基于国际视角的国有企业补贴若干问题探讨

●王 蓓

由于经济体制的不同，国有企业在各国经济中所占的比重和所处的地位也不同，所以各国政府对国有企业补贴所采取的方式和制定的相关政策也存在着差别。在分析各国国有企业情况的同时，我国应结合自身的实际情况，借鉴西方国家的经验教训，正确利用我国对国有企业的补贴政策发展本国经济。

一、西方国有企业补贴存在的理论基础

国有企业补贴与国有企业的地位及规模息息相关，西方国有企业的发展和私有化一直存在着紧密联系，国有化和私有化的争论也一直是西方理论界的争论热点。虽然这方面的争论至今也没有明确的结果，但是，西方各国近年来一致的行为是：在经济繁荣时，国家对经济的干预力度较小，国有企业私有化的呼声较大，大都主张国有企业在市场经济中公平竞争，避免不合理的补贴造成企业间的不公平竞争，国有企业民营化的趋势较为明显；在经济萧条时，很多国家根据凯恩斯的政府干预思想，主动调节经济运行，国有企业会承担起部分政策性责任，国家会为此给予其较多的财政补贴，从而使国有企业进入大规模的国有化时期。由此可见，西方国有企业补贴的存在不仅和经济体制有关，更与经济运行周期密切相关。

由于国有企业补贴是政府干预市场经济的一种方式，所以对国有企业补贴的争论是建立在政府干预市场的理论基础上的。国有企业补贴的支持者普遍认为，政府对国有企业的补贴有利于国有企业的生存和发展。凯恩斯（1936）提出了国家干预主义思想，由于当时西方国家处于大萧条时期，这一思想使得西方发达的资本主义国家开始对经济实行全面的政府干预，也掀起了西方国家企业国有化的浪潮。凯恩斯主张国家应积极地干预和调节经济运行，虽然他的理论并没有大量涉及国有企业，但是根据其“有效需求原理”，在边际消费倾向递减、资本边际收益递减和流动性偏好三大规律作用下，如果政府不出面调节经济，那么经济最终会出现有效需求不足，从而导致消费下降和投资降低，不利于国家实现整体的经济发展目标。汉森（1947）认同并发展了凯恩斯的政府干预思想，他指出政府应加大干预力度，建议设立国有企业并使其充分发挥相应的作用，这一思想在后来也得到了萨缪尔森等学者的支持。新凯恩斯主义经济学的代表人物斯蒂格利茨（1993）分析了政府和市场在经济运行过程中的作用，认为市场机制是有效的，但是在出现市场失灵时，政府应主动干预经济，并指出国有企业的存在是必要的，但应该根据各国的实际情况规定适当的比例。完全的计划经济和完全的自由主义都被证明是行不通的，对于转轨时期的我国来说，有关国有企业补贴的争论不应该是讨论补贴存在与否，而应该是讨论这些补贴应该在哪些领域存在以及其规模和形式应如何界定等。

二、西方国有企业补贴情况

（一）德国概况

德国国有企业补贴内容和方式是由其地位和财政体制决定的。国家财政预算制度是德国财政体制的主要内容。在财政体制方面，德国分为联邦、州和地方三级结构。德国财政政策的立足点是地方能办的事，州不干预；州能办的事，联邦不干预。并且，州政府一级有义务监督地方预算，但是联邦政府一级无权控制各级州政府的预算。这些规定给予地方政府充分的自主权，使其更好地发展本地经济，并为地方提供公共产品。由于财政体制的支持，德国政府对国有企业的补贴范围较广，不仅包括投资和信贷补助，而且对部分关键行业的政策性亏损也给予补贴，如铁路、军工等行业。由于德国政府特别注重环境保护，不仅在法律层面上制定了有利于环境保护的规章制度，而且对有利于环境保护的国有企业提供税收优惠和投资补贴。这些国有企业所从事的领域主要是木材加工、铸造、化工和塑料等具体行业，并且政府对其财政补贴数额大约是投资总额的1%。此外，政府还对这些国有企业提供优惠的贷款利率和偿还条件，形成有利于其发展的隐形补贴。同时，德国政府在提供财政补贴时，注重经济发展结构的调整，其出台的补贴政策对于部分夕阳产业和新兴产业的发展发挥了关键作用。另外，为了改善产业结构、住房、农业基础设施和环境保护等建设项目，联邦财政会对从事这些行业的国有企业提供不同程度的补贴。各州和地方政府为了得到联邦财政的配套补贴资金，以发展本地经济，也会积极地将这些行业所需资金划入到本地政府预算，并对本地的国有企业提供充分的补贴政策以保证这些关键项目顺利运行。

