从我国的预算体系建设看全口径预算监督

●徐曙娜

我国《预算法》第二十六条规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制，复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定”；《预算法实施条例》第二十条进一步规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”2007年政府收支分类改革以前，我国财政部门是按照一般预算、基金预算和债务预算划分收支科目。虽然2007年政府收支分类改革以后，政府的收支分类发生了根本的变化，但政府预算的编制实质上还是分为一般预算、基金预算和债务预算，为此2007年的收支分类改革还特别提供了三类预算的收支科目。2009年和2010年的政府收支科目中增加了国有资本经营预算的收支科目，这为国有资本经营预算的编制提供了规范的会计科目。从2013年起中央开始公布社会保险预算。至此，公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算构成了我国中央政府的四大预算。但实际工作中很多地方并没有编制国有资本经营预算、社会保障预算。即便编制了四大预算，是否涵盖了全部的财政资金？要实行全口径预算，四大预算体系是否足够；以及如何通过预算体系的完善促进全口径预算监督就是本文讨论的主题。

一、我国现行预算体系存在的问题

（一）四大预算的内容还是没能达到全口径预算的目标

2007年政府收支分类改革把预算外资金也纳入了政府收支科目中，但各级政府（除中央政府）都是按照一般预算和基金预算编制预算，预算外资金并没有纳入到一般预算或者基金预算内。虽然近几年财政部要求将预算外资金逐步纳入一般预算和基金预算，但还是存在一些没有纳入四大预算，放在财政专户的资金。这些资金现在不被称为预算外资金而称为“财政专户资金”，但毕竟没有纳入四大预算，上缴人大审批，所以还是没能纳入全口径预算监督的范围。

另外除了财政专户资金未能进入四大预算外，财政投融资平台筹集的资金也具有财政资金的性质，因为部分通过政府投融资平台筹集的资金都被用于政府的经济建设，同时也需要政府筹资来归还。所以这些资金也应该纳入全口径预算中。

最后，事业单位的部分事业收入和其他收入也未能纳入四大预算。这些收入虽然都进入了部门预算，但未能进入政府预算，使得政府的总预算未能体现全部的财政性资金。

（二）现行的《预算法实施条例》规定的预算体系与实际执行的预算体系名称不统一

现行的《预算法实施条例》规定的预算体系是：政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。而现在财政部实际建设的四大预算是公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。所以《预算法》必须进行修订，否则影响了法律的严肃性。

（三）国有资本经营预算和社会保障预算并没有全面编制

虽然1995年的《预算法实施条例》规定我国应该编制政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。除了部分地方编制国有资本经营预算外，有些地方并没有真正编制国有资本经营预算。社会保障预算也没有真正独立编制过（中央政府提交人大的也只是社会保险预算），目前我国对全部社会保障资金的预算管理，分为两种形式：社会保险基金与政府一般预算分开，以财政专户的形式实行收支两条线管理；而社会福利、社会救济和社会优抚方面的资金在政府一般预算内管理。

另外我国现行的《预算法》并没有具体规定政府公共预算、国有资产经营预算和社保预算的收支范畴，更没有具体规范国有资产经营预算和社保预算的预算管理和预算监督。

（四）国有资本经营预算的范围有待扩大

虽然我国有些地方现在已经编制国有资本经营预算，但只将国资委管理的国有企业产生国有资本经营收益纳入国有资本经营预算中，而其他部门管理的国有企业产生的国有资本经营收益未能纳入国有资本经营预算中，使得国有资本经营预算反映的国有资本经营收入和支出大大小于实际情况。

（五）社会保障预算本身的问题

2006年3月，我国政府公布的2007年政府预算收支科目中，将社会保险基金和预算外收入纳入政府收入分类范围，使一部分社会保障资金项目逐步在政府预算中归类反映，2007年政府预算支出科目中就列有【208类】“社会保障与就业”和【209 类】“社会保险基金”。其中【208类】“社会保障与就业支出”反映政府在社会保障和就业管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助等方面的支出。【209类】“社会保险基金支出”反映社会保险中基本养老保险基金支出、基本医疗保险基金支出、事业保险基金支出、工伤保险基金支出等。这一变动为社会保障预算的完善奠定了基础。

