完善我国全口径预算监督机制的思考

●曹雪姣 安秀梅

一、实施全口径预算监督的制度前提

全口径预算监督需要具备一系列完善的制度前提才能有效实施，具体来说包括：规范的预算法律制度、完善的政府会计制度以及健全的全口径预算制度等。这些制度都是目前深化预算改革的重点和难点，一旦具备了这些制度前提，便会大大推进预算监督执法的力度。

（一）规范的预算法律制度

规范的预算法律制度既要明晰政府及其财政、税务、审计等职能部门的预算管理职权，同时也要明确界定人大及其常委会等预算审查监督工作机构在预算审查监督方面的职责。《预算法》是进行预算活动全过程最基本的法律依据，但现有的《预算法》对各预算执法主体职责以及预算法律责任的界定尚不明晰，使得预算法涉及人大和政府两个执法主体，导致预算权和政策制定权相分离、预算权和政策制定权的碎片化等问题。因此在实施全口径预算监督之初，需要对现有的预算法律制度进行进一步的规范，明确各预算主体在整个预算过程中的职责。

（二）完善的政府会计制度

长期以来，我国一直实行的是收付实现制的政府会计制度，随着经济的发展和市场化的推进，收付实现制的政府会计制度的弊端开始逐步显露，如政府部门会计信息的透明度和准确性不高，收付实现制难以揭露政府债务的真实信息，不能实现绩效为导向的财政管理活动等。目前预算报告中难以反映政府的资产负债全貌，因此政府会计制度应由传统的收付实现制转变为权责发生制，将涉及政府干预活动过程中的资产、负债、或有负债、收入支出情况全部纳入到政府会计报告中，以便于为全口径预算管理与监督活动做好基础性工作。

（三）健全的全口径预算制度

全口径预算监督的对象是整个全口径预算体系，而全口径预算体系的核心特征是全面性，要求把全部财政收支纳入到预算中。健全的全口径预算制度是推动全口径预算实施的重要前提。从横向来看，目前我国的全口径预算体系已经囊括了公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算，除此以外，笔者认为应该继续加入税式支出预算、政府债务预算等专项预算，使全口径预算体系能够充分反映政府财政活动的全过程。各预算之间难以保证自身的平衡性，因此在健全全口径预算体系的同时，要一并建立各预算之间的勾稽关系。从纵向来看，建立完善的全口径预算体系应当编制中期预算，将预算的核算范围扩展到支出周期各阶段的交易；不断完善部门预算，并对部门预算实施相应的绩效评价，保证政府整个预算活动的持续性，防范和化解财政风险。

二、全口径预算监督机制的主要内容

从横向上看，按照全口径预算报告体系的形成模式，由于目前的全口径预算体系中尚未纳入税式支出预算与债务预算，因此，我们只能对公共财政预算、政府性基金预算、社会保障基金预算与国有资本经营预算进行监督；从纵向上看，我国尚未编制中期预算，因此，只能对年度总预算和部门预算进行监督。

（一）预算资金使用的合规性

根据精细化管理的要求，近年来预算信息公开的程度不断增大，公开的范围不断拓宽，公开的科目不断细化。财政部公布的2012年中央财政预算、决算报告中公共财政预算中的中央本级支出基本公开到“款”级科目，其中教育、科学技术、文化体育与传媒、农林水事务等重点支出部分细化到“项”级科目。2012年政府性基金预算、国有资本经营预算和2011年社会保障基金预算的收支科目也公布到 “款”级科目。随着中央财政预算决算的披露，政府各职能部门陆续开始披露其部门预算情况。但是，就目前而言，预算信息的披露主要是按照功能进行分类，这种按照功能分类所披露的收入、支出信息并不能全面反映政府全部的活动，监督主体很难通过公开的预算信息判断出预算资金的使用是否合规，可能存在专项资金被挪用，进而引发监督不力的情况，因此预算信息的披露还需要包括经济分类、部门分类和规划分类，以保证预算监督的有效实施。

（二）预算资金使用的效率性

将“绩效”这一理念引入到全口径预算监督中，在整个监督过程，对同一指标进行纵向的历史比较、对不同项目进行相应的横向比较，强调财政支出的问责制，对项目进行相应的绩效评价，切实提高预算资金的使用效率，强化财政的预算约束。结合目前我国实施全口径预算的具体情况，笔者认为绩效监督主要负责以下范围：第一，公共财政预算中税收增长是否可持续，税收与非税收入的结构是否合理，基本公共服务能否达到均等化标准；第二，政府性基金预算中收入增长是否适度，土地出让金收益增幅是否适度；第三，国有资本经营预算中国企分红上缴的比例，收入中用于社会性支出的比重；第四，社会保障基金预算中社保支出的财力是否有保障；第五，部门预算中支出增长和资金使用是否科学。