（二）日本概况

日本国有企业的兴起主要依靠政权的力量，大部分关系到国计民生的企业都是由政府直接出资兴办，所以政府制定的各种经济发展制度都有利于企业的发展壮大，从而也使得国有经济得到迅速发展。由于日本国内经济形势比较复杂，国有企业补贴的形式也多种多样。国有企业补贴的规模和范围是由政府和企业的关系决定的，日本企业和政府的关系是可以相互协调的，是建立在双方相互信任基础上的双边关系。这种弹性关系有利也有弊，一方面，提高了政府对国有企业的补贴效率，政府对国有企业的直接调控促进了国有经济的发展壮大；另一方面，使得政府和企业的关系存在很多可操作性，从而容易出现寻租并滋生腐败。寻租活动是一种单纯的无谓损失，不仅影响了社会资源的充分利用和经济的稳定健康发展，而且构成了日本企业与政府关系的主要成本。在这样的政治和经济背景下，日本政府对国有企业提供的补贴数额和项目较多，但补贴的重点是放在新能源和经济的可持续发展方面，具体为：对企业引进先进的利用能源设备给予补贴，补贴金额的上限为2亿日元，补贴率高达30%以上；对废弃物再利用的化工设备生产者给予其相当于生产、实验费用的50%的补助；对于循环经济，由于其投资规模大，建设周期长，日本政府设立了专项基金，并利用非营利性的金融机构为循环经济企业提供优惠利率的中长期贷款；为了鼓励企业从事环保产业的研究与投资，日本政府在相关法律政策中规定对修建废弃物处理设施提供财政补贴等。

（三）英国概况

从20世纪40年代中期到70年代末，英国在经过三次大规模的国有化浪潮之后，议会通过了一系列的国有化法令，将银行、煤炭、航空、运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行业收归国有，此时国有企业补贴的数额较大。但是，这个时期的英国经济并未实现突飞猛进的发展，反而出现了通货膨胀率和失业率上升等种种问题。1979年，撒切尔夫人上台执政，开始大规模地进行国有企业私有化改革，反对政府对企业和市场的干预，主张经济自由化和 “小政府、大社会”的运行模式，在依靠市场机制并提倡自由竞争的基础上，充分发挥私人企业的作用。其核心举措之一就是积极推行公有企业私有化，促进自由竞争，提高企业活力。在这样的国有企业背景下，相比其他国家存在的国有企业亏损补贴，英国政府在国有企业方面的补贴数额较少，更多的是调整国有企业的运行机制，在将国有企业民营化的过程中，创造一个更加公平的竞争环境。政企分开后，英国政府将大部分国有项目交由私人承包或者经营，创造了更加公平的市场竞争环境，政府对铁路等承担了部分社会公共职能的企业，仅在一定程度上给予补贴，保证其更好地提供公共服务。

