谈财政监督方式向非现场监管转型

●陈方立/财政部驻新疆专员办监察专员

《财政部门监督办法》的颁布实施，标志着中国财政监督格局的确立和形成。专员办作为财政部的专职监督机构,经过多年探索和实践，逐步形成了事前、事中、事后监督相结合，覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，成为促进建立我国预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制的重要力量。

但是，目前财政监督方式单一，主要采取现场监督检查。现场检查是专员办实施监督的主要方式，已经非常成熟和规范，具有应用广泛、针对性强、影响力大、规模效应等优点，但现场检查是以事后检查为主的监管模式，存在明显的局限性:一是监督结果的严重滞后性，虽然查处了问题，很多损失往往已难以挽回，亡羊补牢，为时已晚；二是不能做到全覆盖、全过程、持续性监管，临时性、突击性、偶然性因素过大；三是专员办人手少的问题将长期存在，以现场检查方式为主在一定程度上制约了专员办的发展。因此，财政监督方式向非现场监管转型是必然趋势和要求。

一、非现场监管的必然性

（一）监督覆盖面广

目前专员办的监督方式主要是每年按照财政部的统一部署和工作计划开展的若干项重点检查。投入各专员办全部的人力，能取得典型效果，但监管覆盖面较小，不可能做到全面监督。非现场监管作为财政监督的重要方式之一，通过全面了解监管对象的基本情况，定期或不定期地审阅被监督对象的报表和报送资料等信息数据，经过分析、测算、审核，对其相关经济活动进行全面、动态的监控，可以做到对财政性资金事前、事中、事后监督，实现对政府性资金的全过程、全覆盖监督。

（二）实时监督，便捷高效

非现场监管是充分利用现代信息技术手段，对所采集的信息进行汇总、统计、分析、评价，对数据分析中发现的问题和疑点采取约请谈话、实地走访等方式进行核实。它不受工作计划和工作时间的限制，可以有效做到实时监督，增强财政监督的时效性。建立非现场监管数据分析预警机制，可以大大提高监督的效率。

（三）和现场检查互为补充，不可或缺

非现场监管通过持续监控和动态分析，查找财政财务管理中的风险点和存在问题，确定现场检查的对象、时间、范围和重点，使现场检查有的放矢，“不鸣则已，一鸣惊人”，准确打击违法违纪行为，树立财政监督权威。

（四）非现场监管是国际上及其他系统中运用非常普遍的方法

国际上金融监管机构中非现场监管体系已经运用得非常成熟，比较典型的是美国的货币监理署，将非现场监管与分析贯穿于监管流程各个环节，对各金融机构的风险因素等方面进行评价。我国银监会成立之初，就着手加强银行业监督信息系统建设，其建立的“统一规划、统一管理、统一标准、资源共享”的非现场监管信息技术平台，快捷、准确地对各银行业金融机构的资本信用风险、市场风险等情况进行评判和分析，建立了一套科学规范、有机协调、高效运转的现场与非现场监管流程和工作机制。

（五）解决人少事多的矛盾

一直以来,人手少、任务重是困扰专员办发展的难题,这一问题还将长时期存在。在专员办的监督检查中应用非现场监管手段，可以有效减少工作量，一定程度上解决人少事多的矛盾。

二、非现场监管的做法及应用

近年来，新疆专员办积极探索和尝试在专项检查和日常监管中运用非现场监管手段，提升了监管效率，扩大了监管覆盖面。

（一）信息采集

根据日常监管的需要，通过财政部业务管理信息系统、基层单位报备等渠道，采集基层单位有关信息。信息采集包括要求基层预算单位报送的基本情况、预算管理、资产管理、财务管理及其他相关信息，采集的内容必须与开展的日常监管事项相关。通过对采集的信息进行汇总、统计、分析、评价，发现问题和疑点。

（二）函证检查

按照日常审核监管事项和财政资金管理使用部门、单位设计检查表格和检查事项要求，以正式文件向部门单位发出通知，要求在规定时间内将填报好的数据和财政资金管理使用情况通过信函或直接送达的方式进行上报。通过对反馈情况和数据进行综合比对分析，情况了解、科学判断，对从中发现的问题进行通报或实施进一步检查程序。

