强化全口径预决算审查监督的建议

●徐光英

一、改革现行的政府会计体系，建立“大政府”会计核算体系

对政府预算资金进行审计监督的前提是科学、准确的政府会计信息，为了顺利开展政府资金预决算的全面审查监督，笔者建议，从以下几个方面改革我国现行的会计体系。

第一，建立适合于现代公共预算的“大政府”会计体系。建立“大政府”为会计主体的政府会计体系，对“大政府”预算的资金收支进行全面核算。统一规范会计核算办法，补充和完善现行政府会计制度，制定一套结构科学、内容完整且适合我国国情的政府会计准则。对政府会计分类不合理方面进一步进行完善和细化。

第二，扩大政府会计核算的范围和内容。不仅要对政府预算单位资金流向进行核算，还要对政府预算单位所有的资产使用情况和负债情况进行全面核算反映，使得政府所有的权益和债务更加直观、全面、准确。

第三，政府会计核算基础逐步由收付实现制分步推行权责发生制。一是政府财政收支风险能及时得到控制；二是对部分核算内容实行成本核算，满足政府绩效考核内容的需要。

第四，研究开发出一套所有使用政府资金预算单位都适用的统一会计核算软件。会计软件中财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计可独立分模块核算，又可及时对这几个会计核算模块进行汇总。这样做一是有利于政府资金主管部门对基层单位的资金使用进行实时监控，就像公安系统在全国各地边边角角安装的视频监控系统一样，将“触角”延伸到部门单位的具体交易层面。二是便于数据高效率统计。三是可确保数据的准确性。四是便于及时对“三公”经费公示和监督。

二、建立政府部门内部控制制度

为了加强对政府全口径预算资金的监督管理，杜绝舞弊、贪污腐败、管理失职等行为的发生，提高财政资金的使用效益，必须从政府部门内部控制建设抓起，建立健全、有效的政府部门内部控制制度，合理保证政府部门有效履行公共受托职责。可以借鉴吸收美国等发达国家政府内部控制建设的经验和成果，为合理保证政府资金的安全使用和政府财务报告的可靠性，对政府建立内部控制制度提出刚性要求，为内控制度的建设和运行提供法律保障。国家应通过立法制定出一整套适合我国政府部门在履行自己的职责，顺利完成各项工作目标任务时对资金的使用效益进行管理、监督和制约的政府内部控制准则，加强对政府资金运行过程的监督和管理，确保政府各职能部门执行工作时有法可依,能节约、高效地使用和管理好政府资金，达到预期的目标和效果。

我国政府部门各预算单位应围绕当年的目标任务，制定适合本部门的内部控制整体框架和基本规范，促使各个部门在内部实施管理各个环节中充分发挥其相互制约、相互调节、相互监督的作用，高效率地完成本部门各个工作任务，对政府财政资金使用全过程进行有效监督管理。

三、人大监督、社会审计和单位内部审计形成一股强大合力，实现对政府资金全面有效的审查和监督

（一）强化、完善人大及其常委会对政府资金预决算进行审查监督管理

第一，加快推进预算法修订工作，要明确赋予人大机关对预算的监督权、决定权和修正权，为推进全口径预算决算的审查和监督提供法律依据；第二，人大及其常委会要配备专门人才力量对政府财政资金的预决算进行审查、监督；第三，要制定和完善人大及其常委会对政府资金预决算进行审查和监督的制度和规范流程；第四,为了保证有足够的时间来审查全国和省级预决算报告，预决算编制部门应该提前两个月或更多的时间向人大提交正式的预算草案和决算报告，人大各专门委员会通过召开专家座谈会、听证会等方式，对所联系部门的预算草案和决算报告进行审查，还要邀请社会公民代表参与预决算审查。

（二）发挥社会审计的正能量，增强审计监督能力，提高审计工作成果

社会审计机构作为社会审计力量的主要载体，在实施审计时，社会审计工作人员履行审计职责所运用的审计力量和手段较强。特别是投资审计领域具有人力资源和专业技术等不可比拟的优势。委托社会审计机构参与全过程跟踪审计，保障项目质量和资金“双安全”，成为有效增强审计监督能力，遏制政府投资建设领域腐败的有效途径。因此，要发挥社会审计力量的正能量，降低审计运行成本，有效防止财政资金浪费、流失和腐败现象的发生。

（三）发挥部门单位内部审计优势，对政府资金进行全面审计监督管理

单位内部审计机构作为对组织内部经济组织活动行为进行审计监督的职能部门，已成为经济生活中受托责任系统中的重要监督和控制机制，并作为组织治理的重要组成部分，为组织防范舞弊和腐败、推进廉政建设、加强风险管理、完善治理结构和流程发挥了重要的“免疫系统”功能。

笔者建议，国务院设立一个“内部审计”机构，以全部政府拨款单位为审计对象，领导和指导全部政府拨款单位内审机构的建设和业务开展，制定和协调全国政府部门内部审计政策和审计工作。政府各部门内部审计机构可采用“双重管理”，即各部门内部审计机构接受上级主管机关“内部审计”机构和本公司的双重管理，上级主管机关“内部审计”机构对下级部门内部审计机构实行统一业务领导、统一业务操作规范。各部门内部审计机构在上级主管部门“内部审计”机构及本部门领导的安排下，开展内部审计工作，对本部门制定部门预算和预算执行进行全过程的审查和监督，筑牢国家财政资金安全使用的“第一道防火墙”。

四、建立和完善科学、合理的“政府绩效预算管理制度”

针对我国当前政府预算管理中存在的忽视绩效与结果；只讲投入不讲效益和效益大小；只管投放进度，不问投放效果；行政机构高成本、低效率；只管使用合规，财政资源浪费严重等现实，今后应当建立和完善政府绩效预算管理制度。

政府绩效预算，是指政府部门先确定需要履行的以及为履行职能需要消耗的资源、资金，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成的情况，核心目标是通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金从“注重投入”转向“注重效果”的管理。这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确追求的“结果”，根据“结果”来编制预算，投入资金。

为了做好各预算单位政府绩效预算管理工作，不仅要建立科学、合理的政府绩效评价体系，还要建立绩效报告机制、反馈整改机制和绩效评价结果与预算安排相结合的机制。建立考核和评价结果通报制度，并且逐步推进绩效信息公开，主动接受社会监督。强化激励约束机制，对预算管理绩效较好的预算部门，由财政给予适当的奖励补助；对绩效较差的，通过调减部门专项或相关经费等予以处罚。通过推行政府绩效预算管理措施，有效控制行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益。

五、要努力推进政府资金预决算公开、公示和公众参与，把政府“账本”置于阳光下

政府财政资金主要来自于税收，老百姓在纳税之后，这些钱用到了哪里，应该给老百姓一个明明白白的账。财政部门是公权部门，要把老百姓每一分钱用好管好，把政府“账本”置于阳光下，让群众对政府资金的支出拥有知情权，便于监督。

预算公开是现代公共预算的基本要求。2013年，国务院总理李克强在国务院第一次廉政工作会议中指示“要建立公开、透明、规范、完整的预算制度，预算要深化、细化，支出要公开、公示。公开、公示是最好的防腐办法之一，公开的形式要通俗，要老百姓看得懂”。他要求，从2013年起，要逐步实现县级以上政府公务接待经费公开。当然，还须强调的是，公开不仅仅是经批准的预算、决算向社会公开，而是要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应当向社会公众公开、公示。