了赋权于民，这时候又可能出现“集体行动的困境”。另一方面，多元主体参与城市管理对协作和治理网络的过分倚重可能会妨碍到公共责任。第一，也是最重要的，多元主体的民主参与可能会降低政治责任；如果参与者负更多的责任，很明显，管理者必然负更少的责任。第二，通过合同或其他方法把政府的部分职能交由私营部门或其他组织执行，如果政府从此抽身或减少干预，这也很可能妨碍公共责任实现[5]。

托马斯概括了对公众参与的质疑，一位公众参与代表的公共性问题，二是公民参与影响了管理者的日常工作，三是公民参与影响了公共政策的质量。[3](P23)他认为，公民参与成败与否，关键取决于公共管理者是否了解应该怎样吸引公民参与以及怎样为公民参与的成功提供便利条件。而在政策的专业性与可接受性也即合法性之间进行平衡，则取决于对公民参与自身限度的理解。

2.公民参与之动力与持续性。民主参与可以在国家与社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。一方面，从工具理性的角度来看，公民通过公共参与，表达自己对资源和价值分配的意愿和选择，并施加压力，使政府的行为不至于和公民的意愿和选择发生矛盾，从而左右政府的决策。另一方面，从价值理性的角度来看，公民通过政治参与，理解政府过程，提高政治效能感，获得成就感，学会宽容、妥协和集体行动，获得个人发展和自我价值的实现。

在城市建设中，公民参与动力的不足直接影响到民主管理模式的运转。公民参与必须和公民的利益相关，才能有持久的动力。依靠公共精神和公民责任推动的参与是不能长久的，政治热情会随着时间消退。参与必须受到激励，受到物质激励或情感激励。杭州市城市建设的民主管理取得成效的一个原因就是从与公众切身利益相关的民生问题入手，从邻里和社区事务出发，才能保证公民的参与积极性和热情。但是，如此一来，又出现了公民对涉及到自身利益的事情积极参与，对公共事务参与动力不足。在当前的行政主导下的公共参与，公众参与的深度和广度都不够。公众参与零散，象征性参与明显，而且缺乏组织整合。现行法规中缺乏将公众参与纳入到具体的城市方案编制审批、规划申请以及城市建设监督参与的相关内容，因而容易造成城市建设过程公众参与的随意性。

海贝勒认为，两个原因阻碍了效能感的发挥，从而降低了公民参与积极性，即：（1）民众中家长式的国家理解，即国家要负责一切事务，其任务就是寻找解决问题的办法；（2）寻找非正式的解决方法（通过“关系”或个人的努力），其原因是政治制度化的程度低[6]。很多人认为，公共事务是“肉食者谋之”，只是政府或少数人的事，与自己关系不大；也有人认为公民参与多半是走形式，政治做秀而已，因此没有兴趣。

如何激发公民参与的动力和提升公民参与问题的层次，是城市建设的民主参与模式必须解决的一个问题。通过制度化的参与渠道，一方面，吸纳民间智慧和创造力；另一方面，锻炼民众政治素质和组织化能力，扩大有序参与。要知道，真实、有效的、制度化的参与能起到示范作用，使民众意识到参与不仅能够维护个人利益，还能够维护公共利益，对公共事务产生切实的影响，这就需要向公民赋权，并与之对话，进行互动，提高公民的政治效能感和成就感，这反过来会成为公民持续参与的情感激励和精神动力。

3.民生领域的导入路径。从“身边的民主入手”，在民生问题上引入民主参与，是扩大城市建设公民参与的合适路径。对“身边事”的参与，能更直接地满足公民的物质利益和成就欲望。杭州城市建设的公民参与，就是从关乎老百姓切身利益的城市公共项目开始。城市建设、城市改造关系到民众的切身利益。因此，在攸关切身利益的民生问题上引入民主参与机制，公民就会有浓厚的参与热情，参与的积极性就很高。城市建设或者有机更新又是直接面对普通民众的需求与偏好，民众有足够的信息和知识在这些问题上行使民主权利。身边的事情由于距离公民很近，民主参与的方式非常灵活，参与的成本比较低，可以实现最广泛的参与。而且，由于参与的是“身边事”，民主参与的成效也便于公民直接核查，有利于满足公民个人效能感和成就感。

从所在的社区和城市入手，增强公民的公共精神、民主意识和参政议政的能力，使公民成为城市建设的重要主体。对于公民而言，公民参与“从身边事”入手，一方面，能够保证公民有足够的参与动力和热情，公民的信息和地方知识也能够有助于城市建设项目的圆满完成；另一方面，在参与城市建设或者改造的过程中，公民的切身利益得到维护，并增强了公民政治效能感，而此政治效能感会成为进一步民主参与的动力。对政府而言，公民对城市建设的参与和直接管理，减轻了政府的负担，消除了政府与公民之间不必要的误会，有助于政府转变职能，形成良好的政府与社会、政府与公民关系。

注释：

①“红楼”是杭州市城市规划陈列馆的别称，位于杭州市中心延安路上。“红楼”自开馆以来，就在试图搭建政府与百姓沟通的桥梁，搭建百姓参与城市建设重大项目的平台。杭州市城市建设重大项目规划，都会在这里公开展出，展前做好媒体的信息发布，展中反复征询、收集市民的意见和建议，展览结束后会认真梳理意见和建议，以深化和优化建设方案。近年来，西湖综合保护、西溪湿地综合保护、运河综合整治与保护开发、市区河道综合整治与保护开发、铁路东站概念设计比选、城市河道保护、运河旅游亮灯方案、中山路综合保护与有机更新项目等几十个重大的城建项目，在这里向市民群众公示。

［1］贾西津.中国公民参与［M］.社科文献出版社，2008：序言.

［2］王锡锌.政府改革：从管理主义模式到参与式治理［J］.中国改革，2011（4）.

［3］［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.中国人民大学，2005.

［4］刘平，鲁道夫·特劳普—梅茨.地方决策中的公众参与：中国和德国［M］.上海社会科学院出版社，2009：6.

［5］余逊达，赵永茂.参与式地方治理研究［M］.浙江大学出版社，2009：1.

［6］［德］海贝勒，舒耕德.从群众到公民［M］.中央编译出版社，2009：169.