（三）约请谈话

约请谈话是对日常审核中发现或掌握的有疑点尚未达到处理处罚条件的问题，在约定的时间和约定的地点，通过约请有关单位负责人谈话，由对方回答我方提出的资金管理、财会核算、政策执行等问题的监督方式。约请谈话分为个别约谈和集体约谈。个别约谈指向一个基层单位了解情况、核实疑点、督促整改的约请谈话。集体约谈指对共性问题的多个基层单位同时进行约请谈话。

（四）开发利用信息软件监控系统

充分利用财政部及部分专员办开发并且运用较为成熟的审核审批和动态监控系统，是现代信息技术手段与监督检查工作的有机结合，可以正确高效地完成工作量巨大的监督工作，适合在各专员办推广运行使用。如目前已运用较为成熟的分三种：一是财政部门实施的财政国库动态监控系统。可实现对预算单位的每一笔财政资金进行实时监控，发现违规或不规范支付行为时将自动报警，监控人员再进行重点核查；二是北京专员办开发的国库集中支付申报审核系统。从预算单位的申报上传资料到专员办的四级审核工作，都实现网上操作。三是新疆专员办与中国棉花交易市场联合开发的出疆棉移库费用补贴审核申报系统。该项审核工作每年光纸质申报资料就有几吨重，如此大的工作量如果仅仅依靠人工是无法顺利完成的。该系统可以对每批次的棉花码单号码进行比对，避免了重复申报套取补贴资金的行为。

（五）网络数据分析

对配有较为成熟稳定的网络管理软件系统的日常审核事项，可根据审核事项所需的不同口径从网络后台数据库提取数量、金额、人数等基础数据与有关单位报送的银行对账单、业务台账等资料相比对，印证被监管单位申报数据的真实性、准确性。

（六）电话问询

对发放分散、受益人群面广的财政资金政策进行监管时，通过直接与政策受益人的电话连线，进行基本情况和资料的核实，对被查单位提供资料的疑点进行辨伪。

三、做好非现场监管的保障措施

（一）转变观念

非现场监管是一种新的监管模式。加强非现场监管并不是要弱化现场监管，而是将不断创新的非现场监管手段与现场监管手段相互结合，相互促进。要转变观念，充分发挥非现场监管对现场检查工作的指导作用，通过增强非现场监管的全面性、前瞻性、系统性，更加全面地做好财政监督工作。

（二）科学规划

科学有效的规划是开展非现场监管工作的前提，要高位思考，统筹兼顾，逐步将非现场监管融入到各项监督工作当中，逐步推进非现场监管手段的综合运用。相应地需要调整专员办监管模式，充实监管内容，提升监管层次。

（三）制度保证

一是建立非现场监管工作责任制，明确监管责任、任务、对象等。二是建立资料报送、信息采集、分析管理、约谈函证、日常监控等业务制度；三是建立具体操作流程，确保非现场监管工作科学化、规范化、精细化。

（四）技术支撑

充分利用现代信息技术是开展非现场监管的基础和主要抓手。无论是信息采集还是使用开发的审核审批及监控系统，都需要有强大的信息化等技术手段作支撑。开发的监管系统不是简单的采集数据，而是要将相关部门、相关工作的各环节包括进来，对采集的各种信息数据按照科学的指标体系进行分析比对。因此，各种监督软件的开发和应用至关重要。

（五）综合协调

非现场监管是以财政资金运行全过程监控为目标，以预算监管为核心，保证监管的动态性、时效性、全面性。一定要与现场检查充分结合，纠偏纠错，互为补充。充分发挥非现场监管对现场检查工作的指导作用，提高现场检查的针对性、深入性、有效性，通过现场检查来验证和修正非现场监管。如果没有现场检查，非现场监督就失去意义。

（六）人员素质

非现场监管要求针对不同类别的报表、指标、数据信息，进行不同频率的非现场分析，准确、全面地掌握财政事项运行过程中的薄弱环节，并依据分析结果制定不同的监管行动方案，包括实施现场检查。监管人员一是应具备一定的数学、统计、计算机、会计等知识；二是应具备对大量收集的数据进行分析并加以提炼，找出疑点和问题的能力；三是应具备政策制度熟悉能力和相关行业基础及专业知识。