（三）预算资金使用的有效性

预算资金使用的有效性主要是考察通过使用预算资金所达到的目标，追求的是社会效益。公共服务的对象是社会公众，因此对于有效性的监督更多地需要通过公众的社会认可度来实现，即公众对于政府所提供的公共服务的满意程度，这里主要强调社会公众的监督作用。

（四）各种预算间的勾稽衔接

全口径预算中各种预算之间相互联系、相互作用。公共财政预算与国有资本经营预算、社会保障预算相互衔接，部门预算与总预算相衔接。每年公共财政预算收入要拿出一部分用于支持社会保障基金预算的支出；国有资本经营预算收入要拿出一部分用于支持一般公共预算的支出，因此预算监督不仅仅是对单纯一种预算的监督，而是通过不同预算间的勾稽关系，及时发现多种预算是否存在问题，适时建立财政风险预警系统，通过财政监督及时发现财政风险，保证财政活动的顺利进行。

三、实施全口径预算监督的方式选择

财政监督从广义上说有两层含义，即财政监督和监督财政，其中财政监督是财政部门通过预算的形式对其他行政部门的政府性活动进行支出控制，而监督财政则是监督财政部门自身的活动情况，从而共同保证财政活动的合规性、有效性和可持续性。全口径预算监督作为财政监督的重要组成部分之一，监督方式的选择将会影响全口径预算管理的效果，因此全口径预算监督要覆盖事前、事中、事后全过程。结合财政监督的方式和全口径预算监督的自身特征，笔者确定如下的全口径预算监督方式。

（一）内部监督

内部监督是由财政部门内设的监督机构对财政部门内设各业务部门在财政管理中执行国家有关法律法规和内部管理情况的检查，以及对直属单位财务收支和会计信息质量情况进行检查监督。以往的预算管理没有达到全口径管理的标准，在开始实施全口径预算管理之后，国家的整个预算体系涉及内容更加广泛、全面，各级财政部门所涉及的业务活动更加复杂，内部监督对于整个预算活动的作用更加重要，因此全口径预算的监督需要从财政资金链条的起点出发，首先从财政部门内部开始做好内控工作，自上而下保证国家的整个预算活动的起点合规。

（二）审计监督

审计监督是整个预算监督的关键一环，在整个监督过程中，审计监督可以及时把握、获取政府各级部门财政活动尽可能多的信息，是整个监督活动中最有效的手段。审计监督主要是由审计部门对预算的执行情况进行审计并向立法机关提交审计工作报告，保证政府能够严格按照预算方案进行活动，严格政府行为，保证立法机关对政府活动的监督及可问责。对于以往的预算监督活动，审计机关只对单独的一项预算进行审计，实施全口径预算管理后，各项预算之间存在着一定的勾稽关系，这意味着审计机关既要加大预算的审计力度，同时也会及时发现不同预算活动之间所共同涉及的经济业务是否存在的问题，这将大大提高审计监督的有效性。

（三）人大监督

人大监督是人大及其常委会对其他国家权力机关权力运用的一种制约，是对由它产生的“一府两院”的行政、执法和工作情况实施的监督。人大监督贯穿整个预算的全过程，从预算编制到审查批准、预算执行、预算调整和决算。每年3月，国家都会举行全国人大会议，对国家预算情况进行审核监督，但就目前而言，人大代表来自于不同行业，对预算编制的认知能力参差不齐，因此对于预算的审批尚未能够履行有效的人大监督能力。因此，在落实全口径预算人大监督方面，应当着重提升人大代表对预算的认知水平，实现人大对预算管理全过程的充分监督，保证各类政府性收支都能纳入人大视野，确保人大拥有对违规现象质询、查处的权力，坚决杜绝预算外资金、制度外资金的出现。

（四）社会公众监督

除了上述三种预算监督方式外，也要高度重视社会公众监督的作用。根据《政府信息公开条例》规定，财政部制定了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（财预[2010]31号），保障公民的知情权、参与权和监督权，推动社会主义政治文明与和谐社会建设。近年来，财政部会按时公布每年的预算、决算情况，中央部门也在逐步推动部门预算的公开，重大民生支出与三公经费支出也开始逐步公开。随着社会民主化程度的提高，社会公众、社会舆论在整个社会发展中发挥了越来越重要的作用，社会公众监督将促进参与式预算改革的推进。提高全口径预算信息披露的公开性和透明度，保障人民群众依法参与民主决策、民主管理和民主监督，促进政府财政行为的程序化、规范化和法治化。

总之，完善的制度保证、系统的监督内容、科学的监督方式是全口径预算监督机制的重要环节，它们环环相扣，共同推动全口径预算管理工作的实施和整个预算体系的改革。