三、西方国有企业补贴的经验借鉴

鉴于西方国家国有企业补贴经验，我国主要从以下几个方面进行借鉴和学习：

（一）国有企业补贴仅限于弥补市场失灵领域

近年来，我国政府对国有企业干预过多，国有企业利润的大幅度增长在很大程度上与其享受的各种优惠补贴有关，这大大挤压了民营企业的发展空间。通过借鉴西方国家的经验可知，国有企业补贴政策的出发点应该是弥补市场失灵，这就要求在利用国有企业补贴调节宏观经济时，应正确把握补贴调节市场的领域，不能过多地干预市场甚至影响其正常运行。同时，在我国渐进式的改革过程中，应充分利用国有企业的政策性作用，积极出台相关的补贴政策保证国有企业的正常运行。为此，应准确定位市场失灵的领域、性质和特征，针对性地出台国有企业补贴政策，选择合适的政策工具促进经济发展。当前，在我国经济发展过程中，市场缺陷也具有明显的转轨特征，渐进式的改革方式使得经济发展的阶段性特征随着市场经济体制改革的深化而日益凸显，从而使得我国市场经济的缺陷也呈现出阶段性的特点。在此基础上，我国国有企业补贴政策应逐步退出市场的竞争性领域，保证转轨时期经济的顺利运行。

（二）国有企业补贴应以提高国有企业的核心竞争力为目的

当前，在经济全球化的大背景下，我国国有企业的发展水平在很大程度上决定了其在世界市场中的地位和竞争能力，提高我国国有企业的核心竞争力对于发展本国经济至关重要。在产业方面，随着经济的发展，我国低成本的优势不再明显，为了保护国内不具有成本优势但具有战略性意义的关键产业，政府应出台相关的补贴政策，将财政补贴更多地用于高新技术产业、关系国计民生的产业等方面，使国有企业在进入世界市场的过程中，有与世界先进企业竞争的能力。同时，国有企业应充分利用财政补贴的政策优势，积极提高自身的自主创新能力，并利用创新成果形成产品或者技术的垄断地位，从而获得超额利润，提高自身在世界市场中的竞争力。但应注意，我国政府财政补贴的着力点不仅是国有企业，而且应该包括拥有巨大发展潜力的中小企业。

（三）国有亏损企业补贴应界定合理的范围和规模

在补贴范围方面，对于竞争性企业，要逐步减少其亏损补贴，保证市场竞争中国有企业和民营企业的平等地位，使国有企业有充分的危机意识，提高其在市场经济中的竞争能力。对于非竞争性企业，应尽量区分其政策性亏损和经营性亏损。对于政策性亏损，财政应给予充分的补贴，保证其在经济宏观调控中发挥应有的作用；对于其经营性亏损，应尽量避免或者减少这方面的亏损补贴，减少国有企业的软预算约束，提高国有企业的自生能力。在国有亏损企业的补贴规模方面，应注重一个“度”，避免财政资金的浪费，并注意不能使国有企业对国家的财政补贴产生依赖，使其成为“温室里的花朵”。同时，政府应尽量剥离国有企业的政策性负担，逐渐减少对国有企业的政策性补贴和各种优惠政策。

（四）国有企业补贴政策应适当向经济转型倾斜

作为经济转型的主体，我国国有企业在转变经济发展方式中发挥着重要作用。为此，国有企业补贴应具有一定的政策倾斜性，争取在一定程度上促进经济转型，更好地转变国家的经济发展方式。因此，应重点从以下几个方面进行考虑：一方面，重视环境保护，对走绿色经济发展道路的国有企业，在其因为节约资源和治理环境过程中所发生的亏损，应给予一定的补贴；另一方面，重视劳动力素质的提高，由于产业升级和自主创新对劳动力的要求提高，政府应对国有企业培训劳动力所发生的费用给予一定的补贴；另外，着力加大第三产业的补贴，特别是增加对现代服务业的补贴，使其做强做大，从而在吸纳劳动力和扩大内需中发挥重要作用。总之，国有企业补贴要旨在提高经济增长的质量，保证经济整体又好又快地发展。

（五）主张国有企业民营化、要求减少甚至消除国有企业的补贴并不可取

国有企业私有化是英国、德国等发达资本主义国家推行崇尚自由市场的新自由主义的结果，而我国要结合自身的实际情况，在社会主义初级阶段实施以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度。所以，在实施经济体制改革的过程中，切不可全盘否定国有化，

在关键领域应保证国有经济的控制力和适当的国有企业补贴。因此，我国应充分了解国有企业现状，深入分析国有企业内部状态和外部环境，确定正确的补贴途径，对不同的国有企业灵活选择不同的补贴方式。