虽然我国2007年的政府预算已经对传统的预算科目进行了必要的改革，并且预算科目按照 “功能”进行分类，将社会保险基金的收支科目纳入预算内，使得新的预算科目更加地全面、准确，更好地体现了预算的科学性。但是就社会保障这一块而言，第一，新的政府预算科目仍没有完整反映社会保障的各项收支情况，尚有不够清晰和明确之处，同样会影响全口径预算监督，需要进一步发展和完善。第二，社会保障预算的列示还需要逐步地规范，有些科目虽然已经进行了反映，但在编制和执行中由于处在初步阶段，还没有严格和明确的规定，给社会保障预算的规范性带来了困难。第三，随着我国预算管理体制改革的不断深入，特别是新的企业会计准则的实施和电算化程度的提高，社会保障资金的核算更加快捷方便，这也要求我们将社会保障预算往更加规范科学的层次推进，技术的进步和提高为社会保障预算的编制提供了客观的技术条件和可行性。

（六）各预算之间的关系界定不清

现行的《预算法》、《企业国有资产法》都没有明确规定公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算之间的关系。社会保障资金一般很难自求平衡，需要公共财政预算和国有资本经营预算资助，必须有法律规定补助制度，才能保障社会保障的正常进行。国有资本是全民共有的投资金，应该将投资回报用于公共服务，而不应该只顾国资自身的发展，现行的《企业国有资产法》没有规定国有资本经营预算的支出，2007年的《关于试行国有资本经营预算的意见》规定国有资本经营预算的支出用于资本支出、费用支出和其他支出，没有明确国有资本经营收入对社会保障和政府公共预算支持的制度规定。除社会保险与公共预算之间资金转移外，各法律没有规定其他特定的科目使得各预算之间进行衔接。

（七）人大审议内容不明确

2007年的 《关于试行国有资本经营预算的意见》规定，试行期间国有资本经营预算由政府审批。但没有规定试行后怎样。2008年的《企业国有资产法》规定国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。我国现行的《预算法》对国有资产经营预算、社会保障预算是否要人大审批没有明确的规定，政府公共预算审批的范围和详略也没有明确的规定。

二、为实现全口径预算监督建设全口径预算体系

笔者认为我国全口径预算体系改革可能无法一步到位，所以在论述我国预算体系的建设时采用了分步的方式。

（一）理想的预算体系

借鉴西方国家的做法，我国理想的预算体系应该分为政府公共预算、社会保障基金预算和政府投融资预算，政府公共预算再区分一般政府预算和特种政府基金预算。

笔者这里主张将社会保障预算改为社会保障基金预算，主要是基于社会保障基金都有自己的收入来源，有较强的收支对应性，具有信托基金的性质。把社会保障基金单列，便于对这些基金的管理，如果将这些基金列入公共预算有可能会被挪用。而我们没有采用社会保险基金预算，是由于在我国社会保险基金范围较狭窄，特指养老、医疗、失业、工伤和生育。社会保障基金可以将所有与社会保障相关的具有信托基金性质的资金包括在内，如住房公积金等。

为了区分政府市场性质支出与非市场性质的支出，政府有必要单列政府投融资预算，可以将对国有企业的贷款和投资全部涵盖在里面。

图1 理想的预算体系

（二）我国现行可采用的预算体系

由于我国现在很多地方已经编制国有资本经营预算，而且国务院在2007年发布了《关于试行国有资本经营预算的意见 》，人大颁发了《企业国有资产法》都规定财政部门单独编制国有资本经营预算。所以按照理想的预算体系将国有资本经营预算列入政府公共预算的一般预算中，会破坏政府预算管理的延续性，而且我国这次的《预算法》不是重新制订，而是修订，不宜大规模和大幅度地改变原预算体系。所以在这次的《预算法》修订中，笔者建议还是保留国有资本经营预算，但可以把国有资本经营预算作为政府公共预算中特种基金预算编制，为以后纳入到一般预算奠定基础。

另外，虽然我国的地方政府隐形债务很多，地方国债也开始发行。但地方隐形债务需要一段时间的梳理，等地方隐形债务梳理完整，可以再单独设立政府投融资预算。

我国的社会保障预算并没有真正意义的编制，而且原《预算法》没有对社会保障预算做过更多的规定，所以认为社会保障预算可以改为社会保障基金预算。

图2 现行可采用的预算体系

在近阶段除理顺预算体系外，还应该扩大预算范围，把事业单位的事业收入和其他收入、政府的财政专户资金全部纳入政府预算体系。将所有国有资本经营收益纳入国有资本经营预算的范围，而不仅仅是来自几家国企的国有资本经营收益。加快修订《预算法》，明确各预算的收支范围和审批程序。只有这样才能真正实行全口径预算，从而实现全口径预算监督，提高财政资金的使用效率和监督效果。